我國營商環境地方立法檢視與優化
——基于營商環境地方立法中“市場環境”章的內容比較

□ 劉勇華，龍婧婧

［中共湖南省委黨校（湖南行政學院），湖南 長沙 410006］

法治是最好的營商環境，立法為優化營商環境提供了制度支撐。2016年12月，遼寧省發布了我國第一部優化營商環境專項立法——《遼寧省優化營商環境條例》①2016年12月7日，遼寧省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十次會議審議通過《遼寧省優化營商環境條例》（已于2019年7月30日修訂）。。截至2022年3月，我國相繼出臺了《優化營商環境條例》（以下簡稱《條例》）和45部優化營商環境地方立法（見表1），形成了立法引領營商環境優化的體系性特征。雖然《條例》在定義營商環境時沒有明確營商環境應當涵蓋的主要領域，但《條例》和36部營商環境地方立法均設有名為“市場環境”或“優化市場環境”或“公平競爭市場環境”一章①營造公平競爭有序的市場環境，除“市場環境”章的內容，還包括監管執法、法治保障等章的相關規定，本文的比較分析僅限于各地方立法的“市場環境”專章。《海南自由貿易港優化營商環境條例》《遼陽市優化營商環境條例》《煙臺市優化營商環境條例》《開封市優化營商環境條例》《沈陽市優化營商環境規定》《溫州市優化營商環境辦法》《三亞市優化營商環境若干規定》《合肥市優化營商環境若干規定》雖然規定了市場環境的相關內容，但沒有設立“市場環境”專章，故不納入本文分析范疇。《滁州市優化營商環境條例》的第二章“商事服務環境”和《深圳經濟特區優化營商環境條例》的第四章“經營環境”的內容實為“市場環境”，故納入本文分析范疇。。因此，本文試圖通過對營商環境地方立法中“市場環境”一章內容的比較，分析我國營商環境地方立法的共性以及存在的問題并提出相關優化建議，以期發揮地方立法對營商環境建設的規范和保障作用。

表1 營商環境地方立法

一、營商環境地方立法“市場環境”章的內容比較分析

市場環境是指影響市場主體運行的外部因素的總和，營商環境地方立法中“市場環境”章的內容主要包括市場主體保護、市場準入、市場經營和市場退出（見表2）。

（一）營商環境地方立法內容比較

⒈市場主體保護。《條例》專設“市場主體保護”一章，23部營商環境地方立法在“市場環境”章規定了市場主體保護。各地方立法對市場主體保護各有側重，但都強調市場主體平等獲取要素和知識產權保護。其中，山東、河南、四川、新疆、北京、上海嚴禁違法采取強制措施和違法攤派；北京、江蘇、蘇州建立海外知識產權糾紛應急援助機制；蘇州推行以購買服務為保障的技術調查官模式；重慶健全知識產權快速協同保護機制；阜新加強對生產要素成本監測與監管；德州實行知識產權一站式保護。

⒉市場準入。地方立法明確持續放寬市場準入，執行市場準入負面清單制度，推進商事登記制度改革，精簡企業注冊周期和事項。⑴負面清單管理。各地方立法規定實行市場準入負面清單管理，如北京、上海、江蘇、重慶、廣州、青島、濟南、合肥、唐山規定在負面清單管理制度外，向社會公開按照規定程序制定的產業引導政策。⑵商事登記制度改革。各地方立法推行“先照后證”、企業登記全程網辦，申報承諾制、“一照多址”改革等舉措著力精簡市場準入環節。其中，北京、廣西規定形式審查、大類管理、探索證照聯辦；上海、山東、重慶、湖南、廣州、蘇州、汕頭、合肥支持“一業一證”審批模式改革；重慶、湖北、江蘇、四川、廣州、南京、汕頭、合肥、唐山、蘇州推行“一窗受理”“一窗通辦”、一站式集成服務；遼寧、江蘇、青海、北京、廣西、四川、貴州、蘇州、合肥、鞍山、滁州、汕頭明確企業開辦的時限；廈門探索商事登記確認制和市場準營承諾即入制。

