公路養護市場化的主體責任研究

楊梓鈺，惠弘毅

(陜西鐵路工程職業技術學院，陜西 渭南 714000)

0 前 言

本文中的養護市場化特指公路工程建養總承包框架下的養護市場化，其內涵是指以公路工程總承包建設模式為基礎，以實現養護市場化為目標，創新性地將公路養護納入總承包合同范圍內，在綜合考慮建設項目從決策、設計、施工到養護、管理的一體化全過程的基礎上，在某些公路工程建設項目中首先試行并逐步推廣的一種結合養護市場化改革、市場經濟發展以及公路建設領域整體發展趨勢的，涉及建設單位、建養總承包商以及監理單位三方利益的綜合市場化養護管理模式。

對公路工程建養總承包框架而言，采用政府、市場和社會的三元框架分析養護市場的參與主體包括建設單位、總承包商和監理單位。在公路工程建養總承包框架下，與以往的平行承發包模式和公路工程總承包模式相比，由于建設和養護的一體化總承包，各個參與主體的主體責任都發生了不同程度的變化。建養總承包框架下的養護主體責任是建養總承包框架下養護市場化研究的重要內容，明確的主體責任是養護市場化模式在養護市場中應用的基礎。本文將從建設單位、總承包商和監理單位三個方面對公路工程建養總承包框架下的養護主體責任進行詳細分析。

1 建設單位的主體責任

在我國，對公路建設項目而言，按照投資主體可以分為政府投資公路建設項目和企業投資建設項目，雖然在市場經濟體制改革的大背景下，企業參與了公共項目的建設，但是這些企業大多仍舊是政府控制下的大型國有企業。因此，公路建設項目的建設單位(業主)往往是政府控制下的業主單位。養護工程作為公路建設的一部分，相對于公路設計、施工等其他階段而言，具有更明顯的政府主控性。其主要原因是計劃經濟下產生的“管養一體化”養護模式，在三級養護管理體制中，建設單位不僅承擔道路的運營而且負責道路的養護，運營、養護、管理責權部分主體不明，這也是當前推行養護市場化改革的原因。

在國家市場經濟改革的大背景下，在我國公路建設領域市場化改革的價值取向下，在養護市場化改革的熱潮下，建設單位特別是政府業主和政府控制下的企業業主應該逐漸收縮范圍，追求經濟利益的企業業主應該得到政府的扶持和政策的優惠，在市場競爭中爭得一席之地，使我國的公路建設市場充分活躍并充滿競爭性，減少政府壟斷對市場的影響，這也是養護市場化研究的重要目的。

相對原來的平行承發包模式來講，公路工程建養總承包框架能夠減少建設單位的管理界面、簡化建設單位的管理內容、縮小建設單位的管理范圍，將建設單位原有的管理內容逐步交由總承包商和監理單位來承擔。政府建設單位適當放權，從復雜、具體、微觀的管理行為中脫離，著眼宏觀控制，充分相信市場并努力培育市場，總承包商之間實現充分競爭、有效競爭和誠信競爭，才能真正發揮市場在公路建設資源配置中的作用[2]。

在公路工程建養總承包框架中，強調在總承包建設模式的承包范圍內加入養護工作。結合當前公路養護現狀和養護市場化停滯不前的現實，該框架的構建對建設單位來講，其職責有了更進一步的變化。明確表示將養護工作納入總承包商的管理范圍之內，一方面是建設單位職責的進一步弱化，管理范圍的進一步縮小，另一方面使原有的養護管理體制也產生了翻天覆地的變化，養護工作通過公路工程總承包項目招投標完全實現市場化。同時，建設單位放權，增強了監理單位和總承包單位在市場中的競爭力，明顯體現出建養一體化總承包在建設和養護資源配置中的優勢地位。

