青海省濕地生態效益補償實踐做法及模式研究

肖 鋒 馬建海 馬春艷 宋維菊 周秉榮 周華坤 李宏林 季海川 馬元杰

(1 青海省林草局，青海 西寧 810000 ；2 青海省氣象科學研究所，青海 西寧 810001；3 中國科學院西北高原生物研究所，青海省寒區恢復生態學重點實驗室，青海 西寧 810008；4 青海大學省部共建三江源生態與高原農牧業國家重點實驗室，青海 西寧 810006)

三江源地區位于青海省南部，長江、黃河和瀾滄江的發源地，素有“中華水塔”的美譽，對我國乃至亞洲東部的生態安全具有極其重要的作用。近幾十年來，我國開展和實施了一大批退化濕地恢復及保護工程，如何既能促進濕地生態系統服務功能保護和恢復工程的實施，又能使受影響或者參與保護的民眾的利益得到保障，即濕地生態效益補償(姜宏瑤, 2010)，成為了濕地恢復工程實施而出現的新問題。我國在國家和地方層面制定了一系列濕地生態補償相關的政策法規，但目前濕地生態補償仍存在制度缺失、標準低和方式單一等問題(劉子剛等, 2015)。

一般而言，濕地生態補償應遵循地域性、優先性、可行性、可操作性以及生態性和美學性等基本原則(李金昌等, 2009; 姜宏瑤, 2011; 呂艷花等, 2017; 龔相澔, 2018; 薛鵬飛等, 2021)。劉珉(2012)認為形成多種主題參與的補償機制是保證濕地生態補償的重要保證。李有志等(2016)基于遼河河口濕地生態補償研究，探討了基于生態系統服務類型和重要性的濕地生態補償理論。王艷霞等(2011)以濱海濕地為研究對象，通過區分補償主體和補償客體，提出了我國濱海濕地生態補償的框架和機制。

我國針對濕地生態補償已開展了許多研究，提出了相應的理論和實施框架，到目前為止，尚未開展青海高寒濕地生態系統生態補償的分析探討(周華坤等, 2021)。本研究通過對國內外有關濕地生態效益補償文獻、案例和政策法規等的綜合分析，提出青海省高原濕地生態效益補償模式的建議及其保障機制，為青海濕地的保護和修復提供支撐。

1 濕地生態效益補償目標

濕地生態效益補償的最終目的是通過生態補償，開展濕地保護和修復工程，從而促進濕地生態系統結構和功能的恢復，實現濕地生態系統的健康和自我更新，達到濕地區域生態、經濟、社會3方面的可持續發展(姜宏瑤, 2011; 郭躍, 2012; 龔相澔, 2018)。

濕地生態效益補償的主要目標包括以下6個方面：(1)實現生態系統的地表基底穩定性。地表基底(地質地貌)是生態系統發育與存在的載體，基底不穩定(如滑坡)，就不可能保證生態系統的穩定性與持續演替發展。(2)恢復濕地的水文狀況。保證濕地的水域面積和水量，嚴格控制污染源，改善濕地的水環境質量。(3)恢復植被和土壤。通過濕地植被、土壤的結構與功能恢復，提高區域植被覆蓋率和土壤肥力。(4)恢復生物群落結構。嚴格控制外來物種，適當增加本土物種組成，恢復生物群落結構和生物多樣性，提高濕地生態系統的生產能力和自我維持能力。(5)恢復濕地景觀。實現濕地的美學價值和旅游價值，為人類提供更好的視覺享受。(6)恢復濕地生態系統的結構和功能。重現一個健康的、完整的濕地生態系統，發揮濕地生態系統的生態效益，實現區域的可持續發展。

2 研究方法

2.1 走訪調研

調研組走訪了青海湖周邊國際重要濕地、澤庫澤曲源國家濕地公園、河南洮河源國家濕地公園(鄭杰, 2015)，收集了青海湖國際重要濕地投入濕地保護項目的做法經驗，同國家濕地公園專業人員探討了濕地補償模式，調查了政府對濕地的補償意愿。調研組走訪了青海湖周邊部分鄉鎮的農牧民，統計分析了農牧民對濕地補償的愿景。

2.2 典型經驗梳理和借鑒

項目組分析、總結了2010年以來青海省濕地生態效益補償類型和模式做法(高輝, 2015; 秦嘉龍等, 2014; 周華坤等，2021)；查閱了省外典型濕地公園的補償模式，分析了鄱陽湖區濕地生態系統和錫林郭勒盟草地生態系統補償案例(李芬等, 2009; 郭躍, 2012; 賈麗, 2013; 熊凱, 2015; 龔相澔, 2018)。