表2 營商環境地方立法“市場環境”章的主要內容

⒊市場經營。各地方立法對市場經營環節的規定主要集中在健全人力資源市場體系等11個方面。其中，天津、山西、山東、四川、汕頭對通關貿易便利化，北京、廣州、蘇州對中小股東保護，廣州、青島、蘇州、濟南對培育數字經濟新產業、新業態和新模式進行了特別規定。⑴健全人力資源市場體系。各地方立法主要規定健全人才流動配置方式、暢通勞動者維權渠道、推行社會化職業技能等級認定、對引進人才提供醫療、住房等保障和支持，內容較籠統。其中，江蘇、蘇州、廈門支持“共享用工”提高人力資源配置效率；蘇州、深圳重視對外籍人才的引進。⑵創新服務。各地方立法概括規定完善扶持、激勵創業創新的政策和措施、推進科技創新平臺建設、健全創業輔導制度、完善孵化載體建設、提高科技成果轉化率、降低企業創新成本。其中，上海對符合條件的創新創業載體給予財政支持和稅收優惠；江蘇鼓勵和引導社會資本參與創業投資。⑶減稅降費。各地方立法主要規定全面落實減稅降費和規范涉企收費，涉企收費實行目錄清單管理，推廣以金融機構保函替代現金繳納涉企保證金。其中，陜西、吉林、山西規定涉企行政事業性收費標準有上下限設置的，按下限標準收取。⑷金融服務。各地方立法主要規定支持民營中小企業融資、加強對金融機構的監管、降低融資成本、開發信用融資產品、發展政府性融資擔保機構，各地舉措相對趨同。其中，蘇州探索建立數字金融服務體系、推進小微企業數字征信實驗區、推動數字資產登記結算平臺、數字普惠金融一體化服務平臺建設；江蘇、廣州支持開展知識產權質押融資、知識產權證券化等金融創新；吉林、廣西、山東、江蘇推進融資增信支持體系建設。⑸社會信用體系建設。各地方立法主要規定建立社會信用信息共享平臺、守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度。其中，安徽加強長三角區域交流與合作，推進區域信用一體化進程；廣州實行公共信用代碼一碼制和信用承諾制度。⑹履行政策承諾合同。各地方立法主要規定政府不得不履行、不完全履行或者遲延履行政策承諾合同的情形，否則承擔相應的賠償或補償責任。其中，黑龍江、吉林、貴州明確規定政府違約失信問責制度。⑺清理拖欠。各地方立法主要規定加大清理拖欠力度、簽訂書面還款協議并依法納入預算。其中，重慶、南陽探索建立防范和治理拖欠的長效機制與約束懲戒機制，但設區的市的地方立法基本沒有涉及這一部分內容。⑻公共資源交易。各地方立法主要規定健全公共資源交易平臺、公共資源交易全流程電子化、加強公共資源交易監管。其中，北京、江蘇、青海、湖南、青島明確規定在公共資源交易中限制或者排斥潛在供應商或者投標人的具體行為；江西推進公共資源交易全過程在線實時監管；蘇州、滁州推進公共資源交易平臺跨區域合作。⑼基礎設施接入。各地方立法主要規定公用企業應當公開收費范圍、收費標準、服務標準和服務時限，不得強迫市場主體接受不合理條件。其中，重慶、廣州、商丘、汕頭、南陽明確了水、電、氣的報裝服務時限。⑽中介服務。各地方立法主要規定中介服務事項清單管理、中介機構懲戒和退出機制。其中，黑龍江、河南、濟南明確列舉中介的違法行為；河北、吉林、德州取消中介服務限額管理；吉林、鞍山建立健全中介服務機構信用體系；天津推動建設中介服務網上交易平臺。⑾行業管理。各地方立法主要規范行業協會商會收費、不得強制或者變相強制入會或者退會、不得變相認定已取消的資格資質、不得違法開展評比表彰、不得強制培訓。其中，吉林、蘇州、鞍山規定政府部門與行業協會商會建立常態化溝通機制；重慶支持成渝地區行業協會商會溝通交流互認；南京實行政府與行業協會商會的信用信息互聯共享；廣州、蘇州倡導和鼓勵行業協會商會設立市場主體維權服務平臺。

⒋市場退出。各地方立法主要規定企業適用簡易注銷登記程序的情形，推行企業注銷全程網辦。其中，陜西、廣州鼓勵推行企業注銷清稅承諾制；廣西、山東、廣州、蘇州實行企業登記注銷“一網通”；唐山規定在特定情形下免予辦理清稅手續，探索“證照同注”。

（二）營商環境地方立法的共性

⒈堅持以法治保障地方營商環境。營商環境優化是一個系統工程，應當增強制度約束，充分發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用。《條例》應適時將證明行之有效的做法和經驗上升為行政法規，各地與中央保持一致，制定營商環境地方立法，確保改革在法治的軌道上運行，以法治保障營商環境不斷優化。

