檢察監督視域下的行政爭議實質性化解

□ 趙 輝，吳 靈

（甘肅省人民檢察院，甘肅 蘭州 730020）

2021年6月，《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》明確規定：“在履行法律監督職責中開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了。”可以說，行政爭議實質性化解已經成為檢察機關開展工作的重點內容。2019年10月-2020年12月，全國檢察機關部署開展“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”專項活動，共實質性化解行政爭議6304件，集中解決了一批人民群眾反映強烈的“操心事”“煩心事”“揪心事”，凸顯了檢察機關的擔當與作用，相關實踐成果已固化到制度層面。2021年8月，最高人民檢察院印發《人民檢察院開展行政爭議實質性化解工作指引（試行）》（以下簡稱《工作指引》），明確了實質性化解的性質、基本原則、適用范圍、工作機制，等等。2021年9月，修訂后的《人民檢察院行政訴訟監督規則》（以下簡稱《監督規則》）正式實施，將推動行政爭議實質性化解作為行政訴訟監督的基本職能和任務。因此，本文著眼于行政爭議實質性化解的法理基礎，分析了檢察機關開展行政爭議實質性化解的現狀并提出相關優化方案，以期為我國檢察機關開展行政爭議實質性化解工作提供一定的參考。

一、行政爭議實質性化解的法理基礎

（一）行政爭議的概念界定和產生緣由

⒈行政爭議的概念界定。糾紛是存在多個關系人之間的利益對立，他們各自主張自己的利益、相互之間沒有達成妥協的狀態。［1］通說觀點認為，行政爭議是行政相對人或行政相關人不服行政主體作出的行政行為而激發的矛盾糾紛。基于不同的角度分析，行政爭議化解途徑可以作不同類型劃分，如根據救濟主體的不同，行政爭議化解可以由行政復議、行政訴訟、行政信訪和行政申訴等構成。邁入法律監督階段的行政爭議內涵與外延相對固定，是特定語境下的行政爭議，具有以下幾個方面的獨特性：一是爭議主體的多樣性。行政檢察面對的不僅僅是單純的行政相對人與作出行政行為的行政機關之間的爭議，還包括與復議機關、法院、擴展到行政相對人與檢察機關之間的爭議以及上述多個主體之間的爭議；二是關涉利益的特殊性。行政糾紛涉及行政權的運作，每一個行政爭議都具有高度的敏感性，檢察機關開展行政爭議實質性化解往往需要在行政相對人個人利益與國家利益、社會公共利益之間流連反轉；三是爭議化解的艱難性。司法實踐中，行政爭議歷經復議、一審、二審、再審或發回重審多道裁決程序，但仍有一些問題懸而未決、利益尚未平衡，而矛盾沖突卻已達臨界，增加了檢察機關化解爭議的難度。

⒉行政爭議的產生緣由。宏觀背景方面：⑴信任危機。作為一種“社會資源”，信任對于市場機制的反應并不敏感。“社會資源”的稀缺不僅不會提升其自身的市場價格，還有可能導致“社會資源”的繼續貶值。換言之，信任危機一旦發生，則容易出現惡性循環。⑵溝通不暢。有學者認為：“在任何社會環境下，解決價值沖突的辦法都只有寥寥幾種。一種辦法是通過地理上的隔絕，另外一種更主動的辦法就是退出。彌合個別的或文化上的差異的第三種辦法是通過對話，在這種情況下，價值沖突原則上能夠表現出一種積極的征象，也就是說，能夠成為增進交流和自我理解的手段。”［2］事實上，作為強勢一方的國家機關，無論是行政行為作出前、作出時或是作出后以及后續的復議、訴訟、信訪等，雙方之間的有效溝通都是極其匱乏的。同時，各糾紛解決渠道缺乏配合協作、相互脫節，行政糾紛解決機制內尚未形成整體化的組合優勢。⑶法治環境的改善。隨著公民法治意識的不斷增強和法治化進程的加快推進，涉及行政爭議的案件明顯增多。微觀審視方面：⑴當事人的訴求不夠明確。如行政復議階段的訴求不合理、行政訴訟階段的訴訟請求混亂或重復起訴等。⑵行政審判理念固化。一方面，傳統行政訴訟中的行政爭議不能調解、和解，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）也僅是規定了人民法院可以對行政賠償、行政補償以及行政自由裁量三類案件予以調解；另一方面，合法性審查原則限制了司法審查范疇，審判機關對于合理性審查的運用仍持謹慎態度。⑶程序空轉。如行政訴訟中人民法院只能在法律層面對行政行為的效力進行評價和定性，而撤銷與重作判決、確認違法并責令采取相應措施等判決的案件，案涉的行政爭議重新回到行政機關，行政爭議沒有得到有效化解。

