黑龍江省秸稈焚燒法律規制研究

孟 琦 衣乾寧

(東北林業大學文法學院，黑龍江 哈爾濱 150000)

1 黑龍江省秸稈焚燒現狀

黑龍江省是我國的農業大省，其耕地面積大，因而秸稈資源非常豐富。但秸稈資源的利用方式尚處在初級階段，處理能力也較為低下，嚴重影響了當地農業的可持續發展。通過計算，自2014年至今，黑龍江省秸稈資源總量年均超過1.1億噸，占全國秸稈資源總量的12.7%，占東北三省秸稈資源量的50%左右。[1]數量如此巨大的秸稈資源，并沒有很好地被綜合利用，不少農民仍選擇最原始的焚燒銷毀手段，既浪費資源又造成污染，可能還會導致火災的發生。據《2020年黑龍江省環境狀況公報》數據顯示，衛星遙感監測及省級督查實地考察發現，黑龍江省根茬及殘余物露天焚燒火點259處：哈爾濱市214處，雞西市14處，綏化市7處，大慶市5處，佳木斯市、七臺河市各4處，雙鴨山市3處，牡丹江市等地各2處，黑河市、北大荒農墾集團各1處。[2]

圖1 2020年黑龍江省13個城市空氣質量綜合指數排名情況

針對秸稈焚燒這一現象，各級地方政府都制訂了相關政策法規對其進行整治。但治理區域多為機場、交通要道，城鎮人口密集處，并未對秸稈焚燒區域做到全面覆蓋；且處罰方式也以行政罰款為主，處罰力度較小。由此看來，雖然黑龍江省存在一系列的禁燒制度，但規則并不細化，法律威懾力不足，秸稈焚燒問題依然存在，可見秸稈焚燒治理之路仍任重道遠。

2 黑龍江省秸稈焚燒屢禁不止的原因分析

黑龍江省近幾年對秸稈的治理方式和處理方法已經取得了一些成果，但是還沒有從根本上解決問題。究其原因，在于我國現行法律法規的不完善與不健全，無法從根本上支持并保障其得到適當的解決。針對以上存在問題，筆者認為主要歸因于以下幾個原因：

2.1 秸稈禁燒法律位階不高,立法工作持續性差

早在1999年，中國就頒布了《秸稈禁止焚燒及綜合利用管理法》。并在2000年后，又陸續發布相關通知，強化秸稈禁燒和綜合利用的工作。國務院及其所屬的與環境有關的各部門也發布了一系列指導意見、規章。各地方制定的關于秸稈治理的部門法律文件更是繁多。乍看之下，有關焚燒秸稈的法律和條例似乎已經很完備，然而在每年的收割季節期間，依然存在秸稈不按照規定處理的現象。這些持續出臺的法律和規章的作用力度為何仍然不足呢？

首先，我國秸稈禁燒相關法律文件的法律地位普遍不高?！洞髿馕廴痉乐畏ā返诙涡抻喓螅ㄒ灰徊坑嘘P秸稈禁燒和綜合利用的法律(禁止焚燒和綜合利用秸稈管理法)被正式廢止。地方多是以辦法、意見、通知的方法在某個地區進行試驗，關于禁止焚燒秸稈的規定僅在原則上體現，沒有頒布具體的強制性措施。

其次，一些地方性法律規章存在著季節性和暫時性。例如《黑龍江禁止秸稈露天焚燒工作獎懲暫行規定》規定，每年9月中旬至次年5月中旬為秸稈禁燒期，并未在禁燒期間外對焚燒農作物進行約束和限制。

最后，關于秸稈禁燒、綜合利用的相關規定不夠細化，制度建設也有諸多不盡人意之處，只提出秸稈焚燒的處罰措施，并不能有效地解決秸稈處理問題，這種法律和法規對農民日后處理秸稈沒有任何的指導性。

2.2 秸稈綜合利用成本高,缺乏補償機制

當前關于秸稈禁燒的法律文件，大多強調的是法律的剛性制約和政府對禁燒工作的權力和領導地位，忽略或低估了農民在這方面的權利、利益和基礎作用，在農民環境權益保障上不夠突出。[3]上位法也并未體現用何種手段來激勵農民，比如《大氣污染防治法》僅規定了環保部門應該如何限制禁燒違法行為，以及怎么去處罰違法者，并未規定推動秸稈綜合利用以及激勵引導農民作出環保行為的配套政策。目前，黑龍江省雖已發布秸稈綜合利用的補貼標準來激勵農民通過環保的手段處理秸稈，但其處理技術都存在成本過高的問題。比如，農民若購買秸稈機械化還田的機具，單機補貼不超過60%且不得重復享受農機購置補貼。一方面，這種補貼對于農民來說，不僅沒有經濟效益，還會造成更多的經濟支出；另一方面，遵紀守法的做法也沒有得到穩定和預期的激勵。簡而言之，將這種保護環境利益的責任轉嫁給農民，卻給予之極少的回饋，從一定意義上來說，是不合理的。[4]

