探究PPP投融資模式在城市軌道交通建設中的應用

岑玉寧 南寧市城市軌道交通建設服務中心

PPP投融資模式主要是指一種在公共基礎設施建設領域社會資本、政府財政資金融合運作的模式。城市軌道交通建設具有技術集成性較強、周期長、投入多等特點，在建設過程中需要大量的資金支持。2021年內地共計開通了63條城市軌道交通線路，長度約為1290.02千米，同時智能化建設成為重中之重，未來為了滿足人們出行的需求、城市擴建需求、區域性經濟發展等需求，城市軌道交通會進一步擴建，這就需要加強投融資管理，其目的是規避城市軌道交通建設資金風險。基于此，為助推城市軌道交通建設活動穩健發展，探析PPP投融資模式在城市軌道交通建設中的應用策略顯得尤為重要。

一、概述PPP投融資模式及實施的必要性

（一）PPP投融資模式內涵

PPP投融資模式主要是指依托特許經營協議個人、企業或組織機構與政府部門達成共識并共同展開公共基礎設施建設活動的一種手段，它的本質是用政府的力量解決公共基礎設施建設投融資體系不完善、不恰當等問題，使投融資效率得以提高。合理使用PPP投融資模式能減輕政府財政壓力、減小項目風險、提升公共服務水平。因為投融資項目存在差異，所以PPP投融資模式在保留共性的同時亦具有獨立性與獨特性，該模式的共性有以下幾個：第一，使用PPP投融資模式解決社會公共基礎服務設施建設過程中的資金問題；第二，投資主體包括以追求商業利益為主的企業或個人；第三，在市場化水平較低的領域使用該模式，同時政府需盡量發揮市場運作的優勢，在此基礎上加強宏觀調控，使投融資活動能更具目的性及高效性[1]。

（二）PPP投融資模式實施的必要性

城市軌道交通建設活動可大致分為兩個階段，一是建設階段，二是運營維護階段，相關建設活動具有資金需求量較大、投資周期較長等特點，據統計，2019年新增軌道交通共計968.77千米，若依據每千米投資額為6億元的標準計算，那么2019年新建軌道交通的投資規模超5800億元，除了建設資金消耗量較大外，軌道交通運維亦需投入較多的資金，用以解決設備老舊、管線破損等問題。城市軌道交通具有公益性，基于此票價應具有惠民性，不能單純地依據市場供需關系予以調整，這說明僅憑票務收入城市軌道交通連成本都很難收回，為了避免城市軌道交通建設項目擱淺以及后期運維不到位而侵害公民的出行權益，需在城市軌道交通投融資領域引入PPP模式，吸引社會資本注入城市軌道交通建設項目，鼓勵個人、企業或組織機構參與建設、運營，用以減輕政府財政支出壓力，滿足城市軌道交通建設對資金的需求。

PPP投融資模式實施的優勢有以下幾個：第一，收益具有持續性。城市軌道交通屬于公共基礎服務設施的一種，相較于其他的投融資項目，城市軌道交通建設項目具有獨特性，政府為該項目提供補貼，確保該項目的收益較為穩定；第二，盈利手段多元。城市軌道交通投融資項目在PPP模式的支撐下能多渠道獲得效益，例如為了解決收益較低問題可增補資源開發權，在盈虧狀態不同項目捆綁的基礎上調整目標利潤，確保該項目的盈利結構較為健康，在此前提下吸引社會資本注入；第三，投融資風險較低。因為城市軌道交通建設項目的投資周期較長，所以其成本、需求具有明顯的不確定性，公私雙方盡量調低預期，確保資本利潤穩定，例如在城市軌道交通運營之初的幾年可使用按車公里數或按預測客流量保底的運營手段，達到減小投融資風險的目的。因為政府在PPP投融資模式中起到了宏觀調控的積極作用，所以能助力投資者有效規避風險[2]。

