“三治融合”視域下基層社會面臨的主要風險及防控路徑探析

張倩倩

（西華師范大學,四川 南充 637000）

1 研究緣起與文獻梳理

習近平總書記在黨的十九屆六中全會上指出，“時刻準備應對重大挑戰、抵御重大風險、克服重大阻力、解決重大矛盾，以不畏艱險、攻堅克服的勇氣，不斷把中華民族偉大事業推向前進”[1]。基層作為國家治理的基礎，同時也是防范社會風險的前哨，基層社會風險防控的效能直接影響整個社會風險治理體系的效果。盡管近些年來基層社會風險防控成績斐然，但基層社會風險防控仍存在公共服務風險、生態環境風險、社會管理風險等問題，無法滿足農村社會進一步發展的需求，同時進一步加劇了基層社會風險治理內容的復雜性和任務的艱巨性。因此，探索基層社會風險防控的路徑迫在眉睫。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出要基層社會治理創新，完善基層社會治理體系[2]，基層社會治理創新實質上是不斷推陳出新治理結構和治理手段，以多元共治思維推動治理結構生成，提升化解基層社會矛盾糾紛效能的過程。構建自治、法治、德治三者相結合的鄉村治理體系，是浙江“楓橋經驗”的最新發展成果。“三治融合”起源于浙江桐鄉市高橋鎮，通過組建百姓參政團、百事服務團、道德評判團，在維護社會穩定發展、防范控制社會矛盾等方面表現出良好效果。“三治融合”作為基層社會治理的金鑰匙，得到黨中央的肯定，為基層社會風險防控提供了思路和方向。

與此同時，國內學者圍繞基層社會風險、“三治融合”等議題展開了深入討論。關于基層社會風險，楊艷文認為，在基層社會治理現代化的過程中，會出現鄉村社會割裂、鄉村公共決策失誤、村集體債務累計、基層組織內卷化等風險，從權責關系、利益訴求、財政資源配置與項目驗收方式、人才隊伍建設等方面提出優化措施[3]；楊倩云以CBDM為基礎，認為有效治理基層社會風險主要包括風險治理理念塑造、社區為本機制轉換、協同共治行動轉向、底層反饋綜合監測等內容[4]；張軍從社會基層風險共同體理念、塑造政府社會多角色力量協調配合總體制度體系、社會風險預防綜合行動策略三個維度設計應對基層社會風險綜合治理體系[5]。關于鄉村“三治融合”研究，在鄉村法治方面，各學者主要研究了法治對于防范化解基層社會風險的重要意義、面臨的現實困境以及法治能否在基層有效落實等問題。符曉冬認為，防范化解基層社會風險應從制度和環境層面對其進行系統構建，法治化途徑是必然方式[6]；圍繞基層社會風險和“三治融合”問題，諶千慧認為，“三治融合”為基層社會穩定風險治理提供新的視域，以自治為平臺，法治為保障，德治為支撐構建基層社會穩定新格局[7]；盧芳霞著重從現實實踐的角度思考，提出以“合”“穩”“預”“活”提升基層防范社會風險的統籌能力、控制能力、預警能力和應變能力，“三治融合”對于基層社會風險防控具有重要現實意義和實踐指導作用[8]。

可見，圍繞基層社會風險防控等問題，學術界已進行了相關研究，但仍有較大的拓展空間。總體上看目前的研究主要側重于對“自治”“法治”“德治”某一方面進行闡釋，或者從宏觀角度進行基層社會風險防控體系構建，乏于對深層次探析基層社會風險防控優化路徑的研究。基于此，本文以“三治融合”為視角，深入討論基層社會風險防控面臨的困境，并對原因進行有針對性的分析，從而提出化解基層社會風險的有效路徑。

2 基層社會面臨的風險

2.1 公共服務風險限制基層服務質量和水平

基層建設中公共服務不到位，處處隱藏著社會風險，如果處理不當會嚴重影響基層部門公共服務的質量和水平。如今基層公共服務風險主要包括三類。其一，服務主體治理重心偏移。當前在基層治理過程中，地方政府為了完成經濟指標，就會弱化對于基層教育、醫療及社會保障等公共服務的投入，兩者無論在資金還是人力物力的投入上都處于不平等的地位，這種現象會引發服務效率低下、民眾對政府信任感下降等一系列風險問題。其二，服務工作內容質量低下。地方政府在履行公共服務職能時，會將部分任務下派給基層社區，即社區工作站，由社區提供公共服務資源分配及工作人員的下派等方式，容易造成基層職能的偏移，由此，社區自治組織工作內容在整體上處于較低水平狀態。現階段，隨著市場經濟的發展，基層群體生活水平逐漸提高，自主意識逐漸增強，對公共服務便提出了多元化、高層次的要求，在醫療、教育、養老、環境、福利等方面希望得到政府更充足的資金和設施供給。這種自上而下的公共服務供給機制與基層經濟的發展已脫節，導致供需結構嚴重失衡。

