地方法治政府建設的實踐與思考
——以內蒙古自治區赤峰市為例

鞠文林（內蒙古自治區赤峰市司法局黨組書記、局長）

近年來，內蒙古自治區赤峰市以習近平法治思想為引領，深入推進依法行政，加快建設法治政府，法治建設各項工作取得豐碩成果。2019年赤峰市被評為全國“七五”普法中期先進城市，2020年被內蒙古自治區評為“全區法治政府建設示范市”。為持續深入推進依法行政，全面建設法治政府，根據當前赤峰市實際情況，通過對全市法治政府建設工作的組織領導、職能履行、依法行政等七個方面現狀進行深入系統調查研究，全面梳理了存在的短板弱項，對如何推進下一步工作進行了系統思考，形成調研報告。

一、全市法治政府建設取得的成效

（一）組織領導不斷加強。一是充分發揮黨委推進法治建設領導核心作用。市委全面依法治市委員會自2019年成立以來，先后召開委員會會議4次、辦公室會議3次，專題研究法治建設重點工作。連續3年將黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責情況列入年終述職述法內容，實現述法與述職、述法與年終考核深度融合。全面加強法治調研工作，每年公開征集法治調研課題，同時開展專題調研。二是推進法治建設第一責任人職責全面履行。市委書記、市長多次就法治政府建設作出批示，市委常委會議、市政府常務會議每年定期聽取法治政府建設情況專項匯報。市政府每年向市委、市人大和自治區政府上報年度法治政府建設情況報告，并在市政府網站等媒體上公開發布。以創促建，連續3年在全市普遍開展法治政府建設示范創建活動，2018年，翁牛特旗被評為“全區首屆法治政府建設示范旗縣”，2019年，阿魯科爾沁旗被推薦為全國綜合性示范創建候選地區，2020年，除市本級獲評外，阿魯科爾沁旗和元寶山區分別被自治區評為“全區法治政府建設示范旗縣區”。

（二）政府職能依法全面履行。一是簡政放權力度加大。全面梳理各類事項清單，聘請8名專業律師成立流程優化工作專班，梳理市本級權責清單6215項，取消行政權力106項，下放18項。推進政務服務事項標準化建設，全市共梳理事項30198項，即辦件比率55.61%，承諾時限壓縮比率71.62%，政務服務事項網上可辦率97.38%。“蒙速辦”APP注冊133萬6千余人，注冊量全區第一，用戶點擊量達771萬余次。大力推進電子證照數據匯聚和應用工作，完成64類證照數據匯聚，對接簽章數據累計94萬余條。印發《關于全面推行證明事項告知承諾制實施方案的通知》，全市全面推行證明事項告知承諾制。二是事中事后監管全面加強。深入推進全市“雙隨機”監管和跨部門聯合抽查。2021年，全市共開展“雙隨機”抽查1754個批次、抽檢市場主體15217戶，部門開展聯合抽查351個批次、抽檢市場主體1771戶。探索推進“互聯網+監管”，組織395個部門開通應用信息公示系統協同監管平臺，289個部門歸集公示行政許可、行政處罰等信息21.7萬余條，全區排名第二位。建立覆蓋市縣兩級的信用信息歸集體系，共建立384個信息歸集點，歸集102萬條雙公示及黑紅名單信息，錄入82.9萬余條工商登記信息，2.9萬條黑紅名單信息，2.1萬條行政處罰信息，1.4萬條行政許可信息。全面推進政務誠信建設，“信用中國”十一條政務誠信失信被執行人記錄全部清零，2021年共處理自治區轉辦企業投訴舉報線索24條，清償無分歧舉報線索賬款5934.5萬元。

