監獄法治建設指數實踐及思考

陳振華（浙江省第二監獄黨委書記、政委）

金利軍（浙江省第二監獄指揮中心）

近十年來，浙江監獄堅持“平安、公正、文明”主基調，堅守監獄安全底線，努力做到公正執法，為罪犯創設文明改造環境，為社會輸送守法公民。新時代的法治監獄建設，需要理論與實踐，也需要科學與創新。浙江監獄通過構建法治監獄評估指標體系，將監獄的法治建設情況以指數的形式展示，及時查漏補缺，不斷完善監獄的法治生態，從而更好實現行刑價值的最佳化。

一、監獄法治建設指數及其功能

（一）監獄法治建設指數的概念

指數是一個統計學概念，一般是指在統計中反映某一時期某一現象變動情況的相對指標。監獄法治建設指數是指在理論和實踐相結合的前提下建立并運用，來對一個國家、地區監獄法治建設狀況進行描述和評估的量化數據①張慶斌、林通：《法治監獄初論》，《中國司法》，2015年第5期。。具體來說，監獄法治建設指數分為法治監獄評估體系建構與指數計算方法兩部分。前者包括對法治監獄建設水平的整體把握以及評估指標結構的科學設計；后者則以前者為基礎，運用科學的方法搜集、處理相關數據并選擇恰當的數學模型進行計量。

（二）監獄法治建設指數的功能

就功能來說，法治監獄評估指標體系是描述、量化、評價、指引和預測法治監獄建設的必要手段和重要措施，具體而言有以下幾點。

1.描述功能。法治建設是一個系統的工程，想要如實快速全面地把握監獄法治建設的客觀情況，需要建立相對完備的法治評估指標體系，以此為參照，考核監獄具體的法治現狀，實現法治評估指標體系對監獄法治建設現實的客觀描繪。

2.量化功能。通過借鑒評估學和經濟學的理論，在理念上、觀念上對監獄法治建設進行深入剖析和科學分析；通過數據的搜集和整理，把定性的東西按照法治的標準與要求進行細化和量化②尹媛：《“法治湖南”評估指標體系的建構》，2014年湘潭大學碩士學位論文。。

3.評價功能。通過對法治監獄建設的狀況及監獄工作在發展變化中產生的各種情況進行定性或定量的分析，在對數據研究比較中就可以對監獄系統的法治建設狀況作出適當的判斷和評價。在橫向和縱向上分別進行比較，橫向比較可以幫助認清某個區域和某所監獄的不足和優勢；縱向比較可以認清監獄法治建設在某一特定的時期方向對不對，法治建設進展如何。

4.指引功能。監獄法治建設指數有助于樹立科學的、清晰可辨的現代法治監獄目標，引導規劃最佳的方法、路徑，進而形成對法治目標的普遍認同，從而激發為法治監獄建設竭盡全力的意向。

5.預測功能。借助監獄某一階段的相對數字化的指標，可以觀察其法治建設的發展方向和產生的效果是否與預期一致；采取措施是否產生效果，是否存在偏差。從而及時發現制約當前監獄法治建設工作的主要問題，有的放矢制定針對性治理措施。

二、監獄法治建設指數的必要性與可行性分析

（一）必要性分析

1.法治建設指數的構建為法治監獄建設提供了新的推動力。新中國監獄工作取得了舉世矚目的成就，監獄執法規范化和管理水平不斷提高，但也存在一些問題。例如監獄法治建設動力不足，民警法治意識仍需提高等。③鄭學海：《運用法治思維推進依法治監有關問題研究》，《中國司法》，2013年第11期。法治建設指數引入了多方評估的主體和方法，采取執法滿意度測評等方式激發罪犯及親屬、公眾等參與監獄法治建設的積極性，有助于形成良性互動。