公路工程建養總承包框架下，建設單位的具體職責為：①負責公路工程建養總承包項目的前期準備工作，辦理相關的證件和批件；②負責監理單位和總承包商的招標管理工作；③負責向總承包商提供真實、準確、完整的原始資料，負責提供施工現場和進場條件；④負責對設計、施工、養護三個階段的全過程、全方位宏觀管理，審批監理單位遞交的相關文件；⑤負責向總承包商和監理單位支付合同款項和組織竣交工驗收；⑥負責協調總承包商的養護工程與公路運營管理之間的矛盾。

由上述具體職責可以明確建設單位對設計、施工、養護三大階段的過程監督和管理工作介入程度較淺，總體負責全方位的宏觀把控，其他工作放手給監理單位和總承包單位來具體實施。

計劃經濟下的管養一體化模式中，政府需要自己組織養護施工隊，購置養護機械，并針對已建成的公路進行養護作業、養護管理，采用三級養護管理體制，不僅增加政府管理負擔，而且養護資金的利用率低，由政府養護導致的責權不分、主體不明等問題都困擾著公路養護的發展，也造成了養護資源的浪費。在養護市場化逐漸推行的過程中逐步發展起來的半市場化養護模式和市場化養護模式與計劃經濟體制相比，這些養護市場化模式的確發揮了市場的主觀能動性，為建設單位減少了工作負擔并使得養護資源在一定程度下得以優化，但是建設單位的參與度仍然較大。而建養一體的總承包框架下的養護市場化，對建設單位的工作范圍進行了最大化地縮小，僅限宏觀控制，使得政府業主和政府控制下業主的公權力在建設市場和養護市場快速收縮，讓公權力的影響進一步退出市場，真正地實現養護的市場化。

2 總承包單位的主體責任

總承包商是公路建設市場競爭的主體，也是公路工程建養總承包的核心，在公路工程建養總承包項目中，總承包商有義務加強自身建設，提高項目管理水平，完善技術創新和管理創新，成為集管理優勢、技術優勢和品牌優勢的市場競爭主體，提升核心競爭力。

1)職責范圍：總承包商的承擔范圍包括設計、施工、養護全過程，實現的是建設和養護的一體化承擔，所以總承包商的職責范圍發生了很大的變化。

2)職責深度：總承包商工作內容的增加，導致了總承包商管理內容和范圍的增大，管理內容更加瑣碎。眾所周知，養護工作具有周期長、范圍廣、預見性差等特點，因此養護工作加入之后，總承包商要更加注重設計、施工和養護工作之間的深度交叉融合，充分挖掘設計、施工、養護三者深度融合的潛力和效益，為了總承包商自身利益的最大化，應該從設計工作開始就要考慮日后養護工作的需求，所以對于總承包商的職能有了更高的要求。

公路工程建養總承包框架下，總承包商在養護工作中的具體職能為：①負責所承包項目建成后的養護方案的設計和養護施工；②全面負責所承包項目的預防性養護、小修保養到大中修項目；③負責養護決策、養護檢測工作；④負責配合建設單位對養護工作的全方位管理，以及竣交工驗收和項目后評價工作。

公路工程總承包建設模式對總承包商的要求也較高，特別是本文所構建的建養一體總承包框架，要求總承包商同時具備設計、施工、養護三重相關資質，這對總承包商也是新的挑戰。應該鼓勵具有設計、施工、養護單一資質或者雙重資質的承包單位，逐步向三重資質兼備的方向發展，提高總承包單位的市場競爭力，壯大總承包商這一建設市場主體，從而實現養護市場化更好、更快的發展。

3 監理單位的主體責任

監理單位是工程項目管理市場重要的市場主體，是實現現階段我國強制監理制度的基礎。根據《建筑工程安全生產管理條例》第14條的規定：工程監理單位和監理工程師應該按照法律、法規和工程建設強制性標準實施監理活動，并對建設工程項目安全生產承擔監理責任。在《建筑法》中，對工程監理的職責有明確規定：工程監理應當代表建設單位，按照法律、行政法規以及建設項目相關技術標準以及建筑工程承包合同的規定，對建設項目承包單位在施工質量、工期和建設資金控制等方面實施監督。由以上法規和條例的規定可以明確監理單位的法定職責包括質量監督、費用監督、進度監督和安全監督等方面。但是，建設項目往往比較復雜，特別是在公路工程總承包模式興起后，建設項目監理的工作范圍隨之擴大，除了法定的職責范圍之外還要承擔在監理合同中約定的除了法定職責范圍之外的約定職責。