二、PPP投融資模式在城市軌道交通建設中應用的策略

（一）加強法治建設

2019年《政府和社會資本合作立法指南》《政府和社會資本合作示范立法條文》在聯合國國際貿易法委員會上研究通過，這說明基于PPP投融資模式的立法體系朝著國際化的方向發展，這亦符合投融資活動全球化發展的大趨勢。基于此，我國的PPP投融資模式配套法規需與國際法律體系接軌，在精取宏用、求同存異的原則下，進一步健全本國的法律法規，同時為我國城市軌道交通建設活動涌入國際市場夯實法治基石。基于PPP投融資模式的法治建設要從以下幾個方面著手：第一，宣傳推廣新的立法理念，將法治建設與營商環境優化、市場化監管等方面關聯在一起，使城市軌道交通建設投融資活動能高效展開；第二，從宏觀來講，以國家為支點組建法治網絡，更廣泛的調配全球資源，同時在國際交互中借鑒經驗，使我國PPP投融資模式相關法規更具前沿性與國際性，從微觀來講，以各地區為支點組建法治網絡，確保法治建設具有區域性，并能帶動各地區的投融資活動良性發展；第三，將PPP投融資法治建設視為城市軌道交通建設體系的組成部分，凸顯法律的服務屬性，使法制部門、建設部門、監管等部門能形成合力，在城市軌道交通建設中增強協同效應。

（二）注重風險防控

PPP投融資模式在城市軌道交通建設中雖可發揮防控風險的作用，但市場瞬息萬變，加之政府不能過度干預，城市軌道交通建設風險客觀存在，基于此需在應用PPP投融資模式時加強風險防控，并建成風險管理模型，該模型起效的要點有以下幾個：第一，風險識別，在城市軌道交通建設前對項目可能產生的風險加以判斷，并把風險劃分為若干等級，為的是有傾向性的調配風控資源，加大力度防范發生概率高、影響范圍大、嚴重侵害權益的風險，使PPP項目風控能有的放矢；第二，風險評價，在了解風險因子、風險等級的基礎上，依據既定指標對風險進行定量、定性的評價，其目的是進一步解構風險，讓風險更加直觀，能驅動參與投資的主體采取行動防范風險；第三，風險管理。常見風險管理手段為預防、規避、轉移、分擔，PPP投融資模式有風險共擔的優勢，為了彰顯該優勢需企業、個人及其他組織機構與政府在簽訂協議時關注“風險共擔”相關條款，以免該模式失去風險共擔的價值。相較于風險轉移與規避，風險預防更可取，在城市軌道交通建設投融資風險未發生之前采取行動，這就需要投資主體具備前瞻性眼光，能根據市場動態、項目發展趨勢、政策等因素預判風險，并在風險發生前高效干預，繼而為城市軌道交通投融資打造良好的環境。

（三）妥善選擇合作伙伴

基于PPP投融資的合作伙伴扮演者以下三個角色：一是融資角色。在城市軌道交通建設項目中投入大量資金，減輕政府資金壓力，同時提供大量資金的主體還要設計融資方案；二是運營角色。城市軌道交通建設項目需要的資金多、投資周期長，合作伙伴參與項目孵化、設計、建設以及運營、維護全過程，是項目核心管理人員，肩負著協調、規劃、監督、約束等責任；三是風險承擔者。因為PPP投融資模式能風險共擔，所以參與城市軌道交通建設活動的主體均扮演著風險承擔者這一角色，在風險分擔的條件下減小項目落地的阻力。選擇合適的合作伙伴除了要確保其能扮演好上述角色外，還要從以下幾個維度出發進行評價并擇優選擇：第一，商業信譽。選擇與具有城市軌道交通建設經驗的主體合作，同時合作伙伴需規模大、信譽好、經驗豐富、技術水平較高；第二，財務能力。將融資成本、籌資金額、融資渠道視為評價合作伙伴財務能力的著力點，在此前提下判斷合作伙伴的資金來源是否穩定、擔保額度是否較高、是否可執行資金使用計劃；第三，合同管理能力。基于PPP投融資的合同涉及城市軌道交通建設全生命周期，需通過多輪談判說明建設責任、造價、工期等內容，確保各主體均能履約。除了合同內容明確、有法可依、完整外，還需合作伙伴有法治意識、道德修養、責任感，繼而有效防范合同風險[3]。