⒉堅持問題導向，著力務實創新。營商環境地方立法立足各地實踐，回應企業訴求和社會關切，聚焦難點、堵點、痛點問題，細化相應機制措施，力求務實管用。如《黑龍江省優化營商環境條例》分別在第二十七條和第二十九條對“新官必須理舊賬”和構建“親清政商關系”予以詳細規定。同時，《條例》鼓勵地方優化營商環境先行先試，各地不斷創新舉措，如《山西省優化營商環境條例》規定，縣級以上政府可以采取長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性年期等方式供應工業用地；《陜西省優化營商商環境條例》規定，“一帶一路”國際商事法律服務示范區建設等內容均具有前瞻性、創新性。

⒊優化方向一致，兼具地方特色。營商環境地方立法始終堅持以市場化、法治化、國際化為原則，以市場需求為導向，充分發揮地方的積極性、自主性和創造性，凸顯與各地實際相符合的地方特色。如在市場準入方面，《北京市優化營商環境條例》第十一條規定：“本市按照黨中央、國務院批復的《北京城市總體規劃》和國家要求，制定符合首都功能定位的產業發展政策和新增產業禁止限制目錄。本市新增產業禁止限制目錄，由市發展改革部門會同有關政府部門擬訂，報市人民政府批準后向社會公布。”“本市新增產業禁止限制目錄和國家市場準入負面清單以外的領域，各類市場主體均可以依法平等進入。”第十九條規定：“本市推動區域性股權市場規范健康發展，支持北京股權交易中心完善股東名冊托管登記機制，擴大中小微企業股權直接融資規模。”以上內容均凸顯了優化營商環境的首都特色。

二、營商環境地方立法存在的主要問題

（一）地方立法的地方特色不夠突出

“沒有地方特色，地方立法就失去其存在的價值”。［1］營商環境地方立法應當在不違背《條例》和上位法規定的前提下，立足自身實際、因地制宜，彰顯不同省、自治區、直轄市、經濟特區、不同的設區的市的地方特色，而當前營商環境地方立法中的地方特色明顯不夠突出：一是地方立法大量重復上位法的規定。《立法法》第七十三條第四款規定：“制定地方性法規，對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定”，但我國營商環境地方立法一定程度存在“小法”抄“大法”、“后法”抄“前法”的現象。如地方立法對《條例》第二十五條的“涉企收費管理”、第二十六條的“金融服務”、第二十八條的“供水、供電、供氣等公用企業”等內容的原文重復率較高；陜西、黑龍江、江西、江蘇、河南、貴州均規定“外商投資實施準入前國民待遇加負面清單管理制度”，這是對《中華人民共和國外商投資法》相關條款的不必要重復。二是體現地方制度創新的內容不足。創新是推動地方高質量發展的重要支點，地方立法應當通過制度創新強化服務，吸引創新創業要素流入。目前，各地方立法中除北京、蘇州規定保障知識產權成果轉化的相關舉措以及廣州規定加大對創業創新類中小微企業的扶持力度外①《廣州市營商環境地方條例》第十七條第二款規定：“通過購買服務等方式為符合條件的創業創新類中小微企業提供股權結構設計、員工持股計劃、投資基金對接、上市培訓等服務。”，其他地方立法對強化創新服務的規定大體相同，沒有顯現各地制度創新。

（二）地方立法的可操作性不強

地方立法的主要特征是“實施性”，旨在對地方迫切需要通過立法來解決的事項予以規范，重在細化、補充、完善國家法律、行政法規或省級地方立法的相關規定，突出地方立法的可操作性和實施性。目前，我國營商環境地方立法中諸多條款內容抽象，可操作性不強。如《條例》規定：“保障各類市場主體依法平等使用各類生產要素”，地方立法均作了同樣規定，但沒有細化相應的具體措施，使得這一規定成為倡導性條款。同時，《條例》規定：“市場準入實行全國統一的市場準入負面清單制度，負面清單由國家統一規定，地方落實執行。”因此，地方立法應當明確規定負面清單的實施主體、具體實施措施等，以確保全國統一負面清單制度的實施。雖然有22部地方立法規定了市場準入負面清單制度，但只有江西、陜西、青海、貴州、安徽、湖南、廣州、鞍山的地方立法概括性規定了負面清單制度的實施主體為各級人民政府及相關部門，《吉林省優化營商環境條例》①《吉林省優化營商環境條例》第九條規定：“縣級以上人民政府及其有關部門應當執行市場準入負面清單制度。市場準入負面清單應當列明法律、行政法規和國務院決定明確禁止或者限制市場主體進入的行業、領域、業務等，并向社會公布。”明確了負面清單制度的實施主體和具體實施方式，其他地方立法對負面清單制度的實施主體和具體實施措施均沒有明確規定。