3 青海省濕地生態效益補償

3.1 沼澤濕地封育修復補償

2010—2012年，在財政部的大力支持下，青海省創新了補助方式，制定《青海省2010年濕地保護補助資金示范項目工作方案》，在青海湖、扎陵湖和鄂陵湖3處國際重要濕地投入中央財政濕地保護補助項目3 050萬元，探索實施了以禁牧、休牧、輪牧和協議保護為主的高原濕地補償模式。在充分尊重牧民意愿的前提下，采取以家庭為單位，簽訂沼澤濕地禁牧、休牧、輪牧協議的方式，按照禁牧、休牧、輪牧不同標準讓牧民獲取相應補助，沼澤濕地得到休憩保護。同時，對退化嚴重的沼澤濕地開展人工修復和圍欄封育，并和牧民協商，聘用牧戶為管護員，簽訂管護合同，發放管護費。3年共封育沼澤濕地11.75萬hm2，修復濕地2 133.33 hm2。補助示范項目共涉及海北、海南、海西、果洛4州5縣，共計7個鄉鎮、19個村委會(社)，226戶牧戶。

3.2 鳥類遷飛耕地損失補償

2014年9月，根據財政部、國家林業局印發的《中央財政林業補助資金管理辦法》(財農〔2014〕9號)，制定《青海省濕地生態效益補償試點工作方案》。方案中要求在青海湖國家級自然保護區及周邊1 km范圍內，實施因鳥類等野生動物保護造成的耕地損失補償以及在因保護濕地遭受損失或受到影響的地區開展濕地生態修復項目，對青海湖國家級自然保護區及周邊8 933.33 hm2耕地因鳥類遷飛節點給予了損失補償，修復青海湖周邊退化濕地4 600 hm2，修復布哈河下游河道及河岸2 km。結合青海湖周邊經濟社會發展現狀，確定補償標準為60元/（667 m2）。經確定的耕地補償、生態修復和環境整治等資金由省財政直撥到各實施地區縣級財政部門。耕地補償資金及發放對象經核實、公示無異議后，用“一卡通”撥付給耕地承包經營權人。項目區濕地生態保護效果明顯，牧民收入增加，民生得到顯著改善，濕地保護管理能力顯著提高，群眾的濕地保護意識增強。

3.3 湖水上漲淹沒草場補償

近年來，由于受生態保護力度不斷加大和氣候及降水等因素影響，青海省青海湖、海西德令哈尕海湖、可魯克湖-托素湖、瑪多扎陵湖、鄂陵湖等湖泊水位上漲，致使部分牧民承包草場被淹沒,青海省人大代表和政協委員曾多次以建議或提案形式反映損失賠償問題。青海省將湖泊水位上漲淹沒草場損失補助納入林業改革發展資金濕地補助項目建設內容，因地制宜、分區施策實行差別化補助政策，實施退牧還濕項目。截至2019年，在青海湖國家級自然保護區及周邊開展了濕地生態效益補償和退牧還濕試點，共安排項目資金3 690萬元，主要用于因湖面上漲、草場被淹沒造成農牧民生產生活損失補償，補償面積2.88萬hm2，補償受益牧民2 475戶。

3.4 建立濕地生態管護員補償

為全面保護好青海省濕地，提升濕地保護成效，青海省建立了一支“牧民為主、專兼結合、管理規范、保障有力”的濕地管護員隊伍。2014年12月，青海省政府印發了《關于三江源國家生態保護綜合試驗區生態管護員公益崗位設置及管理意見》。2015年11月，青海省政府辦公廳印發了《青海省草原濕地生態管護員管理辦法》，自2015年以來，青海省在全國率先啟動實施了濕地生態管護員制度。在三江源國家生態保護綜合試驗區，即玉樹、果洛、海南、黃南4州21個縣及海西州格爾木市唐古拉山鎮設立生態管護員，管護面積達416.52萬hm2，包括三江源國家生態保護綜合試驗區內沼澤、湖泊、河流及人工濕地。按平均每2 000 hm2設置1名管護崗位，共設置963個濕地管護崗位，工資每月1 800元/人，每年發放總工資達2 080萬元，由省級財政全額負擔。

3.5 重要濕地生態移民搬遷補償

青海大通北川河源區國家級自然保護區為典型的森林生態系統類型自然保護區。保護區周邊有青海省最大的人工濕地－黑泉水庫，水庫面積469.34 hm2，是青海省最大的飲水工程，也是西寧市的重要水源地，更是“引大濟湟”工程的重要組成部分。為保護水源地，2015年在大通北川河源區自然保護區及其周邊5個鄉實施濕地生態效益補償試點，對黑泉水庫周邊的26戶村民每戶補償25萬元，實施生態移民搬遷，恢復濕地面積3.06 hm2。項目的實施有效控制人為因素對高寒河流、沼澤濕地群以及濕地區域野生動物棲息和繁殖地的不良影響，使區域濕地生態系統和珍稀瀕危動植物資源得到有效保護，緩解草場退化、增加水源補給、減少水土流失和入湖泥沙量，有效地遏制環境惡化的趨勢。