（四）推行票價浮動機制

多數城市軌道交通僅依靠票務獲取收益，因為城市軌道交通項目具有公益性且成本較高，所以僅憑票務很難彌補資金缺口并實現獲利目標。基于此，為了調動社會各界參與城市軌道交通建設活動的積極性，部分城市推行票價浮動機制，將物價、收入、票價、勞動生產率等方面關聯在一起，其目的是從全局視角與長線獲利的角度出發追加城市軌道交通的投資回報。《深圳市城市軌道交通票價定價辦法》自2021年實施起，推行為期五年的票價動態調控機制，堅持優先發展公交，凸顯票價的公益性，從投融資的角度來講賦予城市軌道交通運營持續動力，在不斷開展城市軌道交通建設活動的基礎上為居民提供便捷、安全、舒適、可靠的出行服務。票價制定以全線網運營日常成本為依據，同時考慮居民承受能力以及城市的財政負擔能力。因為各城市的軌道交通建設的規模及人工費、日常維修費、能耗費等費用的投入情況存在區別，所以在制定票價浮動機制時需注重因地制宜，各地政府需提供專項補貼，為軍人、兒童、殘疾人、老年人等特殊對象提供優惠乘車服務。各地區與城市在制定票價浮動機制時還要將專家論證、收集整理社會意見、定價成本監審、價位調查、風險評估、合法性審查等方面視為關鍵點，繼而確保該機制更加科學且具有可行性。

（五）實施“軌道+物業”模式

在城市軌道交通全周期開發思想的驅動下實施“軌道+物業”模式，助推城市軌道交通建設項目朝著專業化、智慧化、精細化與一體化的方向發展。“軌道+物業”模式的核心為“服務”，要服務于城市空間的可持續開發，同時強化生態服務意識，創建數字化運營體系，針對城市軌道交通運營所需設施進行數字化、全方位的管理，為優化居民出行體驗給予支持。在人、城市軌道交通運營場景、服務維系協調關系的條件下，各地區要繪制全場景發展藍圖，依托多模式城市軌道交通樞紐衍生出新的服務場景，在此前提下開發衍生性項目，有效吸引投資，調配市場資源，為基于PPP投融資模式的城市軌道交通項目持續追加效益給予支持[4]。

（六）強化契約精神

PPP投融資模式的驅動者可以分為兩大類，一類是政府，另一類是社會力量，個人、企業及其他以盈利為目的參與公益性項目建設活動的主體，均為社會力量，相較于政府，社會力量契約精神較弱，可能會為了維護自身的利益而輕視合約，這就會嚴重影響PPP投融資的效果。基于此，要強化投資者的契約精神，為了做到這一點政府要轉變自己的定位，與投資者積極尋求合作并在協商中達成共識，使政府能化身為促成項目的監督者，而非城市軌道交通建設項目的唯一提供者，在政府與社會力量維系健康合作關系的前提下強化彼此的契約精神，匯聚多方力量，繼而共同完成城市軌道交通建設任務。

（七）完善發展體系

第一，針對基于PPP投融資模式的城市軌道交通建設現狀進行分析，對該模式應用的優勢與不足加以判斷，從揚長避短的視角切入優化該模式，例如可在城市軌道交通建設中推行“后補貼”投融資模式，在完成建設任務后及合同到期之前政府要對投資失利的主體予以一次性補貼，這不僅可避免政府過度干預影響投融資項目市場化運作，還能給投資者吃下“定心丸”，這利于吸引更多的投資者參與城市軌道交通建設活動；第二，在PPP投融資過程中注重動態評價，充分運用管理會計報表，對階段性城市軌道交通建設效益進行評價與反饋，為政府引領投資者調整建設對策提供依據；第三，總結投資經驗，同時借鑒國外成熟的PPP投融資模式，以解決PPP投融資現實問題為導向加強創新，為相關理論、技術、法律等方面持續優化給予支持[5]。

三、結束語

綜上所述，在城市軌道交通建設中應用PPP投融資模式具有減小投資風險與財政壓力等價值，基于此各城市需注重優化該模式，為了做到這一點需加強法治建設，注重風險防控，妥善選擇合作伙伴，推行票價浮動機制，實施“軌道+物業”模式，強化契約精神，還需完善PPP投融資模式發展體系，繼而助推城市軌道交通建設活動良性發展。