新時代基層社會治理創新的陜西探索與實踐

楊蕊 呂雅琴

（中共西安市委黨校管理學教研部）

一、提升基層社會治理效能是新時代社會治理的重要任務

改革開放以來，我國社會深刻轉型，最大的特點就是從單位制到社區制的轉變。隨著城市流動性的日益加強、國有企業改革的深化，越來越多的“單位人”轉變為“社會人”。社會治理的重點和難點都在基層，為更好地適應我國社會結構的深刻轉型，基層社會治理創新成為必然要求，社區因此成為國家與社會交接的最廣闊的領域，以及觀察中國發展的絕佳窗口。[1]

2015年2月，習近平總書記來到陜西進行考察和調研，提出陜西“追趕超越”的定位和“五個扎實”的要求，為陜西社會治理發展指明了方向。基層治理是關乎陜西發展的重要領域，對吸引人才、提升人民生活質量、構建協調可持續發展產業具有重要的保障功能。當前，總結研究如何增強社區的韌性和抗逆力，是提升基層社會治理水平、進一步探究中國社會的良機。[2]基層社會治理的最大特點是在各項事務中直接面對人民群眾。在新時代，全方位提升基層社會治理效能對于推動區域協調發展、撬動基層活力、提升城市的和諧宜居性具有相當重要的意義。因此，提高基層治理效能是社會治理現代化建設的迫切使命。

二、陜西基層社會治理的探索與實踐創新

黨的十八大以來，黨對社會治理的理論創新逐漸系統、豐富和完善，社會治理內涵更加深刻全面。十八大提出要“進行社會管理體制改革”，并且注重“法治保障”。十八屆三中全會上，第一次以正式文件的形式用“社會治理”代替了“社會管理”。十九屆四中全會將社會治理體系的內涵從原來的“五位一體”更新到“七位一體”，增加了“民主協商”和“科技支撐”，即“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”。[3]強調在基層社會治理過程中，需要樹立“人人有責”的意識,落實“人人盡責”的行動,保障“人人享有”的結果。在公共事務治理中，各個主體互相信任、依賴,形成合作伙伴，進而在社區居民的良性互動中提升社區社會資本，最終形成一個持續互動的有機系統，即社區治理共同體。[4]

新時代背景下，陜西省各地市在基層治理創新的實踐中勇于開展體制創新，以社會再組織化為路徑，堅持基層黨建創新、資源服務下沉、工作重心下移，涌現出了大量的創新做法和優秀經驗，可謂是百花齊放、因地制宜、各有特色。

（一）基層社會治理主體創新

1.充分發揮基層黨組織領導核心作用

面對黨建引領的全新命題，建立具有當地特色的引領方式和引領機制，成為了陜西各地基層治理的新亮點。在基層社會治理中，發揮好“中國共產黨的領導”這項制度的優勢是基層治理的關鍵所在。如西安市為加強城市基層黨建，著力推動非公黨建綜合體“紅色會客廳”的建設。通過構建開放、融合、共享的黨建模式，推動黨組織在非公領域的全覆蓋，填補了基層黨建的空白。延安市利用大數據技術搭建起智慧黨建“云平臺”，開啟了全市智慧黨建“新時代”。把支部建在網上，黨員可以通過移動終端實現隨時在線學習、檢驗成效、收繳黨費等功能，各項黨務工作也可以通過云平臺即時交辦，極大地提高了黨建工作效率。銅川市近年來探索創立了“黨建工作績效第三方評估”機制，其創新之處在于遵循“開放式黨建”的理念，把來自不同專業和領域的評價結果作為重要考量，納入黨建工作績效考評結果，有力提升了考評結果的關切度、參與度、透明度，其創新探索受到了中組部的充分肯定。

2.強化政府基層社會治理的負責體制

陜西省各地積極落實政社分開，明確清晰地界定政府職能，并敢于給社會放權，著力去除傳統社會管理的弊端，逐漸把專業的公共服務剝離出來，由社會組織承接。以西安市為例，政府通過大力培育社會組織、釋放社會活力、發揮社會自治功能，促進政社的良性互動，成立了專門的社會組織培育中心，支持孵化社會組織并對其進行能力建設。通過開展公益創投、完善購買流程和制度，促進了社會組織的發展和成熟。有力提升了社區治理和公共服務水平，培育積累了社區社會資本，為社區治理共同體的構建打下了良好的基礎。通過政府購買社會組織服務，不但提升了社區服務質量和效率，還進一步激發出社會活力，構建了政府和社會組織協同共治的社會治理體系。