（二）行政檢察監督職能之復歸

⒈梳理行政檢察監督職能依據。有學者認為：“試圖探尋的不是擴展檢察權的理論依據，而是行政檢察的合理邊界與有效規范。”［3］回溯我國檢察機關的發展歷程，“五四憲法”將人民法院、人民檢察院與當地人民政府委員會分開，不再從屬于地方政府，這時的人民檢察院側重對行政機構的一般監督。“八二憲法”將人民檢察院定性為國家的法律監督機關，由此開始了相關理論和實踐探索，導致行政檢察一直散見于刑事、民事、行政三大訴訟程序，制度化、體系化的行政檢察未見雛形。1989年，《行政訴訟法》確立了行政檢察監督職能主要以抗訴權為中心；2001年，《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》（已失效）開始對行政訴訟監督作出規定；2016年，剛剛施行的《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》初步架構起行政裁判結果監督、審判違法監督、執行監督并立的職能分布格局；2018年，修訂后的《中華人民共和國人民檢察院組織法》中的行政檢察部分職能包含在第二十條第五款、第六款中；2021年，修訂的《監督規則》采用了單獨且體系完整的制定方式，這為辦理行政訴訟監督案件提供了明確的規范指引。

⒉重塑行政檢察監督職能序列。作為國家法律監督的子系統，行政檢察監督承載著維護法律尊嚴、保障公民合法權益的重大使命。作為監督主體，檢察機關與監督對象分離，獨立、超然的立場使其不受行政系統內部的干預，有利于監督活動客觀公正進行。然而，過去一段時期內也存在行政檢察權能配置中概念混亂、職能邊界不清、監督范圍狹窄的問題。2018年，檢察機關內設機構改革，檢察監督職能主要集中于刑事監督、民事監督、行政監督以及公益訴訟監督，構建了“以行政訴訟監督為基石、以化解行政爭議為牽引、以行政非訴執行監督為延伸”的行政檢察工作新格局，相應行政檢察監督職能得到擴展。由于檢察監督內部格局發生改變，行政檢察作為“四大檢察”之一，完全遵循法定監督、有限監督、合法性監督原則已不能滿足現實需要。同時，行政檢察監督通常局限于審查程序性事項，行政爭議實質性化解處于缺位狀態。

⒊充分認識行政檢察監督職能的意義。行政爭議實質性化解有利于社會的和諧穩定，有利于增強人民對法治的信仰，也有利于推進國家治理體系和治理能力現代化。隨著行政公私法領域的融合，政府執法過程中開始采取柔性行政、軟法治理的行為，公權由強化控制走向優化服務。行政訴訟案件經過行政程序和司法程序，使行政爭議常常處于周期較長、案情復雜、矛盾尖銳的境地，而法院程序空轉或簡單確認行政行為違法或撤銷行政行為，無益于實現行政相對人的利益訴求，不利于化解矛盾糾紛。因此，對于行政檢察監督的職能定位不應局限于對行政訴訟的審查，而是迫切需要檢察權、審判權、行政權三者的良性互動，處理好審判權與行政權、檢察權與審判權、檢察權與行政權、客觀真實與法律真實、合法與合理、協調調解與依法裁判的關系。