（三）依法行政制度體系進一步完善。一是地方政府制度建設機制不斷健全。2020年，制定出臺首部政府規章《赤峰市人民政府擬定地方性法規草案和制定政府規章程序規定》，明確擬定地方性法規和制定政府規章程序。印發《赤峰市人民政府規范性文件制定和備案監督辦法》《赤峰市人民政府辦公廳關于實行規范性文件“三統一”制度的通知》并嚴格執行，創新備案審查監督工作方法，實行規范性文件制發和備案零報告制度，實現“有件必備、有備必審、有錯必糾”。加大規范性文件清理和備案監督力度，每兩年進行一次全面清理，2021年對全市733件規范性文件進行全面清理，經過清理，廢止101件，宣布失效81件，保留551件。二是依法決策機制不斷完善。2021年重新修訂《赤峰市重大行政決策程序規定》，進一步規范公眾參與、專家論證等重大行政決策程序，配套出臺《赤峰市重大行政決策事項目錄管理辦法》并嚴格執行，未履行法定程序或履行不規范的議題，不予提交會議討論。嚴格落實重大行政決策跟蹤反饋制度、終身責任追究制度和責任倒查制度，加強追責問責。制定公布《赤峰市人民政府2021年度重大行政決策事項目錄清單》《赤峰市房地產調控“一城一策”工作實施方案》等6個事項已履行完法定程序并組織實施。

（四）嚴格規范公正文明執法不斷深化。一是推進綜合行政執法體制改革。出臺《新行政處罰法理解與適用工作指引》，確保新修訂的《行政處罰法》的有效執行。印發《赤峰市綜合行政執法改革實施方案》，召開全市綜合行政執法改革工作推進會，市本級成立生態環境、自然資源等9支執法隊伍，旗縣統一設置交通運輸、應急管理等9個綜合行政執法機構，12個旗縣區共組建139個蘇木鄉鎮街道綜合行政執法局，進一步實現執法力量向基層下沉，構建了權責統一、權威高效、監管有力、服務優質的綜合行政執法體系。二是全面推行行政執法“三項制度”。印發《推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度工作方案》，搭建市本級統一行政執法公示平臺，實現執法主體、人員及執法結果動態管理。全市所有行政執法部門均實現了執法過程文字記錄，公安、交通等部門基本實現音像記錄，重大執法決定法制審核制度執行率100%。制定《赤峰市全面推行行政指導工作的實施意見》，用行政指導的柔性執法方式，提高行政執法效能；出臺《赤峰市異地執法協助制度》，推動行政執法資源的整合協同；創新出臺《赤峰市行政執法投訴舉報處理辦法（試行）》，進一步完善行政執法監督制度。開展全市“亂執法”行為整治專項行動，全市各級行政執法部門共自查問題87個，已全部整改完畢。

（五）行政權力制約監督不斷強化。一是自覺接受監督意識不斷增強。認真研究辦理各類意見建議，2018年至2021年，市政府共辦理人大代表建議和政協委員提案1262件，辦復率100%。將行政機關負責人出庭應訴列入依法治市考核扣分指標，2021年，全市行政機關負責人出庭應訴430人，出庭應訴率59.8%，較2020年增長30.2%。尊重并執行法院生效判決，2021年，以黨政機關為被執行人的案件204件，未結執行案件27件，結案率86.76%。積極配合司法監督，2018年以來，市縣兩級檢察機關共受理行政執行監督案件650件，發出檢察建議378件，采納350件；受理行政生效裁判監督案件60件；發現行政公益訴訟案件線索2632條，立案1908件，發出行政訴前檢察建議1826份。二是政務公開全面推進。規范建設政府網站集約化平臺，完善依申請公開的申請、受理等法定程序，2020年以來，全市共答復依申請公開95件，答復率100%。編制赤峰市首部《法治政府白皮書》，與中國政法大學法治政府研究院、赤峰學院合作，2019年啟動了赤峰市首部《法治政府白皮書》編制工作，初稿形成后廣泛征求了各地區、各單位意見，形成樣書后召開評審會，修改完善后于2020年6月向社會公開發布。通過發布《法治政府白皮書》，進一步激發了全社會共同關注、參與法治政府建設的熱情，監督和幫助政府進一步查找了不足和薄弱環節。