2.法治建設指數的構建為監獄現代化提供了可行的路徑。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。”監獄的現代化，除了技術設備、管理制度的現代化外，監獄法治建設現代化亦是重要一環，是監獄現代化的基礎性和保障性工作。沒有監獄法治建設，監獄現代化只能是空談。法治建設指數是監獄法治建設的重要工具和有力抓手，科學設計各項指標，準確量化指數數值，是監獄最終實現現代化的有效途徑。

3.法治建設指數的構建為提高監獄行刑和管理水平提供了有效的手段。監獄的發展進入后體制改革時期，社會矛盾不斷凸顯、押犯結構發生重大變化，罪犯的思想觀念急劇變化，社會、人們對監獄工作的要求與標準日益提高。④沙聞麟：《善于運用法治思維和法治方式全面推進依法治監》，《中國司法》，2014年第10期。法治建設指數的建立能夠從法治監獄的基本理念、具體內容、建設手段、重要方法等方面探索出一整套有效的手段，成為監獄加強管理創新、促進社會和諧的必然選擇。

4.法治建設指數的構建有利于塑造監獄法治文化。法治監獄離不開法治文化的形成。目前，監獄法治研究成果中還沒有形成一個全面、科學、系統的評估指標體系，未有作為科學評估刑罰執行質量、監獄管理能力、服務大局水平的法治指標體系。監獄法治建設指數的推出，將會在監獄系統打造一個可以相互交流、溝通的法治平臺，凝聚法治共識，營造嚴格守法的改造氛圍，進而全面提升監獄民警以及罪犯的法治意識。

（二）可行性分析

1.理論體系較為完善。法治監獄評估指標體系的淵源要從20世紀60年代的“社會評估指標活動”說起。1968年，美國學者伊萬建立了一個包括70項具體指標的法律指標體系。隨后，斯坦福大學法學院梅里曼教授等，建立了評價一個國家法律制度總體狀況的法治指標體系。⑤錢弘道：《法治指數:法治中國的探索和見證》，《民主與法治》，2013年第11期。2005年，香港法治指數出臺，開啟了我國法治指數實踐的先河。接著，杭州、深圳、昆明、南京、上海、北京等多地推出法治建設指數，積極構建法治政府評估體系，以探索地方法治建設量化評估的科學路徑和有效方法。杭州市余杭區是國內法治政府評估體系建設的先行區，盡管人們對余杭等地法治指數評估的方法與結果仍存在一定爭議，但無論如何，法治評估指標體系的建立對當地法治環境的改善、經濟的發展和社會和諧平安起到了促進作用，這些理論和實踐經驗為監獄法治建設打下了堅實基礎。

2.建立科學的法治建設評估體系已納入國家發展的戰略部署。2012年11月，黨的十八大報告將“依法治國”方略提到新高度，即“全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家”，“全面”二字體現了依法治國在空間領域的要求，“加快”二字提出了依法治國在時間上的要求。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，并要求“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”。2020年11月，中央召開全面依法治國工作會議，將習近平法治思想明確為全面依法治國的指導思想，提出了法治建設“十一個堅持”，明確了堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化等要求。這些工作部署，為法治監獄建設指明了方向，也提出了新要求。

三、法治建設指數的體系建構實踐

浙江監獄的法治建設指數體系建構起步較早。以浙江省第二監獄為例，受余杭區（監獄駐所地）法治政府評估體系建設帶動影響，監獄自2002年起便開始進行“監管改造ISO9000標準”的貫標工作，在此過程中，通過汲取國內外的法治建設經驗，用量化加權等方法，以數量和評分的形式展示出法治建設的達成程度，反映監獄法治運行的狀態，逐步形成了監獄法治建設量化評估的基本模式和方向。在十多年實踐中，初步對法治監獄評估體系構建的總體目標、建構原則、指數內容、指標類別、評估主體、評估程序、測算方法等進行了摸索。

