碳達峰行動方案制定中不容忽視的三個難點

文/ 沈翔 敖永杰 張榕強 劉哲

一、前言

2020年9月，習(xí)近平總書記在聯(lián)合國大會向世界莊嚴承諾，中國將力爭于2030年前實現(xiàn)碳達峰，努力爭取在2060年前實現(xiàn)碳中和。實現(xiàn)“雙碳”目標成為我國重大戰(zhàn)略決策，引起了社會廣泛關(guān)注。為扎實推進“雙碳”工作，國務(wù)院于2021年9月、10月相繼發(fā)布關(guān)于《碳達峰碳中和工作的意見》和《2030年前碳達峰行動方案》（國發(fā)〔2021〕23號），對“雙碳”工作做出頂層設(shè)計和總體部署，提出2025年、2030年和2060年階段性目標和具體工作要求。至此我國正式開啟“雙碳”元年，共同邁向 “雙碳”新征程。

對于大多數(shù)人來說，光伏發(fā)電、風(fēng)電已不再陌生，這些新能源在“雙碳”中已起到關(guān)鍵作用，但僅憑這些能源供給側(cè)變革尚不能滿足大幅度減碳要求，還需從工業(yè)、建筑、交通等能源需求領(lǐng)域，以及綜合采用市場、金融、政府調(diào)控等更多手段促進節(jié)能減排。目前，各地方正在陸續(xù)制定碳達峰行動方案，為充分發(fā)揮行動方案的引領(lǐng)作用，根據(jù)筆者的實踐經(jīng)驗，認為碳達峰行動方案制定中必須重視三大難點，這是行動方案能否成功實施的關(guān)鍵。

二、不容忽視的三個難點

（一）如何兼顧經(jīng)濟發(fā)展與雙碳目標

1. 客觀正視經(jīng)濟增長需要能源作為強有力的動力保障這一現(xiàn)實問題

現(xiàn)階段，我國仍然是最大的發(fā)展中國家，經(jīng)濟增長需要能源作為強有力的動力保障，化石能源占一次能源消費的比重仍然很大，且長期以來經(jīng)濟增長與碳排放呈現(xiàn)較高的關(guān)聯(lián)性。為此，我們應(yīng)正視經(jīng)濟增長對碳排放的歷史依賴關(guān)系，謹慎平衡經(jīng)濟增長與碳減排目標。在考慮“雙碳”戰(zhàn)略如何實施時，若采取短期經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先的策略，則前期碳排放量上升幅度控制過寬，一旦臨近2030年，為控制碳排放強度，碳排放量勢必“緊急減速”，達峰期過于倉促，導(dǎo)致后續(xù)GDP增速大幅下降，甚至經(jīng)濟總量下行，嚴重時將引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險。反之，若采取降碳優(yōu)先戰(zhàn)略，即采取強制干預(yù)措施全力降碳，由于投入效應(yīng)的延遲，碳排放強度難以短期內(nèi)明顯下降，只能嚴格限制能耗，對高碳生產(chǎn)實施限產(chǎn)甚至關(guān)停，勢必嚴重影響經(jīng)濟增長與社會穩(wěn)定。碳達峰之后，若GDP與碳排放脫鉤，可能實現(xiàn)增速提升，也可能GDP繼續(xù)保持低迷，對經(jīng)濟回暖造成長期不利的影響。

2. 針對各地經(jīng)濟和碳排放的關(guān)聯(lián)度制定不同的減排目標

由于我國各地經(jīng)濟狀況和碳排放強度差異較大，制定碳達峰行動方案目標時需因地制宜。對于較發(fā)達地區(qū)，其碳排放總量增速已呈下降趨勢，經(jīng)濟增長與碳排放呈現(xiàn)弱脫鉤狀態(tài)，可承擔(dān)更高的碳排放強度目標，以此也可減輕其他地區(qū)的減排壓力。而對于欠發(fā)達地區(qū)，則適度放寬，給予一定的靈活性和經(jīng)濟增長空間，不至于造成該地區(qū)GDP重創(chuàng)。若因強行達峰使得經(jīng)濟發(fā)展受阻，則得不償失。