2.2 生態環境風險威脅基層群眾健康生活

環境問題是目前中國面臨的重要問題之一，“十四五”發展規劃明確提出，“堅持農業農村優先發展，全面推進鄉村振興，生態文明建設實現新進步”，這都要求基層地區要增強辨別生態文明風險的能力，提高生活水平和質量。與城市生態建設相比，農村地區存在的生態環境風險更加嚴峻。其一，環境問題帶來人群健康風險。專家表示，環境污染與人類肺癌發病率及死亡率的升高有顯著關系。國內外大量流行病學研究表明，短期暴露于二氧化硫、PM2.5等高濃度污染物中，會對人體健康造成不同程度的損傷，人群超額死亡率增加。其二，環境問題引發社會穩定風險。近幾年環境污染事故頻頻增多，廣西龍江河鎘污染事件、大連群眾抗議化工PX項目事件、浙江群眾反對廢水排海事件等環境投訴事件逐年增長，這些事故與農村群眾生活息息相關，并有賠償成本高、公眾關注高等特點，因此容易引起社會的動蕩和不安，影響社會的穩定和良好秩序。

2.3 社會管理風險阻礙基層自治發展

基層社區作為微觀管理單位，是形成特定人口和特定生產生活方式的重要場所，其能夠反映廣大農民群體的社區認同感。基層社區作為一個多功能復合場所在受到重視的同時，內部管理存在嚴重的挑戰。其一，政府的主體性管理可能會降低基層社會權利保障水平。具體來看，現代基層治理沿襲了傳統“重管理、輕服務”的行為模式，政府依舊是主要的行政力量，當前對地方政府績效考核增加了文化、生態、服務等指標，由于考核指標的模糊性，農民對于高質量公共服務的追求依舊得不到滿足，基本社會權利的保障維持在低水平狀態。其二，管理性風險不利于基層民主建設。現階段多個農村社區推行網格化管理，通過發現、立案、派遣、結案閉環管理提升基層社會綜合治理效能，但在具體實施過程中暴露出功能定位不準確、缺乏自治空間等一系列問題。政府在網格化管理中本應承擔更多的服務角色，卻在具體操作時深入到基層內部，加上冗雜、不完善的規章制度，導致其失去了維穩高效的意義，不利于基層民主建設，基層自治空間被嚴重壓縮。

3 基層社會風險防控路徑

3.1 理念：培育“三治融合”理念，以基層黨組織為核心構建民眾協同的基層社會穩定體系

3.1.1 加強“三治融合”整體性理念的教育和引導，提升基層干部穩定基層能力

其一，基層干部應注重提升政治覺悟，提高在組織事務中的辦事能力與水平，發揮在基層社會風險治理中的領導作用，切實保障基層群體的合法權益，使其成為一支具有高素質、專業化的基層領導干部隊伍。其二，“村兩委”應明確自身職責，處理好與村務監委會之間的關系，真正發揮監督作用，在村民中樹立公平公正的良好形象。同時增強協調各方處理風險矛盾的能力，在風險事故發生時，能夠第一時間掌握基本情況，在同領導干部及基層自治組織充分討論后要及時拿出解決問題辦法，將風險危機扼殺在萌芽狀態。其三，由于基層地區交通設施不發達，法律援助無法深入基層，基層領導組織必須聯合法律援助機構在基層內部建立多個分支機構，為基層群眾提供法律咨詢、風險矛盾調解、宣傳普法知識等服務，從而在一定程度上緩解基層組織處理事務的壓力，既提升基層群眾法律意識，又增強基層防范風險、化解矛盾的效能。

3.1.2 加強“三治融合”整體性理念培育，促使基層群眾向“由民做主”觀念轉變

現階段在市場化城鎮化背景下，鄉鎮地區原有的村規民約作用逐漸淡化，而現代化、法治化治理方式還未在鄉鎮建立，甚至在一些偏遠鄉村人們沒有這方面的認知，因此基層組織應培養基層群眾的主體意識，促使其觀念由“為民做主”向“由民做主”轉變。黨的十九大報告指出，“要不斷推動國家治理體系現代化，推動社會治理重心下移”，因此應著力改變傳統的管控思維，在“一站式”法律援助機構服務、健全農村基層依法治理機制的基礎上，按照“三治融合”的原則，建立以基層黨組織為核心、基層自治組織為主體、民間社會組織為支撐的功能齊全、作用突出的組織架構，鼓勵群眾積極參與基層風險與矛盾治理工作，為基層風險防范、矛盾化解、社會穩定積極建言獻策，從而有效預防基層各類社會風險和矛盾的發生。

