指導跨市域協同立法 助推區域協調發展

文／王瑋

開展江豚保護協同立法是長三角地區首次跨市域協同立法，也是全國首例對單一物種的流域性區域協同保護立法，是一次嶄新的嘗試和有益的探索。

10 月24 日是國際淡水豚保護日，也是馬鞍山長江江豚保護宣傳日。10月24日，中央廣播電視總臺對我省馬鞍山市和江蘇省南京市、鎮江市協同保護江豚立法進行了報道，給予了充分肯定。

長江江豚是長江中僅有的水生哺乳動物，也是極度瀕危的國家一級保護動物，被譽為“水中大熊貓”。馬鞍山市與南京市、鎮江市所轄江段總長約260公里，過往科考數據顯示，三市所轄江段生活著約100頭長江江豚，約占長江干流長江江豚數量的22%、長江流域長江江豚總數的10%。

為構建多層次多維度的跨行政區域江豚保護體系，更好地提升長江江豚保護實效，省人大常委會積極探索，指導和推動馬鞍山市與江蘇省南京市、鎮江市開展江豚保護協同立法，這是長三角地區首次跨市域協同立法，也是全國首例對單一物種的流域性區域協同保護立法，是一次嶄新的嘗試和有益的探索。

在指導設區的市協同立法過程中，省人大常委會法工委主要做好以下幾方面工作：

一、精準聚焦，科學選題

黨的二十大報告指出，深入實施區域協調發展戰略。2019 年，全國人大常委會委員長栗戰書在省級人大立法工作交流會上指出，要抓好協同立法，依法保障和推動區域協調發展戰略落實落地。2020 年，全國人大常委會法工委主任沈春耀在第二十六次全國地方立法工作座談會上強調，要重視和加強地方協同立法。地方人大開展區域協同立法，可以先易后難，先將基礎設施、生態環境保護、市場要素流動、社會民生保障等方面的協同立法扎扎實實地做起來。近年來，國家制定了京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設等國家戰略，我省與長三角地區其他省市等相繼探索開展了協同立法工作，取得了明顯成效。

視覺中國 供圖

去年以來，省人大常委會法工委指導設區的市圍繞本區域發展和改革大局，整合地方立法資源，推進區域地方立法工作的合作與協調，推動馬鞍山市與江蘇省南京市、鎮江市開展江豚保護協同立法；淮北市、宿州市與江蘇省徐州市、連云港市、宿遷市，山東省菏澤市、濟寧市、臨沂市、棗莊市，河南省商丘市以旅游立法項目為載體，建立淮海經濟區立法協作交流機制；安慶市、六安市與湖北省黃岡市、河南省信陽市圍繞大別山保護開展三省四市協同立法，依法保障和推動區域協同發展戰略落實落地。

二、統籌協同，強化溝通

協同立法涉及多個地域、多個立法主體，存在的問題不同、面臨的利益訴求不一，需要調整的法律關系比較復雜，較一般的立法而言難度更大。省人大常委會法工委指導設區的市在立法中堅持求同存異，既要解決存在的共性問題，又要突出地方特色，解決個性問題，做到協調互補。為做好此次跨區域協同立法，馬鞍山市與江蘇省南京市、鎮江市加強溝通交流，共同制定了《長江江豚保護協同立法工作方案》，明確協同立法采用共同的體例結構和核心制度。在此基礎上，經過實地調研與座談，廣泛征求意見和建議，最終形成了《關于加強長江江豚保護的決定》?！稕Q定》堅持系統性立法理念，將物種保護與生態系統保護相融合，要求政府及有關部門在編制有關規劃時，充分考慮長江江豚及其生境保護的需求，明確了長江江豚生存環境中航運、涉水工程施工、滅螺、無人機跟蹤拍照等活動的規范，規定禁止實施捕撈、垂釣等損害長江江豚及其生境的行為。為了維持長江江豚種群活力，建立長江江豚保護區域合作機制?！稕Q定》第十四條要求馬鞍山市人民政府與江蘇省南京、鎮江等市人民政府在保護管理、交流救護、執法監督、社會參與等方面建立協作機制，開展協作活動，協同推進長江江豚及其生境的保護。同時，發揮馬鞍山中心城區可以觀豚的獨特優勢，規定加強長江江豚觀賞目的地建設，設立并完善必要的場所、設施，通過現場觀賞、科普教育和長江江豚文化認知融為一體的觀豚生態旅游項目，打造馬鞍山觀豚特色名片。

三、加強審查指導，維護法制統一

省人大常委會法工委堅持全程跟進，加強審查指導，要求協同立法的立法權限、立法程序、立法內容均不得與上位法相抵觸，保證協同立法的合法性，切實維護法制統一和尊嚴。對《關于加強長江江豚保護的決定》草案及草案修改稿、表決稿均作了全面認真的研究。同時，法工委將《決定》草案修改稿分送常委會組成人員和有關委員會征求意見。在對各方面提出的意見和建議認真研究后，從合法性、合理性、針對性、可操作性及文字表述、立法技術規范等各方面，對草案修改稿、表決稿共提出21條意見和建議。如：對草案第八條關于編制環境影響評價報告程序的合法性提出審查意見。草案第八條規定建設項目對長江江豚及其生境可能造成不利影響的，建設單位應當按照有關要求編制環境影響評價報告。根據《中華人民共和國野生動物保護法》第十三條規定，建設項目可能對相關自然保護區域、野生動物遷徙洄游通道產生影響的，環境影響評價文件的審批部門在審批環境影響評價文件時，涉及重點保護野生動物的，應當征求有關部門意見。換言之，建設單位在編制環境影響評價報告中發現對江豚及其生境可能造成不利影響的，應當征求有關部門意見，而不是在發現不利影響后，再編制環境影響評價報告。這里編制報告程序后置，不符合上位法規定，法工委建議修改為“建設單位應當按照有關要求編制環境影響評價文件。建設項目對長江江豚及其生境可能造成不利影響的，應當征求農業農村主管部門和生態環境部門意見?！庇秩纾瑢﹃P于報備滅螺方案的合法性提出審查意見。草案第九條第四項規定，衛生健康主管部門應當科學安排時間，及時告知市農業農村主管部門，并報備滅螺方案。審查認為，“報備方案”屬于備案，是一種行政監管手段，在本項中含有行政許可性質，因此不建議設立；且前項已規定將滅螺工作告知有關部門，再行備案反而不利于滅螺工作的高效進行。建議刪除報備程序，保留告知程序即可。

2022年9月29日，馬鞍山市與江蘇省南京市、鎮江市協同制定的《關于加強長江江豚保護的決定》分別經安徽省和江蘇省人大常委會審查批準，并于今年10 月24 日起同時施行。下一步，省人大常委會法工委將繼續堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，繼續加強制度機制建設，指導設區的市拓寬協同立法領域、豐富協同立法層次、加強協同立法研究，為進一步提高治理體系和治理能力現代化水平提供制度支撐。