試論全過程人民民主的四個統一

胡玉鴻（華東政法大學人權研究院院長、習近平法治思想研究中心執行主任）

全過程人民民主是習近平總書記有關民主理論的獨創性貢獻，是結合中國國情和中國經驗探索出的新型民主之路。對于全過程人民民主的制度特色，習近平總書記指出：“我國全過程人民民主實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主”。①習近平：《堅持和完善人民代表大會制度，不斷發展全過程人民民主》，《論堅持人民當家作主》，中央文獻出版社2021年版，第336頁。在此，“四個統一”典型地體現了全過程人民民主的持續性、廣泛性、真實性、有效性，標志著中國社會主義民主已進入新的更高的發展階段。

一、過程民主和成果民主的統一

全過程人民民主首先是過程上的民主，即人民在政治生活和社會生活中，能夠持續地、廣泛地參與國家和社會生活的管理，體現當家作主的主人翁地位。在全過程人民民主的理論和制度實踐中，這一過程表現為選舉、協商、決策、管理、監督五個持續、銜接的過程和環節之中。習近平總書記明確要求，要“擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督”。②習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第36～37頁。“選舉”既包括由廣大選民依照法律規定選舉各級人民代表大會的代表，也包括人民群眾在村（居）委會參與選舉以及在企事業單位職工代表大會中參與選舉。前者如《憲法》第三十四條規定的“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權……”后者如《村民委員會組織法》第十一條規定的“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”。人民群眾通過選舉權的行使，構建出自下而上的層級治理體系。“協商”是指就國家事務和社會事務在人民群眾中進行磋商、討論，求同存異，獲取共識。習近平總書記指出：“要通過各種途徑、各種渠道、各種方式就改革發展穩定重大問題特別是事關人民群眾切身利益的問題進行廣泛協商，既尊重多數人的意愿，又照顧少數人的合理要求，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力。”③習近平：《推進協商民主廣泛多層制度化發展》，《習近平談治國理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第297頁。“決策”是指國家機關在進行決策的過程中，要傾聽人民群眾的意見和建議，集中人民群眾的智慧和經驗，使法律制定和重大決策符合人民意愿，維護人民利益。“管理”強調的是讓人民群眾直接參與國家和社會生活的管理，是指人民群眾依照法律規定，管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務。“監督”是指人民群眾擁有監督國家機關及其工作人員是否依法履職的權利。我國《憲法》第四十一條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”。

成果民主也即結果民主，是指人民群眾通過過程上的民主參與，達到了國家和社會治理的良好效果。大致來說包括以下幾個方面：第一，選舉出符合人民群眾意愿的代表，組成地方和全國的人民代表大會，統一行使國家權力。第二，通過民主協商的方式，凝聚社會共識，找到社會最大公約數，從而保證法律和決策的科學性與合理性。第三，人民群眾直接參與國家和社會事務的管理，特別是在事關人民群眾切身利益的場合，要讓他們擁有廣泛的知情權、參與權、表達權，“確保黨和國家在決策、執行、監督落實各個環節都能聽到來自人民的聲音”。④習近平：《堅持和完善人民代表大會制度，不斷發展全過程人民民主》，《論堅持人民當家作主》，中央文獻出版社2021年版，第337頁。第四，體現人民作為國家主人的地位，確保人民群眾能夠有效地監督國家機關及其工作人員是否依法履行職責。為此，“要推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”。⑤習近平：《推進協商民主廣泛多層制度化發展》，《習近平談治國理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第298頁。總之，全過程人民民主保證了人民群眾可以全方位地參與國家和社會事務的管理，由此人民作為國家主人的地位得以全面顯現。

二、直接民主和間接民主的統一

直接民主主要集中于人民群眾在基層政治、社會生活中享有的民主權利。習近平總書記指出，要“鞏固基層政權，完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權”。⑥習近平：《堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一》，《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第184頁。一定程度上說，人民群眾享有廣泛的民主權利，主要就是通過知情權、參與權、表達權、監督權的實現而體現出來。參與權、表達權、監督權作為人民群眾所擁有的基本權利，都可以在《憲法》文本中找到相關的依據，如選舉人大代表可以理解為對國家事務的參與權，言論、出版、集會、結社、游行、示威是一種政見的表達權，批評建議權、申訴控告檢舉權可以視為監督權的體現。不僅如此，廣義的監督權還包括人民群眾對單位、社區負責人及其工作人員的監督，如村民、居民對村民委員會、居民委員會的負責人及其組成人員有權進行監督。知情權在《憲法》中沒有明文規定，但在我國現行法律中已有多處進行了明確規定。例如，《人民法院組織法》第十一條規定：“人民法院應當接受人民群眾監督，保障人民群眾對人民法院工作依法享有知情權、參與權和監督權。”《公職人員政務處分法》第三十八條中，則將公職人員“不按照規定公開工作信息，侵犯管理服務對象知情權，造成不良后果或者影響的”納入應受處分的行為之一，情節較重的，予以警告、記過或者記大過處分；情節嚴重的，予以降級或者撤職。