（三）檢察機關開展行政爭議實質性化解之導入

⒈對檢察機關開展行政爭議實質性化解的解讀。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》要求：“適應我國社會結構和利益格局的發展變化，形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制。”［4］因行政爭議解決渠道不同，對應的實質性化解自然形態各異，爭議化解的適用范圍、方式方法、基本原則各有側重；因價值目標不同，行政爭議實質性化解的選擇模式也不盡相同。倘若行政爭議實質性化解追求的是監督行政審判活動的正當性，那么只要人民法院依法審理，即便行政活動存在違法也無需回應。倘若檢察機關開展行政爭議實質性化解追求的是爭議的消解，顯然當事人的訴求、行政行為、審判活動需要多視域綜合分析。一般而言，檢察視域下的行政爭議實質性化解是指人民檢察院在審查行政行為合法性的基礎上，圍繞行政爭議產生的基礎事實和行政相對人合理正當訴求，秉承敦促行政機關依法行政、監督人民法院依法裁判、促使糾紛交涉各方和解等目的，靈活運用抗訴、提請抗訴、公開聽證、檢察宣告、檢察建議、釋法說理、司法救助等多種協調化解方式相結合，對案涉爭議進行整體性、徹底性的一攬式解決。檢察機關開展行政爭議實質性化解可以從以下四個維度解讀：一是檢察機關監督的直接對象是行政行為，行政行為是否違法是引發爭議的源頭；二是檢察機關化解爭議的運用方式不局限于抗訴等剛性手段，還可以擴展公開聽證、檢察宣告、檢察建議、釋法說理、司法救助等多種柔性的協調化解方法；三是化解工作的效果不局限于表面行政爭議的處理，交涉對象可能涉及人民法院、行政機關以及當事人多方主體，需要對相關爭議一攬子解決；四是化解的目的不是爭議的程序性終結，而是輻射到當事人正當訴求的有效保護。

⒉檢察機關開展行政爭議實質性化解導入的可行性。隨著我國經濟高速發展和公民法治意識的增強，涉及多方利害主體、訴求復雜的大規模行政爭議在化解進程中迅速增加，且一定程度上暴露出我國各類主體化解糾紛能力的短板。這些矛盾若得不到迅速、有效化解，將形成巨大的社會壓力、阻礙法治進程。《行政訴訟法》對立法目的序列作出相應的調整，解決行政爭議位于保護公民、法人、其他組織合法權益和監督行政機關依法行政之前，旨在強化利用行政訴訟化解行政糾紛，引導公民、法人和其他組織以法治的方式解決行政爭議。“檢察機關的審判監督權就是維護審判獨立、防范審判權濫用的法定權力，是法律預設的糾偏機制。”［5］雖然檢察機關開展行政爭議實質性化解與人民法院審判行政案件的目標本質是一致的，但基于化解行政爭議制發的抗訴書和檢察建議書只能在行政機關違法行政或不作為、人民法院審判違法發生之后，致使行政檢察監督身居行政、審判之外，難以觸及行政權、審判權運作的方方面面，奠定了檢察機關開展行政爭議實質性化解導入監督事后性、間接性的基調。因此，全方面導入檢察機關開展行政爭議實質性化解有助于合力解決爭議，提升行政檢察的認知度，增強其影響力。

⒊檢察機關開展行政爭議實質性化解導入的必要性。一是基于推動“四大檢察”全面協調充分發展的考量。我國行政檢察起步較晚、發展相對緩慢，且由于內部職能的收縮一直制約著行政檢察的發展。2018年，檢察機關內設機構改革完成，以實質性化解行政爭議成為發展的主要方向。二是基于糾偏行政檢察內涵界定的考量。學理上行政檢察存在三種表述：行政檢察監督行政活動；行政檢察僅指對訴訟活動的監督；行政檢察既包括監督行政活動，也包括監督行政審判活動。2016年，《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》出臺，行政檢察等同于行政訴訟監督逐漸成為主流觀點。2021年，修改后的《監督規則》明確了檢察機關開展行政爭議實質性化解工作的導入，豐富了行政檢察監督內涵。三是基于貫徹檢察為民理念的考量。為了破解行政爭議相關程序中的空轉難題，檢察機關應主動擔當起參與社會治理的使命，探索創新監督方式，將行政爭議實質性化解嵌入檢察監督，充分發揮行政檢察“一手托兩家”的作用，實現監督效益最大化。

二、我國行政爭議實質性化解的現狀

（一）化解行政爭議的中國方案

⒈我國行政爭議實質性化解的運作方式及實施狀況。目前，我國行政爭議當事人與行政機關之間的矛盾與沖突大量存在。對此，《關于加強法治政府建設的意見》提出了“要把行政調解作為地方各級政府和有關部門的重要職責”的要求。然而，司法實踐中推行落實的效果并不明顯，更多地停留在規范性文件的宣示層面，行政調解范圍混亂、程序設計缺失、法律效力尷尬等一系列問題制約著行政調解制度的發展。行政復議是行政系統內部化解行政爭議的一種機制，以往長時間、高概率的“復議維持”降低了行政相對人對復議的認同度，導致選擇行政復議化解行政爭議渠道的邊緣化；作為一項具有中國特色的制度，行政信訪在一段時期內存在承載功能發生嚴重錯位的情況，“信訪潮”的出現折射出人民群眾信訪不信法。但信訪部門并不具備解決行政爭議的職權，不僅解決不了矛盾，還會消解司法權威，不利于法治意識的培育；作為公正、權威的行政爭議解決機制，行政訴訟一度被定位為維護和監督行政機關依法行政，呈現出相對封閉的對抗狀態，對爭議化解的回應性明顯不足。而司法終局的特性導致大量的行政爭議在法律層面無法得到評價。