（一）總體目標

構建法治監獄評估體系，其總體目標主要包括權責法定、執法嚴明、程序正當、公平正義、行刑高效等。權責法定是法治監獄的重要基礎，嚴格履行監獄的懲罰與改造罪犯職能，依法設定職責，合理劃分權限，做到職權法定、權責統一。執法嚴明是法治監獄的基本要求，要求監獄依法嚴格執法，文明管理，規范治理。程序正當是法治監獄的必然體現，要求監獄執法的各個環節都要依照法定程序公正地實施，經得起檢驗。公平正義是法治監獄的價值追求，要求監獄民警公正廉潔執法，實現執法實體、程序等的公平公正。行刑高效是法治監獄的終極目標，既要求以監獄刑罰執行具體過程中的職能體現，又要求實現行刑綜合效應的最大化，最大程度地促進社會穩定。

（二）建構原則

1.合法性原則。要求制定監獄法治指數評估體系不得與現行法律相抵觸。這里的法律可以作擴大解釋，既包括憲法、法律、行政法規、部門規章等，也包括我國加入的有關國際條約等。

2.科學性原則。要求指標設計必須科學、合理，能準確地反映監獄法治建設的現狀和水平，必須有科學的理論支撐，選擇聯系密切、符合監獄工作實際的數據和資料作為評估指標；必須采用科學的研究方法，在廣泛征求專家和實際工作部門意見、建議的基礎上，對基本框架和具體指標進行充分思考和論證。

3.實用性原則。指標評估體系不是以評估為目的，而是以評估為手段，客觀地檢驗監獄法治現狀，及時查漏補缺，更好地推進法治監獄持續發展。指標的內容要具體明確，邏輯結構嚴謹，文字表述清晰。指標的測量和計算要具有可行性，便于操作；評分方法、評估步驟、評估等級等要簡便易行，講究實效。

4.民主性原則。在法治監獄法治指數評估體系建立和實施工作中，要充分聽取罪犯、罪犯親屬、社會民眾、專家學者的建議，充分體現民意，廣泛接受監督。

5.可持續原則。在同一時期內對不同地區、不同監獄的法治建設狀況進行比較，可以對法治監獄建設狀況進行排名，進而達到評價的功能。隨著時間的推移，適應于一定時期的指標應當進行適當的修改和完善，這就是監獄法治建設指數的持續發展問題。

（三）指數內容

法治實現的前提是良法善治，法治監獄的內涵主要反映在監獄法治、依法治監的過程、狀態和結果上。⑥鄭學海：《運用法治思維推進依法治監有關問題研究》，《中國司法》，2013年第11期。歸結來說，法治監獄的科學內涵主要包括：依法全面履行監獄職能，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，形成完備的監獄制度規范體系；規范權力運行，完善管理機制，嚴格履行職責，提升工作效益，形成高效的依法治監實施體系；堅持嚴格規范公正文明執法，強化執法監督，深化獄務公開，嚴肅責任追究，形成嚴明的監獄規范執法體系；從組織、人員、管理、機制上強化保障功能，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論確定為重大監管執法內容法定程序，形成有力的監獄法治保障體系；注重教育培訓，強化實踐鍛煉，培養法治思維，提高法治素養，推進隊伍建設，形成崇法守法的監獄法治意識系統。通過實踐歸納，筆者認為法治監獄評估指標的基本內容應包括以下幾個方面。

1.制度指數：形成健全的監獄制度規范體系。監獄制度規范分為監獄法律、監獄管理制度、刑務制度、警務制度、監督制度等。⑦于愛榮、王保權等：《監獄制度論》，《河南司法警官職業學院學報》，2012年第3期。一般來說，評價法律和制度的好壞，標準有兩個：一是法律、制度的設計是否科學合理；二是是否能經受實踐的檢驗。在社會變革和轉型期間，要求監獄各項制度也能適應社會環境的變化，調整形成適應社會要求的組織機構、運行機制。制度指數在實踐中的評估包括監獄法律法規、規章制度建設完備度及具體的質量情況，設置規章制度合法性、合理性、程序性審查狀況，規范性文件“廢改立釋”相關數據，以及權利義務相關主體、專家、群眾對法規、規章的評判情況等指標。