因此，僅考慮降碳或短期經(jīng)濟發(fā)展都會產(chǎn)生問題，并非碳達峰解決之道，而必須兼顧經(jīng)濟發(fā)展和“雙碳”目標。唯有設(shè)法解決這個難點，才能打下低碳經(jīng)濟體系建設(shè)的基礎(chǔ)。

（二）如何在碳排放總目標下確定行業(yè)碳排放配額

在碳排放總目標確定的前提下，如何合理、平等地分配區(qū)域內(nèi)各行業(yè)碳排放目標，是當前各區(qū)域面臨的重要問題。為解決這個問題，一般會采用“自上而下”和“自下而上”兩種方式。

對于“自上而下”方式，即依據(jù)各行業(yè)碳排放強度進行碳排放目標的制定，對于碳排放強度低且國內(nèi)生產(chǎn)總值高的行業(yè)，一般會獲得更多的碳排放配額，這種分配方式是按照“效率優(yōu)先”原則進行的。哪個行業(yè)碳排放效率高，則給予更多的碳排放配額，由此該行業(yè)可獲得更多的發(fā)展空間。但對于碳排放效率低，尤其涉及民生的行業(yè)（如交通行業(yè)），則會受到一定程度的限制或利益損失。若再細分到產(chǎn)業(yè)，如產(chǎn)值尚未全面提升的新興產(chǎn)業(yè)，可能也會因碳排放配額不足而受到限制或影響。

對于“自下而上”方式，即在假設(shè)正常、低碳、超低碳等不同情景下測算各行業(yè)的碳排放量，以此分析各行業(yè)的達峰目標及減排貢獻。這種分配方式是按“公平優(yōu)先”原則進行的。各行業(yè)考慮自身發(fā)展、減排技術(shù)水平情況及未來規(guī)劃，制定行業(yè)碳排放目標。這種方式看似公平，但可能會對區(qū)域經(jīng)濟和社會產(chǎn)生不利影響。首先，各行業(yè)碳排放目標綜合起來不一定能夠達到碳排放控制總量目標。其次，各行業(yè)發(fā)展有賴于區(qū)域經(jīng)濟社會整體發(fā)展水平和戰(zhàn)略部署，如城鄉(xiāng)建設(shè)推進、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等，需要對有限的資金、土地、人力、能源及基礎(chǔ)設(shè)施等資源合理配置，方能實現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型。

因此，面對行業(yè)發(fā)展水平參差不齊、碳排放強度難以作為唯一因素考慮，分配區(qū)域內(nèi)各行業(yè)碳排放目標確實成為難題，需要政府統(tǒng)籌謀劃，采取一體推進、協(xié)同實施的方式，方能下好“整盤棋”，實現(xiàn)整體減排目標。

（三）如何選擇減排低碳技術(shù)路徑

行業(yè)的減排路徑，其實質(zhì)是在均衡資源配置的基礎(chǔ)上對行業(yè)（產(chǎn)業(yè)）結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，實現(xiàn)碳的“結(jié)構(gòu)性減排”目標。在行業(yè)碳排放目標的確定下，需通過行業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)技術(shù)水平的提升和減排低碳技術(shù)的使用，提高能源利用效率，降低碳排放強度，進而實現(xiàn)碳的“效率性減排”目標。

減排低碳技術(shù)多種多樣，不僅包括火電減排、非化石能源利用等能源技術(shù)，還包括新能源汽車、節(jié)能建筑、工業(yè)節(jié)能與減排、循環(huán)經(jīng)濟、資源回收、環(huán)保設(shè)備、節(jié)能材料等技術(shù)。在五花八門的減排低碳技術(shù)中篩選出合適的減排措施，以較好的經(jīng)濟效益實現(xiàn)最大限度的減排，實現(xiàn)技術(shù)減排低碳路徑藍圖，同樣是碳達峰行動方案中需要解決的難點。

