精心打造矛盾糾紛多元化解“塞上楓橋”調解品牌

馮自保（寧夏回族自治區司法廳黨委書記、廳長）

黨的十九屆六中全會明確指出，全面推進國家治理體系和治理能力現代化，工作的基礎在基層。這為我們開啟基層社會治理繪制了總藍圖，使各方面制度和國家治理更好體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造。近年來，寧夏回族自治區司法廳堅持發展新時代“楓橋經驗”，精心打造矛盾糾紛多元化解“塞上楓橋”調解品牌，積極探索基層治理體系和治理能力現代化建設，為推進國家治理體系和治理能力現代化貢獻智慧和力量。

一、牢牢把握調解為民第一屬性

堅持司法為民的發展思路，落實到司法行政工作中就是要始終把“人民”二字放在最重要的位置，抓住人民調解為人民這個原則，切實將司法為民宗旨體現到人民調解各個環節，圍繞加大服務群眾力度，提升司法為民溫度，為基層社會法治建設提供有力法治保障。

一要把準“為了人民”的出發點。群眾利益無小事、一枝一葉總關情。習近平總書記強調，堅持以人民為中心的根本政治立場，必須牢固樹立以人民為中心的發展思想，把增進人民福祉，促進人的全面發展，維護好、實現好人民群眾的根本利益作為一切工作的根本出發點、落腳點。當前，中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發生深刻變化，這些矛盾糾紛涉及群眾生產生活的方方面面，直接涉及群眾切身利益，如果發現及時、處理得當，就能變消極因素為積極因素；反之，就可能激化矛盾，甚至轉化為治安和刑事案件，有的還可能引發群體性事件，影響到社會安全穩定。人民調解位于預防化解矛盾糾紛的第一線，往往最先接觸各種矛盾糾紛，也最了解矛盾糾紛產生變化的原因，通過人民調解化解矛盾糾紛具有天然優勢，能夠最大限度把矛盾糾紛化解在基層，把風險隱患消除在萌芽狀態，這是堅持黨的群眾路線、切實維護好群眾合法權益的具體體現，對于鞏固黨的執政基礎、確保社會和諧穩定至關重要。站在新的歷史起點上，我們必須切實提高政治站位，把人民調解工作作為長期的中心工作和首要的職責任務，擺在第一位，始終堅持人民調解為人民，著力解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，不斷滿足人民群眾對美好生活的新需要，使人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。

二要瞄準“依靠人民”的著力點。習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議中指出，要推進法治社會建設，依法防范風險、化解矛盾、維護權益，加快形成共建共治共享的現代基層社會治理新格局。社會治理是一項系統工程，法治是社會治理的最優模式。人民調解是一項具有中國特色的法律制度，人民調解委員會是依法設立的群眾性組織，具有高度的自治性、群眾性和民間性，充分契合和體現了共建共享、依法治理、源頭治理等現代社會治理理念。人民調解工作是運用法治思維和法治手段，通過自愿、平等的方式解決矛盾糾紛，實現群眾自我教育、自我服務、自我管理、自我監督，是人民群眾參與社會治理的有效途徑和重要形式。人民調解的過程，就是宣傳社會主義法治、弘揚社會主義核心價值觀，引導廣大人民群眾尊法學法守法用法的普法過程，有助于形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治良序。

三要找準“惠及人民”的落腳點。社會穩定的基礎在基層，關鍵在基層。當前，我國正處于轉型發展的關鍵期、深化改革的攻堅期，也是經濟社會風險和矛盾的凸顯期，各類社會矛盾糾紛錯綜復雜、易發多發，維護社會和諧穩定面臨新任務、新挑戰。調解作為我國特有的矛盾解決方式，解決糾紛方便快捷，不傷感情，公益免費，容易被矛盾糾紛雙方當事人接受，促進當事雙方和解息訴，真正實現“案結事了”，其“醫小病、防大病、治未病”的“社會免疫系統”獨特功能和價值，是其他糾紛解決方式難以實現和替代的。長期以來，廣大人民調解員長年累月奔走在田間地頭、街頭巷尾，深入排查矛盾風險隱患，廣泛收集信息掌握情況，依法及時就地化解矛盾糾紛，充分發揮了人民調解維護社會和諧穩定的“第一道防線”作用，為推進平安中國、法治中國建設作出了重要貢獻。同時也要看到，隨著經濟社會快速發展和改革不斷深化，社會矛盾糾紛呈現出新的變化和特點，矛盾糾紛主體更加多元，糾紛類型更加多樣，調解難度不斷增大，維護社會和諧穩定的任務更加艱巨而繁重。這就要求我們要勇挑重擔，積極作為，努力把矛盾吸附在當地、把糾紛化解在萌芽、把問題解決在基層，防止和避免“小事拖大、大事拖炸”，切實維護社會和諧穩定。

二、牢牢把握維護穩定第一責任

集中開展矛盾糾紛排查化解工作，是黨中央從維護社會和諧穩定大局出發作出的長期部署。防患于未然，構建全覆蓋無疏漏的排查化解網絡，破解社會治理難題，是一項嚴肅的政治任務。