我國實行人民代表大會制度，而這一制度更多地體現出間接民主的特性。在這一過程中，人民本著自己的意志，挑選出最適合擔任代表職務的人選，組成各級人民代表大會，再由人大選舉產生出國家行政、監察、審判、檢察機關。無疑，在這一體制之下，人民只是間接地實現對國家和社會生活的管理，人大代表以及經由人大選舉產生的各級各類國家機關是在直接地行使國家管理權力。當然，即便是在間接民主的機制之下，人民群眾作為國家的主人，仍然影響著國家和社會生活發展的最終進程。例如，根據《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》的規定，代表必須“與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務”（第四條第五項），并“受原選區選民或者原選舉單位的監督”（第六條）。強調人大代表與人民群眾的聯系以及受人民的監督，就是為了更好地保證人大代表能夠真正為人民代言、為人民謀利。可見，間接民主仍然要以全過程人民民主為依托，“完善人大的民主民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機制，推進人大協商、立法協商，把各方面社情民意統一于最廣大人民根本利益之中”。⑦習近平：《堅持和完善人民代表大會制度，不斷發展全過程人民民主》，《論堅持人民當家作主》，中央文獻出版社2021年版，第337頁。直接民主與間接民主的統一，既體現了全過程人民民主的多元性、層級性，又體現了全過程人民民主的真實性、有效性。

三、程序民主與實質民主的統一

民主作為一種國家制度而言，它首先是程序上的民主，即通過法律程序的民主化，使人民群眾能夠廣泛參與到國家和社會事務的管理之中。人類社會的治理經驗表明，要達成國家治理的最優化，民主是一種最好的管理和決策程序——相較于人治之下“法自君出”以及官僚獨斷專行的治理模式，民主匯集人民的意志、集中人民的智慧、反映人民的訴求，從而將人民的意愿體現在國家管理和社會管理的方方面面。習近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的。中國共產黨的一切執政活動，中華人民共和國的一切治理活動，都要尊重人民主體地位，尊重人民首創精神，拜人民為師，把政治智慧的增長、治國理政本領的增強深深扎根于人民的創造性實踐之中，使各方面提出的真知灼見都能運用于治國理政。”⑧習近平：《推進協商民主廣泛多層制度化發展》，《習近平談治國理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第296頁。可見，民主是黨的執政和國家治理的前提和基礎，透過民主的體制、機制將人民群眾的訴求和愿望體現在政策與法律的制定之中，政策與法律才具有合理性和正當性；同樣，只有尊重人民的主體地位，在決策中貫徹民主原則，才能集中人民群眾的智慧，使政策與法律具有科學性、合理性。習近平總書記強調：“在中國共產黨統一領導下，通過多種形式的協商，廣泛聽取意見和建議，廣泛接受批評和監督，可以廣泛達成決策和工作的最大共識，有效克服黨派和利益集團為自己的利益相互競爭甚至相互傾軋的弊端；可以廣泛暢通各種利益要求和訴求進入決策程序的渠道，有效克服不同政治力量為了維護和爭取自己的利益固執己見、排斥異己的弊端；可以廣泛形成發現和改正失誤和錯誤的機制，有效克服決策中情況不明、自以為是的弊端；可以廣泛形成人民群眾參與各層次管理和治理的機制，有效克服人民群眾在國家政治生活和社會治理中無法表達、難以參與的弊端；可以廣泛凝聚全社會推進改革發展的智慧和力量，有效克服各項政策和工作共識不高、無以落實的弊端。這就是中國社會主義協商民主的獨特優勢所在。”⑨習近平：《推進協商民主廣泛多層制度化發展》，《習近平談治國理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第295～296頁。由此可見，在制定法律和行政決策中采取民主程序，廣泛聽取人民群眾的意見和建議，不僅能夠達成社會共識、提煉共同利益，還可以防止決策錯誤。在這一過程中，人民全程參與決策，不僅是人民當家作主的政治和法律地位的體現，也是保證決策科學化、合理化的重要前提。