（三）地方立法的體例內容不夠科學

各地方立法在制定中常以國家立法為標桿，主要追求結構完整、內容全面，但忽視了地方立法的應有目的，導致體例內容不夠科學。一是對營商環境的內涵認識不統一。以營商環境中“市場營商環境”為例，“市場準入、商事登記制度改革、融資服務、中小企業支持、創新服務、基礎設施接入、中介服務、行業管理”等應當是市場營商環境所涵蓋的內容，《條例》和多數地方立法都將上述內容放在“市場環境”一章；陜西、天津、安徽和湖北將“商事登記制度改革”放在“政務服務”章；深圳將“商事登記制度改革”放在“市場主體”章，其在第四章“經營環境”后專設第五章“融資便利”規定金融服務的內容；山西將“市場準入”放在第二章“優化審批”；廈門在第二章“市場環境”后設第四章“產業發展環境”，將“中小企業支持、創新服務、基礎設施接入、中介服務、行業管理”放置其中。二是相關規定可能產生不正當競爭。如部分地方立法推出了“對市場主體輕微違法免罰清單”的規定，旨在體現包容審慎優化當地營商環境。各地可能利用這一制度放寬對企業的監管來吸引市場主體和外來投資，“形成投資凹地，造成虹吸效應，有可能由制度競爭演變為地方不正當競爭，這違背了優化營商環境立法的初衷，最終也達不到優化營商環境的目的”。［2］

（四）地方立法的協同治理內容不足

我國優化營商環境是以深化“放管服”改革為核心，由政府主導自上而下推進為路徑。區域經濟發展是地方政府的重要事權，地方政府無疑成為我國營商環境建設的先鋒隊和主力軍。［3］目前，我國營商環境地方立法側重于規定地方政府在營商環境優化中的職能、作用以及具體措施，尤其是設區的市的地方性法規中均有較多以“不得”“禁止”“應當”等立法用語的條款對政府、社會組織的職責和行為予以規定，鮮有條文涉及不同層級、不同地區政府之間、政府部門之間以及政府與市場主體之間的行為規范。［4］這種對營商環境協同治理內容規定明顯不足的狀況，凸顯出地方立法對協同推進營商環境優化的認識不到位、相關機制尚不健全的問題。

三、營商環境地方立法優化建議

（一）因地制宜突出地方特色

地方立法首先是“地方”的立法，其次是為了“地方”的立法。［5］《立法法》第七十三條第一款規定：“地方性法規可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。”第八十二條第二款規定：“地方政府規章可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；（二）屬于本行政區域的具體行政管理事項。”根據制度經濟學理論，營商環境作為資源組成要素，具有稀缺性、外部性和不可替代性。由于特殊的不可替代性，各地區在優化營商環境時必須結合本地區比較優勢和特色，釋放市場活力和制度生產力，促進經濟社會的健康發展。［6］因此，應聚焦地方特色，重新梳理審視地方立法。一是理順地方立法與上位法的關系，對照《條例》及時修訂、調整重復過多、沒有制定必要的條文內容。二是全面總結地方優化營商環境的好經驗、好做法，將地方行之有效的經驗和做法固化到地方立法中。《條例》鼓勵在法治框架內探索原創性、差異化的優化營商環境具體措施，各地應因地制宜、因時制宜創新舉措，并將這些成功的原創性舉措上升為地方立法內容。三是全面梳理地方營商環境建設中的突出問題，通過地方立法著力解決營商環境治理中事關地區全局性、長遠性的重大問題，由此體現地方特色。各地經濟發展中的問題較為多樣，地方立法應堅持問題導向，對優化營商環境的相關政策和舉措進行適當調整，提出更為精準、細化的優化措施，如經濟欠發達地區營商環境地方立法應在人才引進、創新服務等方面提出符合本地實際的措施，最大限度地吸引創新創業要素流入。