一要堅持排查在先，處置在早，著力抓好矛盾糾紛排查預警。人民調解工作成效如何，最終體現在矛盾糾紛的及時發現和有效化解上。實踐證明，對矛盾糾紛，第一時間發現，第一時間化解，效果最好。要按照“排查得早、發現得了、解決得好、控制得住”的要求，進一步強化預防意識，前移工作重心，充分發揮人民調解組織網絡體系完備和人民調解員熟悉社情民意的獨特優勢，進一步構建完善橫向到邊縱向到底的矛盾糾紛排查網絡，建立起排查化解矛盾糾紛的長效機制。要完善信息收集、報送、分析、報告制度，確保信息報送的高效和準確。結合“掃黑除惡”專項斗爭，全面掌握本轄區本單位存在的各種矛盾糾紛和不穩定因素，做到矛盾糾紛早發現、早預警、底數清、情況明。要密切關注涉黑涉惡、非法集資等可能引發群體性事件或群體上訪的矛盾糾紛，密切關注邊界糾紛、民間借貸糾紛等熱點、難點領域，立足早報告、早控制、早解決，防止矛盾糾紛隱患蔓延、擴大。確保第一時間排查、第一時間處置、第一時間上報，積極配合黨委、政府及有關部門疏導化解。

二要堅持抓大防小，應調盡調，著力及時就地化解矛盾糾紛。要落實屬地原則，切實把矛盾糾紛化解在基層和初始。要堅持應調盡調，立足抓早抓小抓苗頭，及時就地妥善化解糾紛，防止因處置不及時、不到位引發治安案件、刑事案件、群體性事件。要通過說服、教育、規勸、疏導等方法，曉之以理、動之以情、明之以法。促進當事人平等協商、自愿達成調解協議，不僅要實現案結事了，還要實現公平正義。要圍繞服務和保障民生，加大對拖欠農民工工資、侵犯婦女兒童、老年人合法權益等矛盾糾紛的排查化解力度。要繼續聚焦信訪矛盾，及時發現信訪苗頭，積極做好信訪案件的協調和化解工作，防止信訪問題激化升級。對于黨委、政府關注的信訪積案以及重大疑難復雜矛盾糾紛，要積極發揮作用，精心協調、組織轄區內調解組織主動介入，敢于啃“硬骨頭”。要加強內聚外聯，充分發揮系統內律師、公證員、司法鑒定人、基層法律服務工作者、法律援助工作者等法律服務資源優勢，形成化解信訪案件、復雜疑難案件的工作合力。對調解不成的信訪案件和不適合調解的矛盾糾紛，積極引導當事人通過仲裁、行政調解、司法調解等途徑解決。

三要堅持專業引領，專職為先，著力完善組織強化隊伍。人民調解組織和人民調解員是調解工作的具體承擔者，肩負著化解矛盾、宣傳法治、維護穩定、促進和諧的職責使命。要大力發展企業人民調解組織，重點加強勞動密集型企業、大中型企業、改制企業等企業人民調解組織建設，及時排查化解企業內部矛盾糾紛；要建立健全商會人民調解組織網絡，及時有效化解涉及商會會員的各類糾紛；要積極發展行業性、專業性人民調解組織，堅持以社會需求為導向，對矛盾糾紛集中、相關行業主管部門大力支持、設立單位有能力保障的行業、專業領域，及時推動設立人民調解組織。要大力加強專職人民調解員隊伍建設，認真貫徹執行中央政法委、司法部等六部門《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》，按照財政部、民政部、工商總局印發的《政府購買服務管理辦法（暫行）》的程序和要求，逐步加大政府購買人民調解服務的力度；要把增加專職人民調解員人數作為提高調解工作質效的重要舉措來落實，要把增加專職人民調解員比例作為加強人民調解工作的基礎工程來抓，努力建設一支政治合格、熱心公益、公道正派、秉持中立，會做群眾工作，善于化解矛盾糾紛的高素質人民調解員隊伍。

三、牢牢把握改革創新第一動力

增強人民調解工作改革創新的能力，既是新時代對基層司法建設提出的新的更高要求，又是推動“塞上楓橋”升級的必由之路。

一要強化信息驅動。推動數字賦能是新時代人民調解信息化的有力抓手，著眼于人民調解工作便民性、社會性、專業性的特征，需要全面落實數字化改革的工作部署。建立線上行業專業調解平臺，依托法律服務自助終端等移動設備，匯聚線上、線下互聯提供調解服務，將流程化工作通過智能化輔助手段提高基層治理效率；探索市、縣、村（居）三級線上糾紛調處流程貫通機制，暢通信訪大數據平臺和矛調中心平臺之間的案件協同處置；推動建立“智慧調解”專家庫，根據各地多發矛盾糾紛特征配齊配強專職人民調解員，確保行業性專業性調委會、鎮街調委會配備有一定數量的專職人民調解員，并為專職人民調解員建立調解等級、調解年限、調解案件數、調解成功率、公眾評價等大數據的分析研判平臺，實現全系統各類人才資源大整合。