⒉檢察機關開展行政爭議實質性化解的運行模式。一定程度上，行政爭議實質性化解已成為檢察機關參與社會治理的新途徑。目前，全國四級檢察機關主要秉持精準導向、精細審查等基本原則，重點對人民法院駁回起訴，如當事人訴求合理合法、有矛盾化解可能的案件；對人民法院裁判錯誤導致行政爭議未能得到實質性化解的案件；損害公民、組織實體權益的案件；損害民營企業合法權益的案件；損害國家利益、社會公共利益的案件；涉及多名行政相對人的群體性案件；影響社會穩定、影響法律正確實施的案件，采取公開聽證、檢察宣告、心理咨詢、專家咨詢、司法救助等多種方式化解行政爭議。在工作機制方面，充分發揮檢察系統一體化的工作優勢，建立行政檢察部門與控告申訴檢察部門、上下級檢察機關間的協調機制。同時，以強化系統外協作配合為總基調，積極發揮行政檢察“一手托兩家”的作用，通過會簽文件、建立協作配合機制、聯合行動等協調人民法院、溝通行政機關，主動做有關聯關系的第三人、案外人的工作，不斷推進系統外訴源治理形成合力。在激勵機制方面，將化解行政爭議納入承辦檢察官的績效考核，加大考核權重，激勵檢察官用心、用情化解行政爭議。在壓實責任方面，最高人民檢察院先后兩批確立45件行政爭議實質性化解掛牌督辦案件，各地也紛紛采取掛牌督辦、考核通報等方式，明確包案院領導和具體責任人。在案件范圍方面，緊盯訴訟監督案件，適當拓展對行政訴訟案件和行政復議案件有限度參與化解的空間。

（二）行政爭議實質性化解實踐面臨的困境

⒈行政爭議實質性化解相關立法滯后。目前，檢察機關開展行政爭議實質性化解工作仍存在一些問題，如有限的規范與多變復雜的事實間始終存在一定的張力，實踐運行過程中不斷出現一些急需破解的難題。同時，各地檢察機關開展行政爭議實質性化解的依據只有最高人民檢察院的《“加強行政檢察監督，促進行政爭議實質性化解”專項活動實施方案》，《監督規則》暫未規定開展行政爭議實質性化解工作的具體內容，而《工作指引》的法律效力也相對較低。

⒉行政訴權行使過程中滋生出新的問題。司法實踐中，檢察機關每天面對海量激增的行政爭議多是因當事人行使訴權異化導致的。為了解決“立案難”的問題，《行政訴訟法》采用立案登記制以通暢行政訴訟的入口，明確人民法院和行政機關應當保障當事人起訴的權利。人民法院在立案階段不對訴訟請求作實質審查，應收盡收，而當事人得到的裁判卻與訴訟請求不契合，這也是行政爭議不能得到實質性化解的源頭之一。同時，部分當事人以“維權”的名義濫用法律賦予的訴權，對同一事實進行“分解式”“分段式”“分頭式”的訴訟，［6］存在虛假訴訟的問題。

⒊執行難仍是司法的短板。司法實踐中，執行涉及到生效判決、調解書的執行以及非訴執行。近年來，行政訴訟執行案件數量呈爆炸式增長，部分地區的案件數量超過了行政訴訟案件。全國各級人民法院行政庭的法官們疲于應對處理各類執行問題，嚴重壓縮其處理行政訴訟案件的時間，隨之衍生出“執行難”的問題，成為司法領域影響全面依法治國成效的短板。

⒋檢察機關的難點和痛點。一是“實質性”標準不明晰，探索階段全國四級檢察機關都是“摸著石頭過河”。因各地實際情況不同，大膽僭越、保守被動的悖論讓出臺“實質性”標準的過程較為漫長；二是釋法說理的可操作性較弱，部分行政檢察監督申請人年齡偏大，缺乏一些基本的法律知識，對于如何用法、用理、用情指引當事人無疑考驗著每一位承辦檢察官的能力；三是息訴的艱難性，進入檢察機關的串案特別明顯，如在土地征收糾紛化解中，當事人基于同一個事實反復申請政府信息公開、強拆違法、批復違法等，這些實質上就是同一行政糾紛，檢察機關通過監督衍生案件根本解決不了實質性問題；四是化解的風險性，特別是窮盡各種救濟渠道仍無法滿足當事人訴求的情況下，當事人對檢察監督寄予過高期望，當未達到預期時，新的矛盾可能轉移至檢察機關。