2.實施指數：形成高效的依法治監履職體系。一方面，要按照“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”的基本要求，完善監獄決策流程，健全行政決策程序，建立法治監獄的運行機制。另一方面，要嚴格履行法定職責，維護安全穩定、加強民警管理、強化罪犯教育、維護罪犯權益等。例如，浙江監獄系統在2021年制定《分監區民警一日工作要點》時，就多人次、多層級地開展基層調研、專家論證、民主意見征集，數次下發意見征求稿進行集體討論等。

3.規范指數：形成嚴明的監獄規范執法體系。一是規范監獄執法，嚴格落實依規執法、嚴格遵循法定程序、依法行使自由裁量。二是運用法治思維強化執法監督，包括獄務公開透明度、行政復議量、行政訴訟量、信訪量等。三是全面實行執法責任制，崗位職責明確、執法評議考核、過錯責任追究等。四是執法活動公開化，落實獄務公開，建立信息反映渠道。例如，浙江一直實施監獄開放日、監獄長接待日、聘請“執法監督員”等，將一切獄政管理活動納入法治軌道。

4.保障指數：形成有力的監獄法治保障體系。一是組織保障，深化監獄機構改革，推進機構、職能、權限、程序、責任“五法定”；建立法制工作機構，完善監獄法律顧問和公職律師制度；規范教育培訓制度，健全民警執法權益保障機制。二是運行保障，在建章立制過程中注重廣泛聽取意見，確保頂層設計合法合理，做到兼顧各方；細化監獄分工責任制，落實分級授權、按崗設權、按事行權要求，編制權力責任清單，完善內部權力制約機制；健全廉政風險防控和預警機制，形成強有力的監督制約機制。三是技術保障，開發各類應用管理系統，實時記錄重大執法行為和突發事件，做到全程留痕跡，實行監獄行政審批、罪犯管理、計分考核、行政與刑事獎懲等管理與執法事項的網上流轉、網上審批、網上監督。四是反饋保障，健全罪犯及家屬訴求表達機制，加強與駐監檢察室、法院、武警及當地政府等單位的聯系，為公安、檢察院、法院、律師辦案取證等工作創造良好的平臺，不斷改進監獄內部法治環境。

5.普法指數：形成崇法的監獄法治意識系統。全面建設法治監獄，首先，必須打造過硬的執法隊伍，培養民警用法治思維治理監獄的意識；增強民警學法的內驅力，對全體監獄民警進行法律業務培訓，鼓勵民警參加法律職業資格考試，掌握法治知識；加強監獄民警法治實踐鍛煉和法律邏輯推理鍛煉。目前，浙江監獄系統與浙江大學光華法學院等高校、機構合作，聯合培養監獄系統內的法律高層次人才。其次，強化罪犯法治教育，開設罪犯普法課程，舉辦法治講座等。例如，浙江在實踐中采用民警法律知識宣講團、公職律師法律服務工作室、與駐地司法局聯合開展臨釋罪犯普法教育考試等形式。最后，廣泛開展獄內外普法宣傳，向社會公眾宣傳監獄執法理念與效果，發揮教育公眾和預防犯罪功能。

（四）指標類別

指標的類別更像是一個多維度的坐標，從橫向來說，分為客觀指標和主觀指標；從縱向來說，分為動態指標和靜態指標。

1.客觀指標和主觀指標。客觀指標是指用來反映監獄法治客觀存在狀況的指標，是對監獄法治建設的發展程度和真實水平之客觀反映。主觀指標則是有行為能力的評價主體對監獄法治現象的主觀感受，也稱感覺指標，表現為人們的心理狀態、情結、愿望和滿意程度等心理反應。