必須注意的是，全過程人民民主不僅僅是程序上的制度安排，它還具有實質性的內容，其中根本之處就在于真正保障人民當家作主。正如馬克思所指出的，“民主的”這個詞在德語里意思是“人民當權的”，⑩參見馬克思：《哥達綱領批判》，《馬克思恩格斯選集》（第三卷），人民出版社1995年第2版，第312頁。這也是民主作為一種國家制度與以往專制制度的本質區別。從制度的層面而言，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是實現全過程人民民主的重要制度載體。各級人民代表大會由人民群眾通過選舉產生的代表所組成，行使國家的立法權、監督權、決定權、任免權。黨的十八大以來，黨中央著力推進健全人大常委會組成人員聯系本級人大代表機制，暢通社情民意反映和表達渠道，支持和保證人大代表依法履職；人大代表中的一線工人、農民、專業技術人員代表比例和農民工代表人數均有所增加，使人民代表的代表性更加廣泛、充分。[11]韓啟明：《發展全過程人民民主》，《〈中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議〉輔導讀本》，人民出版社2021年版，第250頁。對于人民代表大會的本質與功能，習近平總書記指出：“人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。人民民主是社會主義的生命。沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化，就沒有中華民族偉大復興。我們必須堅持國家一切權力屬于人民，堅持人民主體地位，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”。[12]習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》，《論堅持人民當家作主》，中央文獻出版社2021年版，第74頁。在社會主義國家，人民是國家的主人，人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征，也是社會主義事業發展的力量所在。

四、人民民主和國家意志的統一

人民通過全過程人民民主的程序安排，廣泛參與到國家和社會生活管理的各個層面之中，但是人民的意愿不同、需求有別，這就需要在廣泛收集不同階層、不同地域民眾意見的基礎上，進行民意的甄別與篩選，從而形成統一的國家意志。為此，需要通過協商民主的方式，盡可能地尋求社會的最大共識。協商就是尊重民意、形成共識的民主過程，人民群眾可就國家和社會事務以及與自身利益相關的事務進行協商，達成共同意見，從而有利于國家機關正確決策、合理行動。“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦。”“在人民內部各方面廣泛商量的過程，就是發揚民主、集思廣益的過程，就是統一思想、凝聚共識的過程，就是科學決策、民主決策的過程，就是實現人民當家作主的過程。”[13]習近平：《推進協商民主廣泛多層制度化發展》，《習近平談治國理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第292～293頁。在決策過程中，以協商為基礎，將人民的意愿、要求作為制訂計劃、規劃、目標、措施的先導，從而保證決策的合理性與科學性。

那么，人民群眾能否就法律、政策、決策等普遍性問題達成共識呢？答案應該是肯定的。原因在于：第一，人們生活在不同的地域，有不同的教育背景和家庭環境，因而會造就人的獨特性，但社會的文化、傳統、習俗、觀念，都在形塑我們當中的每一個人，自然也就會形成“人同此心，心同此理”的狀態。尤其是在互聯網時代，人們獲取信息、資料的方式更為便捷，相互之間的交流、溝通也更為方便，這在很大程度上使得相關共識較傳統社會而言更易于形成。第二，人們之間固然有不同的利益需求與利益偏好，但是在根本利益上總是存在一致性的。正因如此，在改革與發展過程中，“不同地區、不同行業、不同群體的利益訴求”雖然會有所差異，但是各方利益總有“交匯點和結合點”，[14]習近平：《在十八屆中央政治局第二十次集體學習時的講話》，《習近平關于協調推進“四個全面”戰略布局論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第87～88頁。這就為消除歧見、達成共識提供了現實的基礎。要平等地考慮社會成員的普遍利益，就必定要進行協商，尋求利益取舍上的最大公約數。第三，黨的領導為通過協商民主達成共識提供了組織保障。“在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中。”[15]習近平：《推進協商民主廣泛多層制度化發展》，《習近平談治國理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第291頁。黨不僅領導協商民主的推進，并且參與到協商民主的過程之中，這就為通過協商而尋求社會共識創造了根本性的制度條件。

人民民主與國家意志的統一，還通過民主集中制的憲法原則而得以實現。作為一項憲法原則，民主集中制原則以其實體性的要求，對于國家機關的活動和法律的運作確立了實質性的標準。我國《憲法》第三條明確規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”從《憲法》的規定不難看出，“民主”是所有國家機構產生和運行的基礎，“集中”則是在形成共識基礎上的決議和決策。“沒有組織就不可能有統一，沒有少數服從多數就不可能有組織”。[16]參見列寧：《論統一》，《列寧全集》（第25卷），人民出版社1988年第2版，第185頁。為了保障民主與集中的統一，法律上往往以多數決的方式來作為制定法律、進行決策的合法性標準。人大代表的選舉和立法中的表決就是典型的例子。當然，當前的民主原則，既包含對少數服從多數原則的承繼，也注重對少數權利的保護。只有將多數人的意見主張與少數人的正當訴求相結合，才能通過民主造就更和諧、穩定的社會環境。