二要強化銜接聯動。要加強人民調解與行政調解的銜接聯動，推動在公安派出所、交警隊、信訪等有關部門設立派駐人民調解工作室，建立公調對接、交調對接、訪調對接等工作機制，對適宜人民調解的，引導當事人通過人民調解方式化解。要建立人民調解與司法調解聯動機制，在基層人民法院設立訴前人民調解委員會和派駐人民調解工作室，對適宜通過人民調解方式化解的糾紛，通過訴前告知人民調解、訴中委托人民調解、訴后執行和解等方式，實現人民調解與司法調解的有效銜接。要有效落實人民調解協議司法確認制度，進一步鞏固調解成果，維護人民調解制度的權威性，增強人民調解工作的公信力。

三要強化資源整合。化解社會矛盾，需要多措并舉，綜合施策。要充分發揮律師、基層法律服務工作者、法律顧問等專業優勢，組織引導他們積極參與人民調解、行政調解、行業性專業性調解等工作。要加強與公證、司法鑒定、法律援助等銜接配合，對于具有給付內容的調解協議，引導當事人辦理公證，賦予強制執行效力；對于調解過程中需要司法鑒定明確責任的，及時引導當事人進行司法鑒定；對于符合法律援助條件的，積極協調法律援助機構為當事人提供法律援助。要加強與仲裁、行政復議、行政裁決、訴訟等銜接配合，對于調解不成或不適宜調解的，積極引導當事人通過仲裁、行政復議、行政裁決、訴訟等方式解決，努力形成閉合式矛盾糾紛解決鏈條，確保矛盾糾紛得以依法及時有效化解。

四要強化經費保障。加強人民調解工作經費保障，對于發揮各級人民調解組織作用具有十分重要的意義。要根據各地經濟社會發展情況和財政狀況，將人民調解工作經費列入同級財政預算，用于司法行政機關指導人民調解工作、人民調解委員會工作補助、人民調解員誤工補貼以及調解個案補貼，以保障人民調解工作的正常開展。在人民調解工作經費中列支宣傳、培訓、工作規范、表彰獎勵等，保障人民調解員業務能力提升，為調解員成為行家里手搭建有效平臺。按照自治區財政廳、司法廳修訂的《寧夏回族自治區人民調解員以案定補管理辦法》，各地根據本地區經濟社會發展水平和人民調解工作實際，建立個案補貼標準動態調整機制，對調解員排查、發現、上報的矛盾糾紛線索，特別是可能引發重大上訪、集訪和群體性事件的矛盾糾紛信息線索，可予以適當補貼。對工作突出的人民調解組織和人民調解員采取“以獎代補”的辦法予以工作性獎勵，形成人民調解工作常態化激勵機制。

四、牢牢把握服務群眾第一要務

習近平總書記指出，人民是我們執政的最大底氣。這就要求我們增強服務群眾的使命感和責任感，把為人民造福的事情辦好辦實，切實為群眾提供精準、多元的調解服務。

一是積極為人民群眾提供精準化的矛盾糾紛“排查”服務。依托人民調解“四張網”，在樓院、村組設立人民調解信息員隊伍，發展調解志愿者隊伍，堅持經常性排查與集中排查相結合，針對重點區域、重點行業，組織開展“拉網式”“滾動式”矛盾糾紛排查，多渠道、全方位收集社會矛盾糾紛信息，及時了解、發現、掌握各種矛盾糾紛和苗頭隱患，圍繞全國“兩會”、黨代會重要會議和時間節點，重點加強積案清理和重大疑難糾紛的化解，確保不發生因調解不當或不及時而引發矛盾激化、群體性事件，積極營造和諧穩定的社會環境。

二是積極為人民群眾提供精準化的矛盾糾紛“預防”服務。立足經濟高質量發展需要，服務黃河流域生態保護和高質量發展先行區建設，聯合自治區工商聯等部門制定下發《關于在國有企業加強人民調解工作的意見》《關于在民營企業加強人民調解工作的意見》，通過設立調解組織，開展調解服務，有效預防、化解經濟轉型升級過程中的各類法律風險和矛盾糾紛。開展常態化矛盾糾紛排查調處，把人民調解作為重要舉措，融入服務經濟社會發展的組合拳之中，積極為市場主體提供及時、普惠、精準的人民調解服務，預防、化解經濟轉型升級過程中的各類法律風險和矛盾糾紛。

三是積極為人民群眾提供精準化的矛盾糾紛“化解”服務。及時向社會公開人民調解服務清單目錄和服務指南，依托“12348”公共法律服務熱線平臺，開通“人民調解熱線”，建立人民調解QQ群、微信群，設立“網上調解室”“說和室”，構建線上線下的立體調解格局，運用“互聯網+”思維，拓展線上服務互動載體平臺，打造“線上+線下”“引導+參與”的調解方式，積極營造“有糾紛，找調解”的社會氛圍，為人民群眾提供精準、普惠、便捷的調解服務。