2.靜態指標和動態指標。靜態指標是對某國、某地區或某所監獄法治建設在某一時刻的水平進行評估，反映監獄法治建設在特定的時間和空間范圍內所存在的現實狀況，具有評估的現實顯現功能。動態指標則是對監獄法治建設與發展狀況從縱向和橫向發展預期兩個方面進行的評估，反映監獄法治建設在未來一段時期內的發展趨勢和走向，具有評估的預測預警功能。

（五）評估主體

評估主體是監獄法治建設的核心要素，是推動法治評估體系運轉的主軸。浙江在實踐過程中，充分吸取其他地區法治建設經驗，將法治評估的主體拓寬至專家評估和人民群眾評估的范圍，增強評估過程和評估結果的可信度，避免了以上級考下級的自上而下的形式弊端。

具體來說，監獄法治建設指數的評估主體可分為內部評估組、外部評估組和專家評審組。內部評估組由上級司法行政部門、監獄主管部門、監獄民警和罪犯組成，選擇這些人的理由是他們是整個法治評估體系實施和具體參與的主體，對法治評估中的實務有充分的了解，能夠客觀公正地評估。外部評估組通常選擇那些不直接參與監獄工作的地方政府工作人員、從事法律工作的人員和罪犯親屬組成，一般邀請記者、社會權威人士或者專業評估中介組織參加，選擇他們的理由是他們以外部人員的身份來看監獄的法治建設，既能夠站在公眾的角度來監督，同時也可以從不同專業的角度來評價法治狀況。專家評審組由各地法官、檢察官及知名專家學者組成，他們具有較深的專業知識，對監獄法治的動態有深刻的、前瞻性的眼光，可以發現法治建設中的問題。在評選的過程中，每組成員的選擇也是從事先建立的評委庫中隨機抽選產生，增強可信度。

（六）評估程序

結合監獄法治建設的實際，建議采用“監獄自評→省監獄管理局會評→司法部（監獄管理局）終評”的模式。評估按照以下程序進行。

首先，是由各監獄根據法治建設指數的標準進行自我評估，并形成評估報告。各監獄由相關領導、專家組成評估領導小組，按要求組織評估主體對各指標嚴格地進行打分。

其次，省監獄管理局成立法治建設指數評審委員會，由相關領導、專家組成綜合性評審組，經初步審查認為各監獄的狀況可能符合法治指標的標準，組織專業的評估人員對監獄自我評估材料進行審查，并作出初步判斷與意見。在綜合評審組作出同意進行評估的決定后，省監獄管理局評審委員會正式進行評估分析，撰寫評估報告。

最后，司法部（監獄管理局）協調全國政法系統的專家組成評審組，進駐所在監獄，深入現場進行實地的核對、檢查、調研。按照全國標準，結合監獄自評的情況以及省監獄管理局的評估分析報告，最終給出一個評估結果。

（七）指數的測算

1.指標算法

在法治指標體系中，各指標因其功能和性質的不同，在揭示監獄法治發展狀況的地位和作用也是不一樣的。依據目前法治評估的理論和實踐，以及充分借鑒社會和經濟學中的統計等相關學說，指標權重的確定有主觀法和客觀法兩大類：主觀法是評估主體根據對各個指標的主觀重視程度而賦予權重的一種方法，主要有德爾菲法（又稱專家調查法）、循環評分法、二項系數法、層次分析法等；客觀法是根據指標自身的作用和影響確定權重的方法，主要有熵值法、主成分分析法、因子分析、聚類分析、判別分析等多元分析方法。比較常用的是層次分析法、德爾菲法。

（1）層次分析法。層次分析法是按照問題的總目標、各層級指標及最底層指標的順序，通過定性和定量方法分解得出不同層次的基本構成，然后利用評估學上的基本理論，即特征矩陣向量的方法，求得每一層次各元素對上一層次元素的優先權重，最后用加權和的方法遞階歸并得出各指標對總目標的最終權重。層次分析法特別適宜于具有分層交錯的目標系統。

