新能源投資促進的政策體系分析

徐雯 中國能源建設集團投資有限公司華東分公司

隨著經濟的發展，用電量的提升，新能源需求增加，合理保障能源安全是較為突出的問題。現實中，科學利用新能源，加強能源供應的戰略重組和多元化發展是各國政府首要任務。研究發現，化石能源的利用雖然可促進社會進步，但所帶來的環境污染、大氣層結構破壞也是相對突出的，必須引起關注。只有開發利用低碳以及低污染率的清潔能源，才能合理優化能源結構比例，合理改善生態環境。從現狀來看，新能源推廣受限和法律、配套政策措施不完善有密切關系，新時期新能源投資效益偏低。

一、新能源產業投資管理

現實工作中，應該怎樣定義新能源產業投資管理呢？新能源產業是新興行業，其運行管理的難點主要集中在現有資產配置、融資、流通和投資等層面，實施前提是保障新能源整體發展目標，滿足新能源發展資金分配需求，借助資產管理行為，確保新能源事業可持續發展。新能源產業運行管理的基本職責有實施有效籌資管理、投資管理，與此同時落實好利潤分配管理等。投資管理是系統工作，其性質是一項金融服務，該服務針對的有證券和資產，通過合理化方式，使新能源發展收益最大化，科學達到投資目標。結合現實經驗可知，投資方向需科學評估，做到謹慎選擇，盡可能規避高危投資項目，為新能源事業的長久夯實基礎。

二、新能源投資風險類型和政策體系健全的必要性

從上述分析中發現，新能源投資至關重要，為保證投資收益，助力新能源事業發展，需具有約束力的法律作為支撐，同時加大政策制度的關切，保障投資人權益，有效降低投資風險。現實中，新能源投資風險主要涵蓋以下方面：

（一）經濟風險

結合現實經驗可知，經濟風險是現實中投資人排在第一位的風險。相比于傳統能源，這種清潔型能源產業，在我國剛剛起步，各項條件還不完善。尤其是在技術研發、示范以及關鍵技術推廣領域準備不足，并且在裝備制造中綜合成本高，造成新能源產品價格居高，難以獲得競爭優勢。通常來講，新能源發展中，如果沒有政府的干預或者給予政策傾斜，新能源產品是難以戰勝傳統能源，獲得穩定消費市場的，想要吸引投資更是困難重重。

（二）技術風險

新能源產業從其發展實力來看，屬于資本密集型產業，同時也帶有明顯的技術密集型產業特質。從新能源產業發展歷程可以看出，其取得的發展進步，需以技術為核心支撐，將技術創新作為基礎。總結經驗可知，技術創新和投資風險是長久伴隨的，這種風險是巨額的，而且是無法收回的[2]。在如此重壓之下，如果投資人沒有政府給出的底氣，是不敢輕易嘗試的。

（三）并網和入網風險

通過了解行業特點可得出結論，電網和燃氣等發展中存在自然壟斷性，多數的獨立新能源發電商，會遇到接入電網經營風險，從而對并網操作非常抗拒。此外，燃氣、熱力生產商實際運營中同樣會面臨入網的風險。在如此復雜局面下，如果沒有政府的干預，同樣會讓項目流產，最終促使新能源產品推廣受阻，難以進入終端市場[3]。

（四）政策穩定性風險

除了上述風險外，在新能源投資中政策穩定性風險也是不容忽視的。新能源較為特殊，其投資回報周期長，需經過長期研發、推廣，想要獲得收益，需要花費十幾年甚至幾十年時間。為了營造理想發展環境，促使新能源產業長久穩定，必須依托可行的法律和政策措施，通過合理化方式，確保投資人政策紅利，堅定其投資信心，為新能源投資注入活力。如果法律失效或者政策措施變動頻繁，許多新能源投資者會因風險評估放棄投資，最終離開新能源產業。