我國的養護市場化工作目前已經經歷了運營養護模式、半市場化養護模式和完全市場化養護模式，而在這些養護模式的發展過程中，監理單位的參與度和具體職責也發生了明確的變化：在運營管理模式中，運營和養護工作均由政府職能部門或者下級單位承擔養護工作，管養一體、運營和養護一體，在此階段沒有市場的參與也不需要監理單位的參與；伴隨著養護市場化的開展，逐步實行半市場化模式，監理單位開始在大中修養護工作中發揮監督作用，在監管內容上實現了質量、進度、安全等監督，但是監理單位僅參與建設單位承發包出去的部分養護工作，同時對于單價模式下的養護計費模式，監理單位對于費用的控制力度非常薄弱；在“全過程養護模式”等養護市場化模式中，承包商承擔了公路建成后一段時間內的養護管理工作，在該時間段內監理單位充分發揮了在市場中的監管價值，但是即使進行了養護工作總承包，政府部門的公權力對養護工作的影響極大，監理單位職能單薄，同時養護費用單價計費的問題依舊存在。

在整個養護市場化的發展進程中，監理單位的法定職責基本能夠實現，但是存在參與程度不足，市場主體地位不明確以及控制力度不足的問題，而當前公路工程建設領域的市場化趨勢要求監理單位能夠充分發揮法定職能和約定職能，實現大市場小政府的養護市場化目標。在建養一體化的總承包建設項目中，監理單位從設計開始對總承包商的工作進行全過程的監督和管理，并構成總承包商和建設單位之間的溝通橋梁，一般除了合同約定之外，建設單位不直接向總承包商下達指令。因此，相對于其他幾種養護管理模式，本文研究的公路工程建養總承包框架下的養護市場化中的監理單位都在不同程度上代替了建設單位的部分職能，其中以建設單位的監督和管理職能被監理單位代替的情況最為明顯。

介于本文研究的重點為養護市場化，對監理單位具體職能的分析著重強調養護工作，因此，公路工程建養總承包框架下，監理單位在養護工作的具體職能表現為：①協調和促進總承包商與建設單位之間的關系；②協調建設單位對公路工程總承包項目合同履行進行全方位的管理工作；③對總承包商在養護工作具體實施中的質量、進度、費用和安全等工作進行全過程的監督；④在運營單位和總承包商之間就養護方案進行反饋和協調。

總之，在公路工程建養總承包框架下，針對養護工程，監理單位的職能發生了很大的變化，同時針對公路工程總承包項目，建議建設單位在進行監理單位招投標時考慮由一個監理單位完成從設計、施工到養護的全部監理任務，充分培育和發展監理單位在養護方面的監理能力，促進監理單位業務能力的提升，縮小建設單位的管理界面。

4 結 語

本文分析了公路工程建養總承包框架下建設單位、總承包商和監理單位3個養護市場主體的職責，對各個主體職責的變化進行了分析，并羅列了各主體在養護工作中的具體職責。研究表明：建養一體的總承包框架下，建設單位的工作范圍被最大化地縮小，僅限宏觀控制，使得政府業主和政府控制下業主的公權力在建設市場和養護市場快速收縮，讓公權力的影響進一步退出市場，真正實現養護的市場化；總承包商的主體責任從深度上和廣度上都有明顯變化，強調設計、施工和養護的深度交叉融合；建議建設單位在進行監理單位招投標時考慮由一個監理單位完成從設計、施工到養護的全部監理任務，充分培育和發展監理單位在養護方面的監理能力，縮小建設單位的管理界面。

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