三、檢察機關開展行政爭議實質性化解的優化方案

（一）始點：行政訴權的規制

⒈規范行政訴權的行使。規范與保障行政訴權的行使是行政爭議實質性化解的起始點。行政訴權是“行政活動中的權利主體按照法律預設程序，請求法院對有關行政糾紛作出公正裁判的程序權利”。［7］有學者提出了“訴權層次論”，其要義包括三個層次：“第一層次行政訴權為起訴權，僅由原告享有；第二層次行政訴權為獲得實體裁判權，同樣僅由原告享有；第三層次行政訴權為獲得公正裁判權，由原、被告分別享有。”訴源治理必須從起訴權、實體判決權、公正裁判權三個方面著手，人民法院要針對當事人濫用起訴權的行為，如更改提出的訴訟請求、訴請的內容實質是重復或不當、增加新的不適格被告、重復起訴等進行規制，檢察機關對此也要進行有效監督。

⒉保障行政訴權的運作。最高人民法院印發的《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》提出：“加強訴訟誠信建設，規范行使訴權行為。推動完善相關立法，對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴等濫用訴權行為，明確行政處罰、司法處罰、刑事處罰標準，加大懲治力度。”《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》也對違法濫訴的制裁、立案監督等作出規定。人民法院對這一做法往往是駁回起訴，但當事人的訴權仍然存在。檢察機關在處理因此類操作引發的爭議時，應秉持審慎原則。檢察機關內部可以建立重點關注名單，對反復、多次申請監督的人群重點關注。控申部門在接待當事人時，對爭議的根源事實進行適當審查，若申請的事項已經過行政檢察部門處理，應對當事人說明不受理的理由，防止檢察機關淪為“信訪機構”。司法實踐中，公民、組織在與國家機關的博弈過程中為獲取一些賠償性、補償性利益，往往犧牲訴權，使得息訴罷訪協議成為本土法治實踐方案，逐漸成為非正式糾紛解決路徑。檢察機關需要重點審查息訴罷訪協議的合法性，尤其是行政相對人不遵守簽訂的息訴罷訪協議的理由，檢察機關應予查明。若存在行政機關違法之處，應及時向行政機關制發整改檢察建議，促進雙方化解爭議達成和解。

（二）延伸：行政爭議化解方式的升級

⒈行政和解制度的嵌入。“司法的最高境界并不是作出要么全有要么全無、非黑即白的判決，而是處于某種灰色區域中，耗時更少成本更小的自由協商和解就是一種質量更高的司法活動。”［8］“和合文化”是行政和解的內在心理，符合我國傳統文化關于各種社會關系和諧、有序的界定。只要行政相對人訴求真實、可行，不存在虛假、惡意訴求，通過和解化解行政爭議的成功率將大大增加。法治社會是行政和解的政治邏輯，“成本—效益”也是行政和解的經濟考量。檢察機關通過借力和解，允許行政機關在職權范圍內就爭議事項與行政相對人再次博弈并達成和解，既可以有效消解糾紛解決與權力監督之間的張力，也達到了切實解決申訴人實際問題的目標，是多贏結局。司法實踐中，檢察機關可以通過釋法說理讓行政相對人理解行政機關行為對于實現公共利益的重要性，盡量放棄過分的訴求，珍惜檢察環節的調解（和解）機會，盡快實現自己的正當利益。檢察機關的釋法說理工作同樣可以適當延伸至行政機關，避免作為行政爭議一方的行政機關擔心一旦主動表露出或提出和解的意愿，將陷入被動的尷尬局面。同時，對于達成和解協議的，檢察機關要有針對性地審視和解方案，不能偏倚一方，不能過分追求化解爭議而和解；對于存在違法行政行為的情形，檢察機關應予以監督糾正。通過過程參與、動態監督的行政爭議實質性化解，有利于增強和解活動的權威性和公信力，維護客觀行政法律秩序，有效保障當事人的合法權益。