（二）提高立法技術，增強地方立法的可操作性

《立法法》第六條第二款規定：“法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性”。增強營商環境地方立法操作性需要進一步提高立法技術：一是把握好倡導性條款的“度”。法律作為一種行為規范，通過確立一定的行為模式來指引人們的具體行為，調整社會關系。因此，法律調整不僅對社會關系有規范作用，還有引導性功能。具體到營商環境地方立法層面，需要一定的倡導性條文對政府、市場主體的行為作出指引，集中體現在“總則”部分以及每章節起始處的總概性條文，但必須把握好一定的“度”，將倡導性條文與規范性條文有機結合，確保地方立法便于執行實施。二是加強立法調研。地方立法要符合實際、便于實施，只能來自實踐，來自對客觀實際情況、地方特色的了解、研究和把握。承擔營商環境地方立法起草、修改、審議任務的部門要分階段、有目的、有組織地對法規和規章草案中的重點、難點問題進行調研。調研中不僅要聽取政府及其相關部門的意見，更要聽取市場主體和社會組織的意見。三是提高吸收公眾意見的能力。從一般立法程序來看，公眾可以通過立法座談會、論證會、聽證會以及直接就法規和規章草案向立法機關和人大代表提出建議等多種形式、渠道反映和表達自己的意見、愿望，為科學立法提供分析基礎。對此，立法機關要認真整理、準確梳理公眾意見，協調均衡各方利益，找到利益最大公約數，拓寬創新舉措的思路。如“融資難、融資貴”是中小企業普遍反映的突出問題，因金融事項屬于國家專屬立法權，地方立法不能突破國家法律、法規的規定，因而可以吸取中小企業的意見、愿望，制定政府解決政銀企信息不對稱的具體舉措，清理規范金融服務的各類收費、降低融資成本，加強政府辦理抵押設立、注銷登記等相關服務。

（三）加強立法后評估

立法后評估是落實科學立法、完善營商環境地方立法體例內容的重要環節。根據我國部分地方制定的《立法后評估工作辦法》，結合營商環境地方立法的具體內容，立法后評估的主要內容應包括是否與上位法相抵觸、是否實現立法目的、是否與社會經濟發展不適應、是否與實踐所需匹配、是否具有針對性和操作性等具體問題。“立法后評估可以及時檢視法律的實施狀況，為部分不利于優化地方營商環境的法律法規進行立、改、廢提供有力的實證”。［7］《條例》明確建立全國統一的市場主體維權服務平臺、全國統一的市場準入負面清單、全國一體化在線政務服務平臺等全國統一的規則體系，通過立法后評估在各地的運行效果，適時修改補充相關條文內容，促進良性制度競爭，共同推動營商環境優化。同時，營商環境地方立法的實施需要相應的配套政策，如上海、山東、重慶、湖南等地探索“一業一證”審批模式改革，需要有相應的指導意見和實施方案等配套政策來保障實施，通過對立法的實施監督及時發現問題，確保重大改革于法有據。

（四）積極探索地方協同立法機制

站在國家治理現代化的高度，地方優化營商環境不是要形成某省或某市的優勢“孤島”，而是要以中心城市營商環境的帶動形成營商環境優化的區域協同效應，引領區域營商環境協同發展。如《廣州市優化營商環境條例》提出構建粵港澳大灣區產業供應鏈協同發展服務體系①《廣州市優化營商環境條例》第二十七條規定：“市、區人民政府及其有關部門應當采取下列措施，構建粵港澳大灣區產業供應鏈協同發展服務體系：（一）推動粵港澳大灣區內部體制機制互通；（二）破除生產要素的流通壁壘，推動資本、人才和知識等生產要素的自由流通；（三）建立跨區域產業合作創新平臺和產業技術聯盟，完善產業協同創新，推動資本、人才和知識等生產要素集聚，形成完備的創新產業生態鏈，支持粵港澳企業、高校、科研院所共建產業技術創新平臺；（四）構建多層面、跨區域的產業合作協調機制，促進產業互補和產業合理布局。”，《上海市優化營商環境條例》提出提升長江三角洲區域整體營商環境水平②《上海市優化營商環境條例》第六條規定：“本市加強與長江三角洲區域相關省、市的交流合作，以長三角生態綠色一體化發展示范區營商環境建設為重點，推動建立統一的市場準入和監管規則，著力形成要素自由流動的統一開放市場；推進政務服務‘跨省通辦’，優化事項業務規則和辦事流程，加強數據資源共享和電子證照互認，推動‘一件事’集成服務，提升長江三角洲區域整體營商環境水平。”。所以，推進營商環境的區域協同必然要求以營商環境地方協同立法為基礎和保障，通過協同立法確保區域內優化營商環境的重要制度有機對接。2020年，《重慶市優化營商環境條例》就是成渝兩地推動“雙城經濟圈建設”的國家戰略在營商環境建設中進行的立法探索。因此，營商環境地方協同立法可從以下幾個方面來探索：一是有營商環境地方協同立法需求的省、市達成協同立法合作意向或協議，建立聯席會議機制。二是召開聯席會議，討論研究確定營商環境地方協同立法的具體內容，如在政務服務、市場環境、監管執法和法治保障等方面地方協同優化營商環境的具體制度對接；三是完善配套措施，建立法規政策規范的常態化清理機制，及時廢止、修改與營商環境地方協同發展沖突的相關法規政策規范，保障營商環境地方協同立法的統一貫徹執行。