（六）矛盾糾紛依法有效化解。一是跨越推動人民調解和信訪工作。市委市政府聯合出臺《關于加強新時期人民調解工作的實施意見》，召開全市大調解工作會議，建成調解組織2791個，實現了市、縣、鄉、村全覆蓋。建成覆蓋醫療、勞資、婚姻等近20個領域的行業性專業性調委會154個，訴調對接平臺28個、警調對接平臺45個、訪調對接平臺12個。2021年，全市共調解矛盾糾紛20141件，調解成功19818件，調處成功率98.39%，涉及金額6.6億元。全面推行黨建引領“三調”聯動工作模式，建立市縣鄉三級“大調解”黨建聯合體53個，覆蓋基層黨組織274個。2018年，全區首創成立了市級信訪法律事務公益服務中心，共參與化解信訪案件1318件，涉案人次1935次，涉及金額25.41億元。二是復議應訴和“以案釋法”工作進一步加強。建立行政復議意見書、建議書制度和案件分析制度，嚴格規范執法行為。行政復議機關設立行政復議委員會，充分發揮行政復議實質性化解爭議作用，2018年以來，共辦理各類行政復議案件593件，召開聽證會37次，召開專家案審會49次，提出建議函33 件，化解群體性糾紛45件。印發《關于進一步健全完善普法責任制的實施意見》，明確各相關單位責任清單，充分發揮“以案釋法”警示作用，先后出臺《赤峰市行政執法人員以案釋法實施辦法》《進一步加強以案釋法工作的實施意見》《在行政執法過程中開展精準普法的實施意見》，推動各部門單位在執法過程中開展實時普法、精準普法。

（七）黨政干部法治意識和能力切實增強。一是法治教育培訓和考查進一步強化。率先建成青少年法治教育基地、嘎查村依法治理教育實踐基地，同步建設網上數字展館，實現重點對象法治教育陣地線上線下全覆蓋。2021年，全市網絡在線學法平臺參學單位達1854個，參學97344人，參考率86.8%，及格率86.5%。印發《赤峰市委組織部2021年干部教育培訓工作安排意見》，明確把法治學習納入市委黨校和敖漢干部學院培訓計劃，已安排7個相關教學專題授課23次，培訓學員912人。二是普法宣傳金色品牌越來越“響”。2018年5月，寧城縣成立了全區第一支“法治烏蘭牧騎”，目前已發展專兼職演出隊伍28支，演出800余場次，受益群眾達10萬余人次。連續幾年舉辦“12·4 ”憲法宣傳活動和法治事件、法治人物評選表彰活動，得到社會廣泛關注和贊譽。嚴格落實國家工作人員憲法宣誓制度，持續抓好民法典學習，市委理論學習中心組圍繞民法典開展專題學習，12個旗縣區和市直部門黨委（黨組）理論學習中心組開展專題學習150次。率先開展普法效果第三方評估，為有針對性地開展法治宣傳、提升普法實效指明方向。

二、現存問題

一是法治理念還沒有普遍樹立。主要體現為個別領導干部對推進落實黨政主要負責人履行法治建設第一責任人職責認識還不到位，自我定位不準確，認為法治政府建設就是司法行政系統的事，工作主動性不強，向下傳導壓力不夠，法治政府建設力度還存在自上而下逐級遞減的態勢。個別地區和部門對法治政府建設工作認識不高，推進法治意識不強，未掌握相關法律和政策規定，沒能將相關任務落實到“最后一公里”。

二是行政決策法治化水平仍需進一步加強。個別行政機關依法行政、依法決策能力不足，有的黨政機關不執行法院生效裁判，有的行政機關負責人不按要求出庭應訴，全市行政機關負責人出庭應訴率盡管有所提高，但離上級要求還有一定差距。

三是重大行政決策程序需要進一步規范。仍有部分地區和部門存在“過五關”程序執行不到位，存在認識到工作的重要性，但對相關規定的詳細內容掌握不夠的現象。個別地區和部門還存在不按要求時限進行合法性審查，馬上準備上會討論，才匆忙提交審查的現象。一定程度存在重視集體決策，忽視公眾參與、風險評估、專家論證等程序的現象。有些決策出臺后，沒有及時進行決策后評估。