技術(shù)篩選中，首先需要論證技術(shù)的穩(wěn)定性、可行性，包括技術(shù)成熟度和本區(qū)域行業(yè)的適用性；其次是摸清、比選各項技術(shù)的減排成本和減排潛力。在此，有些人可能會有疑問，技術(shù)選擇是企業(yè)自身的事情，政府為何要在碳達峰行動方案中加以明確。其實，政府在行動方案中的技術(shù)路徑制定可以分為強制性和引導(dǎo)性兩種，政府根據(jù)自身經(jīng)濟水平、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等情況采用這兩種手段動員各行業(yè)領(lǐng)域，起到宏觀調(diào)控作用。強制性技術(shù)路徑主要針對整體性影響能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等需嚴加控制的領(lǐng)域，如新能源替代技術(shù)。而引導(dǎo)性技術(shù)路徑主要針對市場驅(qū)動性強且排放量大的領(lǐng)域，政府以鼓勵科技創(chuàng)新、提高產(chǎn)業(yè)能效水平為主，政府在此更多強調(diào)的是綠色低碳技術(shù)的推廣與應(yīng)用。

因此，政府在技術(shù)路徑制定時，需從技術(shù)減排力度、實施難度，可持續(xù)性，以及減排成本對企業(yè)壓力等方面進行詳細調(diào)研與精心策劃。

三、相關(guān)建議和措施

綜上分析，不難發(fā)現(xiàn)，碳達峰行動方案制定中的三個難點都是低碳轉(zhuǎn)型的“戰(zhàn)略選擇”問題，要解決這些難點并不容易。由于各地能源現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源稟賦差異很大，不經(jīng)論證的目標和方案會給自身帶來極大的風(fēng)險。更關(guān)鍵的是，在“雙碳”工作的頂層設(shè)計中，對雙碳的績效考核也都做出了相應(yīng)的規(guī)定，未來還會出臺專項考核方案。針對碳達峰制定的三大難點，本文建議的措施主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.充分調(diào)研，堅持數(shù)據(jù)決策

高質(zhì)量的數(shù)據(jù)決定高質(zhì)量的決策。碳達峰行動方案中的權(quán)衡戰(zhàn)略是在充實、準確的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上制定的，這些數(shù)據(jù)不僅包括地方的經(jīng)濟社會、能源消費、能源供應(yīng)、重點排放部門或企業(yè)的技術(shù)水平等歷史數(shù)據(jù)，還包括各部門節(jié)能減排行動、重點項目建設(shè)、發(fā)展規(guī)劃等政策性數(shù)據(jù)。鑒于數(shù)據(jù)種類多、各部門數(shù)據(jù)分散且有重復(fù)或遺漏等復(fù)雜性問題，需要做好充分的調(diào)研工作，確保數(shù)據(jù)的可靠性和準確性，并采取相應(yīng)的數(shù)據(jù)處理方法作為數(shù)據(jù)合理應(yīng)用的保障措施。一方面，可將歷史數(shù)據(jù)整理成碳排放結(jié)構(gòu)系統(tǒng)及經(jīng)濟技術(shù)指標體系，便于分析各部門、行業(yè)或領(lǐng)域的行業(yè)結(jié)構(gòu)組成（如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)建設(shè)結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)等）、碳排放構(gòu)成、碳排放水平及脫鉤狀態(tài)等；另一方面，結(jié)合政策性數(shù)據(jù)，模擬分析不同情況下的碳排放趨勢以及對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響程度。通過高質(zhì)量的數(shù)據(jù)，摸清“家底”和決策影響，才能對地方碳排放與經(jīng)濟的關(guān)系做出科學(xué)的研判，避免決策的盲目性。

2.抓住重點，兼具公平與效率

“碳達峰”的總目標就是在盡量減少對經(jīng)濟影響的情況下平穩(wěn)轉(zhuǎn)型到低碳經(jīng)濟狀態(tài)。為把握減排節(jié)奏，有必要從重點行業(yè)和重點領(lǐng)域進行突破，采取切實措施，持續(xù)推進。因此，如何促進重點行業(yè)和重點領(lǐng)域達峰是關(guān)鍵。由于各地區(qū)之間的重點行業(yè)或領(lǐng)域不盡相同，特征也不同，對此需設(shè)定相應(yīng)的經(jīng)濟技術(shù)指標加以判別。設(shè)定指標時需注重公平與效率結(jié)合原則，不能簡單采用直接反映某行業(yè)自身發(fā)展的指標，如行業(yè)碳排放復(fù)合增長率、行業(yè)經(jīng)濟增長貢獻率、碳排放強度下降率、減排成本等，而需全盤考慮。