（2）德爾菲法。德爾菲法又叫專家調查法，是指在整個系統內，專家采用不記名的方式發表對某類問題的看法，系統外的人對專家意見進行統計整理，并將整理的調查結果反饋給各位專家。經過反復分析整理專家們的意見和共識，最終得出一個意見趨向集中的方案。德爾菲法不發生橫向聯系，專家們單獨自主地運用自己的專業知識對事物進行評價，使得那些需要作出決策和規劃的工作變得更為科學和合理。為此，該方法被迅速廣泛采用，顯示出了其科學性和可使用性。

2.數據采集

評估信息與數據的收集可以采取多種方式進行，一般常用直接的法律統計數據方法和間接由社會調查獲得數據的方法或者是二者的結合。監獄法治建設指數當中的數據采用法律統計數據的方式進行。一方面，因為這些數據大多數來源于被評估的職能部門和機關，獲得的方式便捷，獲得的信息真實、準確。另一方面，職能機關作為被評估的對象，他們的工作成果直接能反映工作的性質與成效，使得數據具有有效性和針對性。不過任何數據的取得總會產生偏差，目前只能做到以多種方式互為補充，實現基本數據采集的真實、客觀、全面。在監獄法治建設指標評估體系中，按照層級之間的關系逐級得出特征向量進行加權平均，其分值由內部評估組、外部評估組和專家評審組三部分組成，其中內部評估組得分占40%，外部評估組得分占30%，專家評審組得分占30%，進而得到相對科學的評估分值。

3.實施路徑

（1）由易及難推行。法治建設指數作為監獄一個新事物，接受需要一個過程，應當先從積極性高的個別監獄或監獄管理局推行，由點及面地進行。評估指標也應先簡后難，然后在實踐中不斷細化。例如，目前監獄法治建設指數中將法治基本條件概括為制度指數、實施指數、規范指數、保障指數和普法指數五個方面，但隨著時間的推移，一些新的問題會不斷出現，一些指標需要適時地進行調整。此外，考慮到我國監獄管理體制，評估以省（市、自治區）監獄管理局為主，包括具體組織、指標評估都在體制內運行，今后條件成熟時可由監獄管理部門主導委托第三方（科研院所）評估。

（2）政策的配套支持。監獄法治建設指數的構建是一個系統工程，需要各級司法行政機關和監獄管理部門及監獄的支持與配合。為了確保指數評估工作順利推進和目標實現，分別應從制度的制定、考核評定工作的組織保障、數據采集機制的完善、結果運用與反饋機制的建立等方面提供政策支持，形成強有力的激勵約束機制。既要強化內部制約，也要注重外部監督，要加強司法、法院、檢察院等的監督，保持其獨立性和權威性。

（3）立法化探索。目前監獄法治建設指數在立法領域仍是一片空白，對監獄法治建設指數尚缺乏一項具體的制度規范，急需通過部門規章等形式來對其進行規范。例如，通過部門立法來規制其指標設定、評估方法，評估主體等內容，使監獄法治建設指數的推廣更具統一的參照性，從而體現全國、各地區監獄的法治狀況，以量化的指標確切地標明監獄法治的程度，并使得監獄法治之路走得更好，走得更遠。

四、監獄法治建設指數實踐中存在的問題

（一）監獄法治建設指數本身具有一定的局限性

指數畢竟是一種抽象的概括，監獄法治建設指數也只是一個具有表象性的統計計算結果，而監獄法治建設關聯著方方面面的各種因素，因此，憑靠一個指數是無法精準地反映出監獄真實的法治狀態，這也使得“監獄法治建設指數”本身公信力存在可質疑的因素。實踐中主要存在以下幾個方面的問題。

1.監獄法治建設指數存在一定的滯后性。法治監獄是動態的，監獄發展是一種螺旋式的不斷發展和完善的過程，雖然監獄法治建設的本質不會改變，但在不同地域、不同歷史時期內，法治監獄的內涵和外延會發生變化。實踐中，監獄法治建設指數需要在各項指標的實際展示形式較為成熟時才會進行更進，并且指數的修訂又是一個較為復雜的過程，不可避免地導致法治建設指數具有一定的滯后性，很難非常精確客觀地反映某一階段內某所監獄的法治發展實時狀況。