四是法治人才力量不足。個別單位沒有設置專門的法制部門，法治政府建設工作沒有專人負責，相關工作任務由其他科室人員階段性接手，工作延續性不夠。部分地區和單位法治建設工作隊伍年齡結構老化，人員的素質和能力已不能應對當前規范性文件制定、重大行政決策等具體工作專業性越來越強的現實情況。機構改革后，由司法行政部門統籌推進法治政府建設，但目前全市司法行政系統在職在編809名干警中，全日制本科及以上學歷共220人，其中全日制法學專業本科及以上僅87人，法律專業人才嚴重不足。

三、推進法治政府建設的思考與建議

（一）提高政治站位，加強組織領導，普遍樹立法治理念

一是加強黨對法治政府建設的領導。要把黨的領導貫徹到法治政府建設全過程、各方面，推動解決法治政府建設過程中的重點難點問題。市委全面依法治市委員會充分發揮牽頭抓總、統籌謀劃作用，研究全面依法治市及法治政府建設重要文件，部署推進重點工作任務。各單位、各地區各司其職、各盡其責，加強協作配合，形成工作合力。

二是堅決履行法治建設第一責任人職責。推進法治政府建設，要著力推動黨政主要負責人切實履行推進法治建設第一責任人職責，把法治建設扛在肩上、放在心上、抓在手中。要全面提升黨政主要負責人的法治素養，形成依法執政、依法行政的思想自覺，形成善于運用法治思維和法治方式抓改革、謀發展、促穩定的行動自覺。堅決執行《赤峰市貫徹落實〈關于黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責情況列入年終述職內容工作的意見〉實施方案》要求，將履行推進法治建設第一責任人職責情況作為主要領導干部年終述職的重要內容，督促黨政領導干部切實履行法治建設第一責任人職責，做到重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點環節親自協調、重要任務親自督辦，推動各項工作納入法治化軌道。

三是提高公職人員依法行政能力。推進全面依法治國必須抓住領導干部這個“關鍵少數”，各級領導干部在推進全面依法治國方面肩負著重要職責。要進一步健全政府常務會議學法制度，科學設置選取學習內容，每年舉辦法治建設專題培訓班、法治政府建設實務培訓和行政執法專題培訓，提高各級公職人員運用法治思維和法治方式推動工作、解決問題的能力。建立健全“以案釋法”工作機制，在執法過程中解疑釋惑、釋法說理。全面落實領導干部任前考法制度，推動領導干部帶頭尊法學法守法用法。帶動全社會一起努力，在建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家上不斷見到新成效。

（二）履職盡責，充分發揮司法行政機關在法治政府建設中的職能作用

一是強化統籌調度。法治政府建設是全面依法治市的重點任務和主體工程，司法行政機關承擔著法治政府建設的組織、統籌、指導、協調等職責，充分發揮司法行政機關統籌協調作用，主動擔當作為，結合本市法治政府建設工作實際，制定貫徹落實《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》具體措施，建立健全黨委領導、人大監督、政府負責、政協參與、各部門分工協作、紀委監委法院檢察院有效銜接、法律顧問專家學者人民群眾有效參與的法治政府建設十二項推進機制，穩步推進法治政府建設工作。

二是強化示范引領。持續積極開展法治政府建設綜合和單項示范創建，逐項對照《市縣法治政府建設示范指標體系》（2021年版），建立牽頭任務臺賬和責任任務臺賬，及時梳理牽頭任務及責任任務工作完成情況，發現短板弱項，形成重點任務推進臺賬，精準對焦，掛圖作戰，以示范創建為突破口，找差距，補短板，不斷推進法治政府建設全面發展。

三是強化督察考評。認真貫徹落實《法治政府建設與責任落實督察工作規定》，充分發揮督察工作對法治政府建設與責任落實的督促推動作用，堅持問題導向、目標導向，加強對各部門法治政府建設任務的督導，尤其對未完成的工作，要找準分析原因，確定完成時限，厘清責任單位，進行跟蹤指導和重點督察，以督察倒逼責任落實。堅持將法治建設推進情況列入年度責任目標考核項目，制定考評指標和實施細則，推動法治建設各項任務落實。