3.充分發揮社會力量的社會協同作用

陜西省在2016年開始倡導的“四社聯動”服務機制——由社區、社會組織、社會工作專業人才以及志愿者聯動發揮作用，為實現基層治理現代化邁出了堅實的步伐，社會組織也得到了較快的發展，給社會發展注入了新的活力。同時，專業持證社工人數不斷增長，在社區治理中發揮的作用日益凸顯，其中不乏年輕的“海歸”投入社區治理工作。陜西省還探索成立了若干樞紐型社會組織，如社會工作協會、陜西省社會組織服務中心等，這些組織為整合社會資源發揮了極其重要的作用，為廣大社會組織機構相互支持、并肩發展提供了重要平臺。社會組織服務中心每年開展人員能力培訓、業務交流會、學術沙龍等活動，在各地助力脫貧攻堅方面，社會組織也頗有成效。如寶雞市社會組織在脫貧攻堅中發揮專長，助力城市社區貧困家庭的精準幫扶，通過聚焦重點家庭，解決好“幫誰”“幫什么”“怎么幫”的問題，以解決“吃穿住行用”為著力點，精準、扎實、高效地開展工作，為脫貧攻堅作出了積極貢獻，受到了國務院、民政部的充分肯定并在全國推廣。

4.人民群眾成為社會治理的主體力量

一是建立健全基層群眾自治制度，暢通居民參與途徑，鼓勵業主參與社區重大事務的決策，培育業主委員會，制定小區業主參與物業管理制度。2019年1月，陜西省新修訂了《陜西省物業管理條例》，對群眾普遍關注的物業管理活動進行了進一步規范。二是加強社區協商民主制度建設，因地制宜創建協商形式，鼓勵“人人盡責”。如在“三無院落”建立“居民自管小組”，建立完善的協商制度，調動居民自我管理和服務的積極性，真正解除了社區許多“老難題”，讓居民得到實惠。三是鼓勵居民參與社區志愿服務，注重發揮社區能人在社會治理中的示范作用。如西安市的“螢火蟲志愿者團隊”“小蜜蜂志愿者團隊”在平安社區建設、垃圾分類、矛盾協調等方面作出了重要貢獻。四是因地制宜策劃和實施活動項目。通過開展各類內容豐富的活動，挖掘社區精英，激發居民參與熱情。如寶雞市通過“義倉”“義集”等活動，加強了居民之間的交流和聯系，在參與勞動項目的過程中培育提升了社區社會資本，增強了居民對社區的認同感，傳承和發揚了鄰里守望、崇德向善的傳統文化精神。

（二）基層社會治理方式創新

1.民主協商是凝聚社會共識的重要渠道

民主協商是開展社會治理的有效方式。在解決老舊小區改造提升、社區鄰里糾紛、環境衛生改善、小區加裝電梯等和群眾切身利益密切相關的問題時，民主協商發揮了非常重要的作用。各地民主協商的具體形式各有特色，如西安市未央區堅持“把協商民主落實到基層”，建立起“政協委員協商民主工作室”，政協委員定期到社區開展調研、走訪，傾聽民意，暢通社情民意表達的渠道。

2.發揮法治對基層社會治理的源頭作用

法治化是實現社會治理現代化的關鍵所在，也是社會治理共同體建設的重要保障。陜西省政府頒布了一系列相關法律和規范性文件，如《陜西省關于加強和完善城鄉社區治理的實施意見》《銅川市關于加強城鎮社區專職工作人員管理使用工作的意見》《咸陽市關于加強和改進城鎮社區居民委員會建設工作的實施意見》等。未來各地市還要進一步完善社區治理領域急需的各項法律法規。除此之外，著力推動基層“德治、法治、自治”三治合一。道德支撐能夠增強社區居民的法治自覺，使得“法治”與“德治”相得益彰。如榆林市堅持因地制宜，在考慮本地文化傳統、風俗習慣、民族特色等因素的基礎上，結合村情居情，制定重點突出的居民公約、村規民約，讓群眾能夠遇事找法、依法辦事，依靠法律化解矛盾。