新能源投資管理在新能源產業運行管理體系內是相對重要的內容，新能源較為特殊，其投資管理措施需緊密圍繞其資產投資屬性和具體的運營體系情況，借助各種渠道，保障新能源發展前景。新能源投資在實踐中，需結合實際情況，應用法律和政策擔保，規避投資風險。分析發現，上述風險的存在無疑造成了新能源產業的投資障礙，想要突破這些屏障，需要國家出臺法律法規，完善相關政策措施，在此基礎上化解或降低風險。實踐中，也可借鑒他國對新能源產業扶持的經驗，構建適應本國的新能源投資政策體系。

三、我國新能源投資政策解讀

我國長期以來整合各方資源，致力于以立法為推動力的新能源開發利用，出臺了各類政策。現階段，已初步形成了多項有利于新能源發展的法律條款，其中以《可再生能源法》《節約能源法》及《清潔生產促進法》為核心代表，借此約束行業行為。在現有政策體系中，以法律、行政法規、有明確內容的規范性文件為主干，并配合輔助地方性法規，形成了內容嚴謹的新能源開發政策體系，通過這種方式，促進新能源產業發展。我國新能源投資支持政策，主要涵蓋了以下方面。

（一）清晰了新能源發展目標

《可再生能源中長期發展規劃》是重要的戰略文件，其中確立了2022年關于新能源消費量占比的具體目標（為消費總量的15%）。同時也規劃出了各重點可再生能源應該達到的層級和標準，例如：生物質發電總裝需接近3000萬千瓦；沼氣年利用量合理突破440億立方米等等。該《發展規劃》頒布后，各行業有了充足的前進動力和明確的發展方向，國家發改委根據該總則要求，評估出了新能源發展新進展，對節能減排目標作出了規定。

（二）明確了節能減排目標

現如今，為應對氣候變化，高效率改善生態環境，國家先后出臺了多項技術性、政策性文件，例如：《應對氣候變化方案》《“十二五”節能減排指導方案》等。其中《“十二五”節能減排指導方案》中，清晰標注出了節能減排總體要求和核心任務。目前，“十二五”取得了出色的成果，“十四五”計劃已經制定，節能減排的要求隨之提高。碳中和和碳達峰一再提及，成了新的方向。我國爭取2030年前完成碳達峰，相比2005年促使二氧化碳排放下降65%，并相繼在2060年前實現碳中和[4]。該“雙碳”目標制定，為新能源發展之路夯實了基礎，成了經濟轉型的主基調之一。

（三）確立了專項資金制度

專項資金制度的確立，為新能源發展營造了理想的氛圍，結合《可再生能源法》可知，財政部設立專項資金（可再生能源發展的），并劃定資金支持范圍，可加強專項資金管理，避免資金的浪費，為新型能源發展提供保障。在相關的《資金管理暫行辦法》中，重點介紹了兩種資金使用方式，除了無償資助外，還有就是貸款貼息。作為該辦法配套文件，太陽能、秸稈發電的補助資金管理辦法也被提出，有了這些規范性文件，新能源使用范圍得到擴展。由此可以看出，專項資金管理制度的成立和規范性文件的實施，對新能源產業形成了較大的助力，為各類新能源的投資鋪平了道路，降低了其中危險因素。

（四）成立了價格補償制度

價格補償制度的確立，也是新能源政策完善的重要表現之一。《可再生能源法》中明確了新能源發電所涉及的價格補償制度，規定電網企業依法公布上網電價收購費用，同時科學計算其中的差額，并在此基礎上對新能源電價附加補償[5]。為新能源的推廣，營造了良好環境。

（五）信貸優惠制度的確立

《可再生能源法》中，清晰地指出了信貸優惠制度的相關內容，成立了專項財政補貼以及針對性稅收優惠制度。其中重點介紹了縣級以上人民政府對新能源產業扶持的具體責任，將發展新能源作為財政重點支持項目，給予稅收優惠的同時，明確具體責任，協調各類金融機構，保障新能源企業對優惠貸款的選擇權。

（六）巿場準入保障制度的合理搭建

依照《可再生能源法》，相關電網企業需承擔責任，依法取得行政許可，創造條件實現新能源發電企業并網，同時保障經營燃氣管網等企業自愿接收新能源熱力入網，借此完善能源供給體系。石油銷售企業在新能源產業發展中，需遵照人民政府的規定，將生物液體燃料等新能源燃料納入其銷售體系，保障新能源企業收益[6]。此外，規定電網企業對新能源的上網電量全面收購，減少新能源投資的后顧之憂。