（三）補強弱項，扎實推進法治政府建設提檔升級

一是進一步健全依法決策機制。認真落實重大行政決策程序，推動領導干部掌握法治思維和法治方式，完善決策制度，規范決策程序，將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定作為重點，按照五大法定程序的具體要求進行重大行政決策。健全政府法律顧問制度化、常態化參與政府工作的途徑機制，發揮好政府法律顧問在重大行政決策中的重要作用。堅持將各地各部門重大行政決策事項全部納入目錄化管理，并實施重大行政決策后評估，對決策執行情況和實施效果進行跟蹤，不斷推進行政決策科學化、民主化、法治化。

二是進一步嚴格規范公正文明執法。持續全面推行行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核“三項制度”，以“三項制度”落實為切入點，全面推進行政執法信息化建設，提升執法水平和效率。認真開展行政執法主體清理確認工作，組織好執法單位主體梳理、審核等工作，嚴格清理審查行政執法主體和行政執法依據，為依法開展行政執法活動，促進嚴格規范公正文明執法奠定基礎。

三是進一步做好法治人才隊伍建設和法治人才培養。創新法治人才培養機制，突出抓好法律人才的培養。積極推進“法治人才庫”“法律專家庫”建設，注重老、中、青專家學者相結合，完善不同層次、不同學科、不同領域、不同地區的人才布局。開展年度“法治人物”和“法治事件”評選表彰活動，樹立典型，發揮導向和激勵作用。教育引導法律服務工作者堅持正確政治方向，依法依規誠信執業，認真履行社會責任。暢通跨部門交流渠道，探索建立法律職業從業者之間良性流動和開放的人才吸納機制，優化法治隊伍區域結構、部門結構、層級結構，推動法治工作隊伍均衡布局。加強理想信念教育，進一步增強政治定力，推進法治專門隊伍革命化、正規化、專業化、職業化，確保做到忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律。

（四）突出重點，鞏固法治政府建設成效

一是突出抓好重點領域立法。加強和推動高質量發展、創新社會治理、保障和改善民生、保護生態環境等重點領域立法。充分發揮立法規劃計劃的統籌引領作用，改進立法方式方法，強化項目論證和立法培訓，切實提高立法工作的精細化水平。健全立法征求意見機制，增加立法透明度。積極拓展公眾有序參與立法工作的途徑，充分發揮專家學者和法律工作者的作用，廣泛聽取人民群眾和社會各界意見，充分協商，審慎決策，確保所制定的法規立得住、行得通、真管用。

二是突出抓好規范性文件監督管理。制發行政規范性文件是行政機關依法履行職能的重要方式，直接關系群眾切身利益，事關政府形象。進一步嚴格制發程序，重要的行政規范性文件須嚴格執行評估論證、公開征求意見、合法性審核、集體審議決定、向社會公開發布等程序；進一步健全規范性文件備案監督制度，做到有件必備、有備必審、有錯必糾；進一步完善行政規范性文件制發管理制度，充分發揮政府督查機制作用，將行政規范性文件制定和監督管理工作納入法治政府建設督察內容，并作為依法行政考核內容列入法治政府建設考評指標體系。

三是突出健全機制，依法有效化解社會矛盾糾紛。健全長效管用的推進機制，把矛盾糾紛多元化解作為市域社會治理現代化的重要基礎性工程，大力推進人民調解、行政調解、司法調解銜接聯動機制建設，構建相互聯接、優勢互補的多元矛盾糾紛化解體系。建立案件錄入情況通報和周匯總、月調度、季通報、年考核機制，確保工作有序開展。健全關口前移的防范機制，充分發揮人民調解員、公安民警、基層法官、綜治網格員等貼近群眾、聯系群眾的優勢，定期開展走村入戶、排查走訪、入網宣傳等聯合排查活動，強化源頭預防和前期處置工作。健全多位一體的保障機制，通過政府購買服務、財政預算補貼等多種方式，認真落實中共赤峰市委辦公廳、赤峰市人民政府辦公廳《關于加強新時期人民調解工作的實施意見》精神，為做好人民調解工作提供堅強保障。