⒉行政程序重開的植入。除了對救濟領域的全覆蓋外，在既定的救濟渠道內理應對行政相對人的權益進行完全的救濟。司法救濟的終局性、有限性已不能滿足目前爭議化解的需求。檢察機關開展行政爭議實質性化解應對行政相對人的權利和利益充分考量，特別是進入行政訴訟階段行政相對人的訴求基于超過法定起訴期限而被人民法院駁回訴訟請求的案件。行政行為一經作出即發生法律效力，出于法的安定性以及行政管理秩序的需要，通常具有不可爭力，行政機關與當事人都要受其約束。行政程序重開排除了司法救濟，屬于特殊的救濟途徑，雖然人民法院撤銷、變更、廢止行政行為都會引發行政程序的重新進行，但并非行政程序重開的范疇。行政程序重開特殊語境下即法定救濟期限經過后，行政機關依據當事人的重開申請，重新啟動新的行政程序。行政程序重開可能引發“二次裁決”，目標是廢除原行政行為。這類案件的當事人反復訴訟或常年上訪，行政程序重開的植入將有效化解這類行政爭議，達到和諧的社會效果。

⒊預防性檢察措施的引入。實質法治的追求要求檢察機關在化解爭議時必須達到救濟有效、及時的效果。相對人選擇向檢察機關申請救濟不單單有實體上的請求，也要有程序上的需求。救濟在結果上必須確保行政相對人的合法訴求得到有效的回應。對此，有學者把行政訴訟中的暫時性法律保護作為“保護公民在某一程序進行期間，免受一個決定的執行或其后果的影響，或者保障公民——在一個訴訟具有既判力地終結之前——所具有的某一特定權利或某一事實狀態”的制度，［9］這為強化行政檢察監督的力度提供了全新的視野。暫時性法律保護主要是延緩效力和暫時命令兩種，二者共同構成了行政訴訟中無漏洞的暫時性法律保護制度。這一制度旨在防止法院在作出最終判決前，行政機關將被訴決定變成難以逆轉的既成事實。檢察機關化解行政爭議案件中特別是房屋土地征收征用領域，強制執行措施即便違法，支撐行政爭議的房屋、土地業已不再，不可能回應行政相對人恢復原狀的訴請，故未經合法程序強拆、違拆，應引入預防性監督措施，允許行政相對人申請保全，暫緩行政行為，防止未來不可逆的損失。

（三）終點：行政執行的有效落實

⒈裁判、調解書的執行監督。理論與實踐始終存在一定的張力，勝訴方歷經整個訴訟過程拿到一紙勝狀，也僅僅是贏了官司，并未實質觸及到爭議的解決。生效裁判、調解書的執行是行政爭議實質性化解的“最后一公里”。《行政訴訟法》第九十六條雖然羅列了五種行政機關拒絕履行執行判決、裁定、調解書的措施，但缺少替代性的措施。劃撥作為唯一的強制措施，適用的前提是存在應歸還的罰款或者應給付的款項，只有人民法院作出變更判決或給付判決才有適用的空間。一方面，檢察機關可以向作出原行政行為的上級行政機關制發協助執行的檢察建議，將責任落實到個人；另一方面，將拒不執行生效判決、調解的行為記錄于行政人員的個人檔案中，并作為今后考評、晉升、加薪等重點考量項。同時，加大罰款數額，建議直接從行政人員的工資劃扣，避免行政機關利用組織財政沖繳罰款。

⒉行政非訴執行監督。《行政訴訟法》第九十七條界定了非訴執行的概念，即不具備直接強制執行權的行政機關在行政相對人法定期限內既不訴訟也不復議時，可以向人民法院申請強制執行。一方面，檢察機關要加強與行政機關、人民法院的溝通聯系，建立三方良性的互動關系，如甘肅省人民檢察院聯合市場監督管理局制定了《關于在行政非訴執行工作中加強協作配合的監督辦法》不失為一種有益嘗試；另一方面，要加大檢察建議的回訪跟進力度，對逾期不回復或者處理結果不當的，依法提請上級人民檢察院跟進監督，力爭將檢察建議做到剛性。同時，檢察機關在對非訴執行進行監督時，要充分發揮行政檢察“一手托兩家”的作用，秉持“穿透式”行政檢察監督理念，既審查人民法院是否存在違法情形，更要審查涉案行政行為的合法性，有針對性地對司法實踐中出現的上述非訴執行原因對癥下藥，提出有效化解行政爭議方案，落實非訴執行監督質效，切實維護社會和諧穩定。