四、未來完善政策體系的主要思路

（一）圍繞新能源發展現狀，提升政策措施的法律層級

為確保新能源產業法律體系的規范和健全，需設法提升政策措施的法律層級，通過這樣的方式，保障產業發展的連續性和穩定性。結合經驗可知，政策措施的長期性以及后續實施的穩定性至關重要，對于促進新能源產業有著重大功效，美國生產稅抵免政策反向結果正說明了這一問題。就我國而言，需保持法律的連續性，將相關政策文件整合，生成政策措施體系，通過這樣的方式，促使新能源戰略地位提高，確保投資人合理收益，使其達到投資預期。現實中，可通過兩種途徑，達成促進新能源產業發展的目標。一是修改傳統的《可再生能源法》，增加新的內容，使其呈現出時代特征。需要強調的是：不可用《可再生能源法》評價全部的投資關系。實際工作中，可借鑒美國的《再投資法》，將傳統的《可再生能源法》作為核心準則，合理改進《新能源投資促進法》。二是制定新的措施，鞏固新能源產業發展成果。實踐中，為確保政策執行的效果，節約管理成本，確保措施的實施時效，可在規范性文件中全面清理、審查新能源投資相關政策措施，緩解矛盾和沖突，提高措施可操作性。結合現實情況，重新制定戰略性方針，促進新能源投資長效發展。

（二）完善投資激勵和約束措施

實踐中，可綜合設計出能夠促進新能源投資的管理措施，包括激勵和約束措施在內，借助合理化方式，促進新能源產業升級，實現全面健康發展。研究發現，新能源較之傳統能源生存和發展的弱勢將會長期存在，不會因一項政策內容改變而抵消，所以為改變這樣的弱勢，需要若干項法律政策配合，形成拉動合力，助力新能源產業的投資，擴大新能源產業規模。

美國的立法實踐啟示我國，當創建新能源投資的促進法律和相關政策措施時，需要將風險評估作為前提，在得出風險大小的基礎上，控制投資成本，綜合設計激勵措施、有效的約束制度，控制好投向和扶持力度，通過激勵和約束的配合，撬動投資流向新產業，激發新能源產業活力。修訂的《可再生能源法》，在實施期間首次明確了新能源應該具備的最低配額制度，但這方面的嘗試只是原則性的，為強化效果，還需要進一步細化，多增加細節性的條款，使之具有可操作性[7]。與此同時，實踐中為拉動其他產業，確保新能源領域的投資環境理想，還需作出類似最低配額的科學性規定，規避新能源投資風險。最后在實踐中，考慮激勵措施靈活性，合理滿足不同需求。例如：可采用稅收抵免、現金贈款等多元激勵措施，催化投資人積極性。在處理靈活激勵的問題上，我國需借鑒西方經驗，保證激勵的多樣性，確保措施的綜合吸引力，將激勵的效用最大化呈現[8]。為了吸引民間資本，還可以減少國有企業和個人投資的實質性差距，確保投資收益的平等，規避投資央企獨大的狀況。

（三）市場機制配合政府主導

未來新能源管理中，為了強化政策體系踐行效果，應在政府主導的基礎上融合市場調節機制，將兩者有機結合起來，利用這樣的思路，發揮市場決定性作用（在促進新能源投資領域中的作用）。市場機制配合政府主導，需做到以下幾點。首先，強化合作意識。工作關系搭建中，應正確處理政府工作事務，明確其地位，發揮市場機制作用，建立政府主導、市場推動的合理化機制。其次，機制設計與完善時，需多結合實際，政府投資與私人投資需互動起來。再次，在最低配額制度的保障下，完善發電信用交易制度和電力選擇權制度，借此促進新能源的投資。

五、結論

綜上所述，政策制定者在工作實施中，需全面領會投資風險，將風險評估作為前提，明確市場參與者身份，從產業鏈的視角，發展新能源，完善相關政策體系，助力新能源投資。明確新能源發展目標，綜合應用金融工具，借助科學市場機制，形成新能源投資良好的政策環境。