2.指數會受主觀影響。任何指標化評估體系都是由人來設計并完成的，其中必然會包括大量的主觀信息，這些主觀信息會因為身份、背景、知識結構、實際處境等原因出現差異，甚至與現實出現較大反差。實踐中，監獄法治建設指數不可避免具有一定的主觀性，數據采集的難度較大，統計的口徑不統一，導致采集數據信息的真實性和準確性存疑。

3.評估的高要求。監獄法治建設指數對采集數據的精準性有著較高的要求，由于監獄在不同地區間發展的不平衡，況且在同個地區監獄的法治穩定性也存在著差異，這也影響著法治建設指數所能反映監獄法治狀況的精準程度。抓好監獄法治建設指數并不等同于搞好了法治監獄本身，它只能從特定的某方面或者綜合的角度對法治建設進行評估和詮釋，而一旦這種評估體系得出的結論不能反映出真實的信息，甚至反映的是錯誤信息，這對法治監獄建設的影響就會是負面的。

（二）對監獄法治建設指數的認識需要一個過程

近年來，確保監獄的安全穩定，杜絕罪犯脫逃、死亡已成為監獄工作的主要考核指標。只要發生罪犯脫逃、罪犯非正常死亡，當值或相關民警必然要承擔輕則行政處分、重則追究刑事責任的后果，即使罪犯是正常死亡，也會對當值民警造成很大壓力。因此，導致民警的執法理念出現了偏差，部分基層民警誤認為看住人就行，不出事就是功，沒有多大心思考慮提升改造質量和推進監獄法治建設，使部分民警對法治建設指數評估工作有排斥心理。

不完善的法律對監獄法治建設也產生了負面影響。1994年《監獄法》頒布實施標志著我國監獄工作步入了依法治監、依法執法的階段。但在具體的執法實踐中，與此相配套的《監獄法實施細則》至今仍未出臺，一些原則性條款在實踐中缺乏可操作性。涉及監獄工作中的一些執法環節還是依照經驗或慣例進行操作。從實踐來看，法律、法規與部門的規章制度沒有完全配套，一些省份和監獄自訂了一些未經嚴格審定的辦法，從而影響了全國監獄法治建設的進程。目前，基層民警日常管理中大多還是經驗型管理模式，監獄之間、監區之間的執法、管理程序和要求還有很多不一致的地方，缺乏規范統一的標準，這與法治監獄的要求不相適應。

（三）監獄民警素質對法治建設指數實施的影響

隨著社會轉型的深入，監獄民警面對新的形勢和復雜問題，傳統的思維已不能適應監獄工作發展的需要。在處理事情和解決問題的時候，有的民警不善于運用法治思維和法治方式去應對，不善于數據賦能應用現代科技，有的監獄民警甚至還停留在老思路、老套路和老做法上，認為只要處理結果沒有問題，程序的事可以變通或事后補正，程序可有可無，該討論的不討論，該上會的不上會，程序走過場，對罪犯的處罰沒有遵守呈報審批、公示公開和告知復議等程序，等等。這樣勢必直接影響監獄法治建設指數的評估分值，評定結果反過來又讓監獄民警對指數評估工作不配合，甚至存有抗拒情緒，加大了監獄法治建設指數推行的難度。

五、監獄法治建設指數發展展望

監獄法治建設指數的發展應當緊抓數字化改革契機，積極融入“智慧法治”元素，充分展示社會主義司法制度的優越性。

（一）緊抓數字化改革契機

科學技術的發展，為解決監獄法治指數測算中數據記錄難、數據口徑難統一、指數滯后性等問題帶來了解決辦法。下一步，監獄法治建設指數的發展要緊抓數字化改革契機，吸收采用相應的科技管理監獄的方法和手段，充分發揮“智慧法治”的優勢。