3.科技支撐成為基層社會治理的技術保障

大數據、云計算、物聯網等現代信息技術是創新社區治理的必然趨勢。西安市發布了《西安市智慧社區建設評定標準（2020）》，從全市整體規劃的角度，以頂層設計和制度建設為基礎，在全省智慧社區建設的探索中邁出了關鍵的一步。銅川市在智慧社區建設和應用領域也做出了富有成效的嘗試：以信息化為引領，搭建起智慧社區信息管理平臺，為大數據技術的應用打好數據基礎，積累了大量有益經驗。西咸新區空港新城幸福里社區被確定為西北第一個全國性“綠色智慧社區”試點，在智慧社區的規劃建設中做出更多探索，讓社區居民享受到便捷服務和美好生活。互聯網的普及還暢通了民意訴求表達渠道，線上開展民主協商快速及時，提升了決策的時效性。社區微博、微信、論壇等新媒體加強了社區居民的日常交往，極大地方便了群眾聯系。

三、以十九屆五中全會精神為引領，譜寫陜西社會治理發展新篇章

（1）切實推動社會治理重心向基層下移。為基層賦權增能，是社會治理現代化的必然要求。如北京市2018年開始實行的基層社會治理新機制——“街鄉吹哨、部門報道”，即街道鄉鎮一聲“哨響”，相關委辦局就集中力量到基層一線破解難題，其核心就是強化街道的治理能力，為街道擴權賦能。2019年，在原來的基礎上又將其做法升級為“接訴即辦”，即“群眾各種操心事、煩心事、揪心事，有人辦、馬上辦、能辦好，做到 “部門圍著街道轉，街道圍著居民轉”。通過持續推動工作重心下移、資源服務下沉，夯實了北京這樣一個特大城市的基層治理基礎。

（2）以人為核心重塑現代新型社區關系。高水平的現代化，必然是以人為核心的現代化，一是社區建設要以人為核心，注重高質量發展、高品質生活。習近平總書記指出：“社區建設光靠錢不行，要與鄰為善、以鄰為伴。”其關鍵在于居民要樹立“以善為先”的理念，這也是舉國上下、萬眾一心戰勝各種困難的內在力量。如浙江省規劃的“未來社區”，其最大的特色在于以社區居住的“人”為核心，致力于打破現代城市社區鄰里之間的疏離和冷漠，進行一場關于“熟人社區”的探索，這是省級層面對基層社會治理的頂層設計，也是浙江省發展的新的著力點。二是著力推動城市有機更新行動。當前，我國城鎮化已經進入高質量發展階段，急需通過城市更新，進一步增強城市韌性，這也體現社會治理以人民為中心的思想，符合陜西高質量發展的要求和人民群眾的意愿。如老舊小區改造就是滿足人民宜業宜居需求的重要民生工程，應堅持因地制宜、精準施策，做到老舊小區改造“好看更要好住”。

（3）切實推進市域社會治理現代化。基層治理的成效如何在很大程度上取決于市域社會治理的能力和水平，提升基層治理能力需要市域層面的理念先行、制度先行、規劃先行。如成都市出臺的市域社會治理規劃《城鄉社區發展治理總體規劃（2018-2035）》，其核心在于把社區發展治理作為城市轉型和發展的著力點和突破口，通過社區規劃來落實、落細城市發展的各項戰略。切實轉變經營城市的理念，通過打造和諧、宜居的高品質社區，提高整個城市的功能品質，進而推動城市高質量發展。

（4）構建自治、法治、德治相結合的基層治理體系。“三治合一”基層治理體系的發源地浙江省桐鄉市，從2013年起，桐鄉市探索出一條基層社會治理的道路，通過“三治”融合來提高治理的效能，最后形成鄉規民約。這一基層實踐的有效經驗已經吸收到了國家政策中，在全國進行推廣，并且從鄉村推廣到了城市社區。其中，“德治教化”在我們國家的治國理政中體現了傳統文化的精髓，社會主義道德的集中體現就是社會主義核心價值觀，在基層社會治理當中，要建立健全以社會主義核心價值觀為內核的德治體系，形成人人講道德、人人重修養、人人促和諧的社會風尚。