3.6 生態補償+社區參與管護補償

2017年，在青海隆寶國家級自然保護區實施濕地生態效益補償補助資金項目，采取生態補償+社區參與管護的方式，對保護區主要濕地及水鳥棲息地及周邊范圍實行禁牧，對牧民草場損失給予補償。共涉及3村6社123戶牧戶，草原生態補償面積8 686.67 hm2，補償標準為12元/(667 m2)，每年發放資金171.37萬元，兩年共發放342.74萬元。同時，充分發揮社區參與保護區管理的能力，監督管護各村實施禁牧草原，協助自然保護區管護部門開展日常巡查以及濕地保護相關法律法規的宣傳等。按每年每667 m21元的標準向社區發放管護補助，每年發放資金13.03萬元，2年共計26.06萬元。通過社區參與管護，大大提升了保護區濕地管護效率。

4 青海高原濕地補償模式

4.1 基于濕地面積、類型和權屬的補償模式

依據濕地保護相關規定，結合青海省近20年來濕地生態效益補償的做法和經驗，建議青海高原濕地生態效益補償的一般模式采用以下方法進行計算：

濕地補償 = f (補償面積 + 濕地類型(濕地分級分類)+ 濕地權屬(濕地質量)+ 補償標準)

(1)補償面積。根據濕地的確權，按照自然資源登記簿中記載的信息，以濕地生態保護的范圍確定濕地補償的面積。

(2)濕地類型。濕地實行分級分類管理，按照生態區位、生態功能和生物多樣性等重要程度，將濕地分為重要濕地和一般濕地。

(3)濕地權屬。縣級以上人民政府自然資源主管部門依照有關不動產登記的法律、行政法規負責濕地的確權、登記和發證。

(4)補償標準。國家(國際)重要濕地生態效益補償標準按照國家林業和草原局制定的補償管理辦法執行。省級重要濕地生態效益補償標準由省級林業和草原主管部門制定，經省政府批準后實施。一般濕地生態效益補償標準，由市(州)林業和草原主管部門制定，經市(州)政府批準后實施。

4.2 濕地補償的綜合模式

在濕地補償一般模式的基礎上，為確保青海高原濕地補償效果的可持續性，綜合反映濕地補償的生態效果，提出濕地補償的綜合模式：

濕地補償 = 濕地一般補償(基于面積、類型、權屬和補償標準) + 績效(濕地生態保護效果)

該模式在以濕地面積確定補償的基礎上，增加補償后濕地生態保護效果的部分，以績效的形式加入到補償中，實現根據實際保護效果的動態調整補償總額，從而既能確保農牧民群眾獲得合理的補償收入，也能激勵農牧民群眾積極參與到補償后濕地的保護和建設當中。

5 濕地生態效益補償保障機制

5.1 資金發放機制

根據濕地生態效益補償情況(濕地保護建設、草場淹沒、草場管護和生態搬遷等)，經審核農牧戶的詳細信息(包括戶主姓名、承包面積、身份證號、賬號、補助金額)合格后，反饋各鄉鎮，由各鄉鎮公示無異議后，由州縣林草局與州縣農村信用聯社簽訂“濕地補償資金發放協議”，對實施和履行濕地補償計劃的農牧戶通過“一卡通”的方式發放補助獎勵資金。

5.2 政府職責

省級人民政府負責本行政區域內濕地生態效益補償工作的組織領導，制定生態補償規章，統籌、協調和實施本區域生態補償工作。市(州)、縣人民政府健全生態補償配套制度體系，落實各項生態補償政策。鄉(鎮)人民政府及村委會審核濕地確權、濕地補償面積、農牧戶信息及調查情況。

5.3 政策保障機制

國務院濕地、水行政、財政主管部門負責確定中央層面開展濕地生態補償范圍、對象和年度補償規模等。省、市(州)、縣人民政府負責統籌推進所轄區域的濕地保護工作，按濕地分級分類研究制定本轄區的濕地生態補償政策，明確補償范圍、對象和補償標準等。

5.4 財政補助機制

國家(國際)重要濕地生態效益補償享受國家財政補助，省級重要濕地生態效益補償享受省級財政補助，一般濕地生態效益補償享受市(州)、縣級財政補助。

5.5 社會主體投入機制

生態補償堅持政府主導與市場運作相結合，鼓勵公眾、企業、社區等各類社會主體積極參與，推進生態保護補償市場化發展。

5.6 實施效果評估機制

各級林業和草原主管部門會同自然資源、生態環境、農業農村等相關部門，對生態補償政策的實施效果開展評估，各級財政主管部門根據評估結果合理調整生態補償范圍和水平。

5.7 建立激勵約束機制

各級林業和草原主管部門要建立濕地生態效益補償激勵約束機制，根據濕地所有者或者使用者對濕地保護的貢獻值，給予適當的獎勵或處罰。