1.在指數中增加智慧內容。智慧與法治看似是完全無關的兩個點，但隨著社會的發展，這兩者又是密不可分的。例如，信息技術可以提供科學的數字模型，讓法治指數的測算更加便捷高效；同時，技術可以實時監控、記錄法治建設的每一個細節，讓整個法治指數更加客觀、公正和精準。因此，要努力認識、掌握和利用信息化、智能化技術，在充分考慮監獄系統的各項管理和業務工作需要基礎上，建立以計算機網絡技術、通信技術、電子技術應用為支撐的監獄管理信息化工作平臺，完善指揮中心、電子政務、OA系統、獄情分析、民警實績考核等信息系統，構造管理的信息化，努力實現執法過程全程受控、信息數據實時記錄。

2.構建綜合執法辦案平臺。綜合執法辦案平臺以實現網上智慧執法辦案為目標，是根據民警執法權改革的方向與要求設計與創建出的集數智一體化的執法辦案平臺。該平臺主要把民警呈報減刑、假釋等五大類執法權的行使納入其中，劃分相應功能區塊，制定相應流程標準，所有執法行為全過程平臺上處理，最終實現網上全流程智慧化執法辦案，真正達到監獄民警執法辦案的嚴格規范、高效高質、公平公正。監獄法治建設指數的發展，若能有綜合執法辦案平臺提供的數據支撐，其統計的便利性、數據的精準性將得到很大的提升。另外，綜合執法辦案平臺本身即是監獄法治進步的一大體現。

3.大數據治理為監獄法治指數發展提供保障。一是安全保障。數據治理政策和規則的制定，可以保證在主要業務和跨業務職能間采用一致的數據標準，從而為法治指數測算創造統一的應用環境。同時，在數據資源目錄和地圖、數據共享交換與服務、數據處理規范、數據資源整合、數據安全與監控等領域開展統一的大數據治理，有助于提高監獄數據的安全性、完整性與一致性。二是數據保障。通過建立并遵循數據相關的規則、標準和過程，有效的數據治理可以產生高質量的數據，進而增強數據的可信度。三是發展保障。有效的數據治理可以通過提升優化數據架構、數據質量、數據標準及數據安全，推動數據服務實戰、數據驅動創新的能力。與此同時，通過進一步釋放數據價值，又可以反過來促進監獄法治指數建設目標的實現以及具體業務的需求。⑧鄭曦：《大數據治理體系助推監獄治理現代化》，《中國司法》，2021年第1期。

（二）探索推廣監獄法治指數建設

具體來說，需要進一步在制度機制上系統總結經驗，使其成為基層治理的一種新模式。

1.要提升法治政府建設的落實力。要堅持強化正面激勵和反向倒逼，自覺提高民警職工的法治思維和法治方式。不斷完善導向機制，把法治觀念強不強、法治素養好不好作為衡量干部德才的重要標準；不斷完善培養機制。健全完善各級黨委（黨組）中心組學法、會前學法等學法用法制度；不斷完善考核機制，將法治監獄建設成效作為衡量監獄領導班子和領導干部實績的重要內容，納入政績指標等指標體系。

2.要明確法治指數建設的適用性。有的監獄地處偏僻，社會融合度相對較低，如果照搬模式，可能難以操作，也難以達到預期效果。因此，要充分考慮被推廣監獄的特點，保證其靈活性，防止因“靈活”創新而走樣變形，產生權力越位、錯位、失位等問題。

3.要重視被推廣地區的群眾滿意度。監獄法治指數建設應把群眾滿意度作為各項工作的出發點和落腳點。這當中的群眾不僅包括社會人民群眾，也包括監獄的民警職工等。特別是進入萬物互聯時代，應當更注重各地監獄自身法治服務意見建議的收集，通過大數據等海量數據信息分析機制，及時梳理反映群眾的法治需求，充分考慮群眾的可接受度，不增加民警的工作負擔。