一種方法是將單個指標進行組合變化，能綜合反映經(jīng)濟技術(shù)效應(yīng)及行業(yè)水平，如邊際經(jīng)濟增長碳排放、技術(shù)經(jīng)濟邊際替代率、碳排放強度水平等；另一種方法是將這些指標根據(jù)地方發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)置權(quán)重，成為行業(yè)碳排放控制體系，以此計算出行業(yè)碳排放綜合指數(shù)（或控排系數(shù)）。

根據(jù)指標判別出重點行業(yè)或領(lǐng)域后，就可以將控制、淘汰、提升與創(chuàng)新等措施各有側(cè)重地納入到重點行業(yè)或領(lǐng)域中。將這些措施形成技術(shù)參數(shù)，利用模擬技術(shù)驗證效果，并根據(jù)模擬效果與總目標的差距進一步結(jié)合指標因素適度調(diào)整各行業(yè)或領(lǐng)域的措施。最終反映出的效果則是各重點行業(yè)或領(lǐng)域在滿足地方達峰總目標下的有序、梯次達峰，這樣既能促進行業(yè)有效發(fā)展，又能減少對地方經(jīng)濟的影響，從而符合地方整體發(fā)展戰(zhàn)略需要。

3.先立后破，完善政府與企業(yè)的博弈關(guān)系

各行業(yè)或領(lǐng)域的減排措施絕大部分是落實到企業(yè)，企業(yè)的減排行為直接影響到碳達峰政策的實施效果。對企業(yè)而言，由于存在“鎖定效應(yīng)”與“路徑依賴”，且減排技術(shù)升級前期投入大，投資回報期長，加上目前能源價格或碳價尚未反映出真實的外部成本，導(dǎo)致部分企業(yè)自主減排動力不足。而對政府而言，為落實各項減排政策，需調(diào)動各個部門大量的人力和物力，對企業(yè)減排情況進行核算、獎勵或處罰。可見，由于選擇和偏好不同，企業(yè)和政府雙方存在著利益沖突，需考慮、完善博弈關(guān)系，將對立博弈變?yōu)楹献鞑┺模詼p輕彼此壓力，創(chuàng)造互利、互贏局面。

因此，在制定碳達峰實施路徑時，首先需健全碳交易市場體系，推進碳排放權(quán)、用能權(quán)等交易，通過市場手段，促進企業(yè)自主提升降碳技術(shù)，提高碳排放效率，并從中獲得利益；其次，地方應(yīng)對區(qū)域內(nèi)重點行業(yè)或領(lǐng)域內(nèi)代表性企業(yè)的技術(shù)水平進行評估，根據(jù)自身能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)建設(shè)結(jié)構(gòu)等情況合理設(shè)置低碳轉(zhuǎn)型基準水平并制定相應(yīng)政策、標準，采用激勵、綠色金融、處罰等手段，逐步提高存量碳排放效率，并控制新建項目的碳排放水平，淘汰落后產(chǎn)業(yè)，做到先立后破，有序推動低碳轉(zhuǎn)型；最后，政府應(yīng)積極推廣有利于提高減排效率和效益、減少對環(huán)境影響、遏制能源資源浪費的技術(shù)，并增強企業(yè)的社會責(zé)任感和零碳意識，引導(dǎo)、支持和鼓勵企業(yè)不斷創(chuàng)新，將技術(shù)進步作為節(jié)能減排的第一動力。

四、結(jié)束語

“雙碳”不僅僅是環(huán)境氣候領(lǐng)域的重大行動，碳達峰行動方案制定必須與過去、未來經(jīng)濟社會發(fā)展緊密聯(lián)系在一起。本文提出的三個難點都是低碳轉(zhuǎn)型的“戰(zhàn)略選擇”問題，政府需立足地方、行業(yè)發(fā)展水平通盤謀劃，堅持先立后破、穩(wěn)中求進，才能有力、有序?qū)崿F(xiàn)碳達峰目標。