2.3 政府各部門的行政權力分配不均,執法效果不佳

依照我國秸稈禁燒的相關法律可以得知，對焚燒者擁有處罰權的不外乎是公安部門、城市管理執法局、環保局等一些行政主管部門。[5]在聯合執法的過程中,只要農民的焚燒行為不造成重大后果，執法人員只對違法相對人進行批評和教育，并沒有對秸稈禁燒進行長期宣傳和監察工作，不能充分發揮相應的權威，大大減少了對農民焚燒秸稈的行為約束。面對點多面大的執法范圍，多部門的聯合執法也會伴隨各部門之間權責不明確現象發生，從而給禁燒秸稈工作增大了管理難度，使禁燒秸稈的法律監管存在真空的情況。

2.4 管理機制單一,主要矛盾未解決

盡管黑龍江省在2009年已經作出治理秸稈作物要疏堵結合，高效利用的決定，但效果甚微。就目前來看，農戶如果還田利用，政府就會按畝給出十幾元的補貼，對于大規模的秸稈作物和需要高強度體力勞動的農戶來說，十幾元的補貼是微不足道的，面對成本大于回報的秸稈利用，許多農戶依然會選擇“冒險”。政府對農民焚燒秸稈的盲目限制加上政策上的疏堵不均，從某種意義上講，就是把維護社會公益和保護環境的代價轉嫁到了農民身上?？此瞥雠_了一系列政策，但實際并未有效解決問題，反而激化了矛盾。

3 秸稈治理的理論性分析

秸稈污染是最典型的外部性問題。農業生產者在處理秸稈時往往更傾向于選取使其經濟效益最大化的方法，他們無視這種方法對大氣環境造成的不良影響，將秸稈的處置成本轉嫁到社會，造成大氣污染。由此從以下三個角度對建立秸稈禁燒制度的理論性進行分析。

3.1 從合法性角度分析

我國法律規定，公民所享有的權利和義務是一致的，每個公民享有權利的同時必須承擔相應的義務。農民焚燒秸稈，是權利行使的一種體現，但是這種行為會對社會公眾的利益造成不可逆的負面影響。如果對這種行為不加以限制，便會損害廣大群眾在良好環境中生活的權利，更甚會引發火災，威脅其他公民的人身權。在我國，人身法益優于財產法益，因此從保護社會公共利益的角度出發，禁止焚燒秸稈具有一定的合法性。

3.2 從公正性角度分析

羅爾斯認為，在正義的基礎上，人人都具有不可被侵犯的權利。正義不容許為了他人的福祉而犧牲某些人的自由。[6]縱觀我國的禁燒制度，對農民焚燒秸稈的處罰較多，對其享有補償措施的規定較少，這樣顯然有失公平。僅依賴于地方政府的政策補助，缺乏相關的制度保障，違背了以個人權利為代價的農民正義。在此背景下，政府應當適當地減少對農民的限制，使之與農民的利益相一致，達成利益平衡原則，這樣才符合羅爾斯正義觀念的本質所在。

3.3 秸稈資源綜合利用的合理性分析

大力發展秸稈綜合利用，實現秸稈焚燒、治理環境污染，是國家、政府的終極目標。而對個體農戶而言，在這個過程中并沒有真正的收益。正如上面提到的，秸稈是農民的私人財產，秸稈的如何處置是農民的權利和自由。同樣，農民有權決定是否采用全國推廣的秸稈利用技術、采用何種技術和怎樣采用。

我國部分省市出臺了“秸稈放倒”的管理辦法，農民在收獲的時候，不能把玉米的秸稈放下，而是要把剩下的秸稈留在地里用來還田。這一制度一經提出，立刻在農民群體中引起了極大的不滿，也引發了社會上的批判。其主要原因是該制度強迫農民采取秸稈還田的方法，從而對農民的個人權益構成了極大地損害。德國法學家耶林對這些權利背后的利益作了清晰的闡述，他認為“權利是建立在利益的基礎上，權利的生成源自于對利益的需求，權利受法律的保護和認可?！盵7]這項制度僅限縮了農民的權利，忽略了與之相對應的利益。

我國的最終目標是通過控制秸稈焚燒造成的環境污染，以達到治理環境的目的。在這個過程中，誰會最終獲益？很清楚，環境是公共的，而環境保護也是一項社會福利，而最后的受益者當然是廣大群眾。政府對農民焚燒秸稈的盲目限制，實施一刀切政策，支持國家綜合利用體系，從某種意義上講，僅是把義務與風險強制轉移到另一群體上面，并沒有合理的解決問題。農民享有對秸稈的物權，如何處理是他們的權利和自由?，F在，政府不僅來干涉農民處理“所有物”的方法，還強硬的要求他們自己負擔一部分的費用，這種做法明顯行不通。