3.2 路徑：打破“三治融合”治理依賴行為，搭建基層社會風險防控平臺

3.2.1 強化以自治為核心，切實保證基層群眾權益

基層政府及自治組織要從多方面為基層群體提供防范風險的優質服務。其一，積極搭建基層社會風險防控平臺。健全基層領導隊伍建設，完善中央、省市、縣、鎮、區社會問題調查解決五級網絡，建立地方基層政府財政支撐平臺、基層社會風險防控平臺、村務代理平臺，重點組建基層政治利益調解團隊和社區維權團隊，完善相關利益糾紛處理和評價機制，引導農民有效參與基層自治，從而形成科學有效政治決策，加強基層民眾對國家政權的認同感，進一步達到順利化解矛盾、規避風險的效果。其二，在風險管理中基層政府及組織要充分保障農民的經濟利益。現階段財富的積累加重了社會分配不公現象，因此，地方政府必須要整合區域經濟資源，將其最大化分配到基層社區治理中。在基層黨組織引導下，健全基層經濟風險和矛盾隊伍，同時要定期走訪村民，真正做到知民情、解民意，切實保障基層群眾權益。

3.2.2 強化以德治為支撐、法治為保障，共建基層社會風險防控平臺

村規民約是村莊在某一時期內約定俗成的產物，隨著城鎮化市場化發展，現階段具體實踐中的村規民約漸漸流于形式，在面對公共風險時往往失去效力，因此基層組織應通過評選道德模范并給予福利、引入新鄉賢或修建圖書館等方式，鼓勵基層群眾積極參與風險防范工作，提升基層群眾文化素養，以新理念+傳統文化的結合模式抗擊新型社會風險。法治對德治有一定的規范作用，進行風險防范，必須要在法律制度上創新。一方面，必須劃分不同層次、不同主體的法律責任。在橫向上，完善“政府—組織—村民”責任分配體系，縱向上厘清“上—中—下”法律承擔體系，從而實現“分層式”基層社會風險防控責任安排。另一方面，探索“知行合一”基層社會風險防控行動框架。各基層政府、黨員干部要充分發揮黨的統一領導優勢，強化依法辦事能力。同時，在選拔干部時，要求其既要政治過硬，也要專業本領過硬，具有應對重大風險的能力，從而共同解決基層風險和糾紛。

3.3 制度：健全綜合性制度設計，構建“三治融合”基層社會風險防控機制保障

3.3.1 線上+線下新型模式，打造快速化基層社會風險防控機制

現階段隨著基層經濟的發展，基層群體的需求越來越多樣化，對應的風險和矛盾也逐漸增多，為解決此問題，必須要重視基層網絡化服務機制，具體可通過建立網絡平臺，例如公眾號、手機APP等方式，打造面向全體基層群眾的一體化數據庫建設，“打通黨委、政府、社會和居民間的數據壁壘，從而提升規范化、專業化運營水平”[9]，同時將基層硬件設施細化，增強基層硬件服務設施的綜合能力，在面臨風險時，真正做到為民解憂，促進基層政府、基層自治組織與基層群眾之間的融洽關系，提升基層群眾社會認同感。在線上推行網絡化解風險機制的同時，在線下設置風險民事代辦制度，分為專業代辦員和服務代辦員兩類，確保每位民眾的需求都能精準分類并妥善解決。

3.3.2 健全“三治融合”配套制度規范，推動基層社會風險治理現代化

在建立健全“三治融合”基層社會風險防控機制過程中，要以自治為核心、德治為支撐、法治為保障，構建頂層設計、上下一體的基層社會風險防控制度機制。僅僅依靠自上而下的頂層設計無法落實基層社會風險防控的要求，必須將基層群眾的認識和需求放在首位，積極聽取基層群眾意見，健全自治防范制度機制，同時結合法治機制的約束作用，聯合道德文化規范制度的軟性約束力，發揮“三治”中每一部分的作用，彼此之間搭建橋梁，以“三治”合力化解基層社會風險和矛盾，推動基層社會風險治理現代化。

4 結語

黨的十九屆四中全會明確提出“構建基層社會治理新格局”，基層社會風險防控越來越成為基層社會治理的要求，因此提升基層社會風險防控效能迫在眉睫。按照激發自治內在動力、強化法治外力保障、提供德治輔助支撐的原則，構建自治、法治、德治相互融合的基層社會治理體系，將以“三治”理念構建民眾協同社會穩定體系、以“三治”行為構建基層社會風險防控平臺、以“三治”制度設計構建基層風險防范機制有機結合，共同建設共治共建共享的基層社會風險治理新局面，探索基層社會風險防控有效路徑，提升基層社會風險防控化解能力。