4 黑龍江省秸稈污染防治法律規制的完善路徑

我國關于秸稈治理的法律制度繁多，看似從中央到地方，從上位法到下位法，已經形成一定的法律體系。但仔細研究后可以發現，中央層面的法律規范過于籠統且僅具有指導性，地方性法律文件缺乏強制性。健全黑龍江省秸稈焚燒的法律規制，本文建議從以下幾個方面作出突破，從而真正解決這個困擾國人已久的問題。

4.1 建立健全秸稈焚燒的法律法規

根據《黑龍江省大氣污染防治條例》，黑龍江省可以制訂一套專門的規范性文件，對秸稈的禁燒進行系統地整治，并對秸稈的綜合利用進行規范。還可以參考其他省市的先進法律文件，例如江蘇省頒布的《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進農作物秸稈綜合利用的決定》，從中吸取一些有用的管理方法。在制定相關法律文件時，要明確秸稈禁燒的權利和義務，樹立生態優先、生態一體化的理念，以引起政府和群眾對秸稈焚燒的重視，徹底解決秸稈焚燒的污染問題。

在實踐中，各地要結合當地的具體情況，按照國務院的行政法規和當地的地方性法規，制訂關于秸稈焚燒和綜合利用的具體實施辦法，提高秸稈禁燒工作的可操作性和可行性，以實現秸稈的科學禁燒、合理利用。

4.2 改變管理機制,建立激勵體制

縱觀我國的環境立法體系，環保領域的立法在整體上表現出一種“指令式”的傾向，相關法規以政府為主導，以污染個體(團體)作為規制對象，表現出“政府監管污染個體(團體)”的單一化威權體制特征，有關秸稈治理的法律規范也不例外。這種“約束”的負面行為，使法律執行效率低下，與現代社會自我管制和協調發展的需求相悖。[8]波普金指出，農民是最理性的個體和家庭利益的最大受益者。只要實施好獎勵措施，農民就會自覺地產生“進取精神”，從而實現秸稈資源的合理利用和高效利用，實現效益最大化。

因此，要實現對秸稈的有效治理，必須采取獎懲分明、疏堵相結合的辦法。首先，政府要搞好財政預算，建立專項資金，對秸稈的綜合利用進行補助，層層推進，加大對秸稈資源利用的支持力度和資金激勵。其次，要強化配套服務系統的建設與完善。通過對農民或者村集體直接提供秸稈綜合利用設施的實務補助，為農戶修建沼氣池、改造農戶爐灶等。對采用新型秸稈綜合利用技術的農戶給予先進稱號技術獎勵，組織綜合利用新技術專家到農村免費進行技術培訓，并無償為農民提供新技術和新產品。最后，應加大農民對秸稈資源的宣傳和教育，以增強農民對秸稈污染的認知和法律意識，為未來秸稈綜合利用和治理打下良好的思想基礎。

4.3 強化監測和執法

取證難、執法難也是秸稈禁燒工作的一項大難題。在執法方面，相關部門要明確執法工作職責，建立統一的、職責明確的執法體系，防止各部門相互推諉、權力濫用的情況發生。在取證方面，可以借鑒其他省市的先進經驗，比如遼寧省的“智能控制”秸稈禁燒試點。善于運用科技的優勢，轉變農民大眾的思想，建立“不敢燒”到“不想燒”的工作機制，形成“不想燒”的社會氛圍。一部好的法律如果沒有合理、科學有效的落實和運用，便是廢紙一張，毫無作用。執法人員要學會應變以改變執法手段單一的現狀，不斷提高法律在人們心中權威的位置。

4.4 強化公眾參與監督機制

為了實現可持續發展，必須動員群眾組織和社會團體的積極參與。就環境問題來說，光靠市場調控和政府干預是遠遠不夠的。在當今的社會中，僅依靠行政手段進行行政干預，效果十分有限，而公共參與則可以起到一定的補充作用。因此，政府應認識到公眾參與環境治理的重要意義，并以此為契機，積極引導公民和企業參與到環境治理中來。新《民事訴訟法》對環境民事公益訴訟作出了具體規定，自然人、法人、社會團體均可以為了公益目的，對環境污染、環境侵權等行為提起民事訴訟。黑龍江省的農村面積大，人口較少，秸稈焚燒具有一定隱蔽性，如果不是大規模的集中燃燒，很難被發現。為了防止個別農民焚燒秸稈，可以組織環保團體進行監督，如果發現有人在焚燒秸稈，就可以通過提起環境公益訴訟的方式來整治污染。[9]

結語

完善我國秸稈焚燒法律規制，不僅是對公民個人利益的一種保護，而且對公路運輸安全，社會秩序的維持起到了重要作用。本文從黑龍江省秸稈焚燒的現狀、必要性以及現行存在的問題及建議做了初步的分析。對于政府層面而言，需要完善法規、填補漏洞，強化各項制度的管理體制，平衡農民對于秸稈治理的權利與義務的矛盾，以激勵的手段激發農民的積極性。對于農民而言，要積極參與決策和監督，更好地行使權利。要想真正解決這一問題，必須采取多種綜合治理的方式來規制秸稈焚燒，為人民群眾提供一個良好、舒適的生活環境。