水利工程移民城市安置的特點

何 磊

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都 610072)

0 前 言

移民安置問題始終是中國水利工程建設項目所面對的核心問題之一。為順應中國城市化迅速發展的態勢，移民安置者更多地選擇了城市化安置方案。移民安置方案的變化給移民們重新選擇生計創造了機遇，也同樣地為移民們增加了潛在風險。和我國傳統的農村安置模式比較，新移民在城鎮安置中具有獨特的特征，在移民城市安置過程中存在著諸多問題，因此，需要建立移民社會保障等機制解決這些問題。

就四川地區來說，由于其復雜多樣的地形和西高東低的地勢，在水利工程建設中，不可避免地需要進行移民安置工作。目前，更多的工程移民采用了城市化安置辦法，這一變革為克服由于大型工程修建而造成的移民安置困難提供了曙光，也將給工程所在地的城市居民提供新的工作機會，引起了社會廣泛的關注。因此，眾多學者們對此也展開了一系列的研究。但是，這些研究雖然為水利工程移民城市安置提供了有益的啟示與思路，但還需要進一步深化，特別是關于水利工程移民城市安置面臨的主要挑戰以及相關政策與機制等方面的研究有待加強。目前，在移民城市安置實施進程中，移民城市安置面臨不少障礙和問題，需要深入分析移民城市安置的特征、問題及原因，吸取國內外移民城市安置的經驗教訓，以便完善、創新相關政策與機制，實現移民城市安置的長遠目標。

1 水利工程及城市安置概論

1.1 水利工程

水利工程是指具備水利設計資格，并按照國際市場和國民群眾的要求進行工程設計與建造的水利樞紐工程。在水利興建的過程當中，人們往往要求攔截河流并將其囤積，以便于用來進行水力發電、灌溉、飲水等，但是在囤積過程中，必須建設堤壩對河流加以攔截，而截流后又往往會產生回流淹沒沿河兩側的農田和群眾房屋，所以涉及到大量移民的搬遷和補償等問題[1]。

1.2 城市安置概論

在我國傳統的水利工程移民安置當中，常使用的安置方法為農業安置，也就是在移民過程中，基于以人為本的理念，對移民及搬遷群眾就近實施安排，以保障本地農村的經濟發展，在安排時常采取分散和集中的安排方法，適合在農業生產力不高，或者經濟技術水平較低下的地方，在過去也經常使用這個方法。但是隨著社會經濟發展水平和生產率的提升，這些傳統安置方法也逐步被淘汰，城市化的安置方法隨之而來，所謂城市化安置就是在鄉鎮、農村甚至縣城之間對城市移民拆遷群體實施安置，并保障其最基本的生產和生活需要的一種安置方法。

2 移民安置工作的重要性

受儒家的深遠影響，自古至今村民以農耕為生，窮家難舍，熟地難離的觀念已深入人心，若移居安排管理不善，極易導致村民大量回遷，從而阻礙了項目工程順利建設，甚至造成了嚴重的社區和諧安定問題。因此，怎樣在思想的根源上管理好移居安置問題尤為重要。而移民問題又是制約工程的障礙與咽喉，合理地解決好移民安置問題，對于促進項目系統工作具有決定性意義。

除此之外，通過我國40多年來的移民安置實踐經驗，特別是近20年的移民實踐，不難得出移民的成功經驗和失敗教訓，凡不重視移民安置規劃的，移民工作很難成功。重視移民安置規劃不是移民成功的唯一因素，但卻是必要的條件之一。在社會發展進程中，我國越來越重視移民問題。尤其是建國以來進行了大量的水利工程建設，積累了相當豐富的移民經驗[2]。

3 城市安置特征

水利工程移民城鎮設置的主要目的是利用在城市內安置的外來人口提供以小城鎮為主體的基本生活與成長條件，使其充分地加入城鄉的經濟發展結構，從而形成與其他城市居民平等的社會主體，共同享受城市化發展所創造的生活成果，以達到搬得出、穩得住、能致富的安置要求。

工程中通常要按照客觀任務的要求，對相關河道河線進行改建，同時也有可能設置新河流，而這就涉及到了工程范圍內居民的移民安置問題。新征地移民具有以下特征。

首先，線性工程特點比較明確，工程項目影響面積一般很大，但區域因素對總體工程項目的負面影響相對較小，一般出現的問題是工程項目直接影響的村莊，部分在施工范圍中，部分在工程施工范圍以外，但如果涉及大中型水電站的施工，則波及到了整個村莊或向縣城搬遷，這些情況對總體工程項目的負面影響很大。其次，部分工程項目對安置程序產生了影響，據了解，由于工程項目直接影響了部分鄉鎮的經濟發展，被直接影響的部門會要求移民人口安置，并通過工程項目布局逐漸實現安置。再對應于平原地區，因為土地成分較好、道路維護比較到位、居住人口集中，因此工程建設用地質量相對較高，但如果由于工程影響到了城鎮居民生活，就要求政府征收土地、安排人口，一般困難度很大。最后，工程建設地受益，因為水利工程提供了資源，可以改變周邊環境，所以通常當工程項目建成后，安排在周邊的住戶也往往獲益，不但當地自然環境得以改變，而且經濟社會發展速度也得到了提高，經濟與社會實現良性發展。

除此之外，和中國傳統的農業安置模式比較，城市安置還具有以下幾個具體的特征。

3.1 被動性

移民之所以遷移，其原因是為了保證工程的建設，這是國家的利益所在。非自愿化移民并非中國水利工程的特有活動，也并非只出現在我國。相反，非自愿化移民在人類歷史進程中早已有了數千年的歷史。當普通民眾和當地政府要改善生活條件，或以更重要的方法改善他們使用土壤、生活用水等資源的時間后，就形成了非自愿性移民。但縱觀發展史，移民其實是伴隨著國家經濟社會發展而形成的。簡單地說，為提高人民生活水平，為社會的進步與發展，在此進程中，有必要對某些地區的人口進行遷移，使自然資源得到更為充分的開發和利用。所以說，移民是當代人類社會經濟高速發展的必然進程，是刻不容緩的。

當然，非自愿性移民的問題在國內外都是一個難題。水利工程的建立，需要部分人退離久已聚居的農村地區，使原來的農業生產系統解體，因此，社會結構也必須重建，這對于所有人而言都并非簡單的過程。在這個狀況下，最大的風險是新移民將會越來越貧窮，并且會發現他們的生存水準不如原先標準，從而增加不穩定的社會因素。所以應充分考慮移民的民生問題，并采取相應的補償措施。一方面需要完善的法律法規的保證，另一方面需要在工程前期工作中充分論證移民的合理性，盡可能避免或盡力減少非自愿移民，探索其他的工程設計方案；在移民不可避免的情況下，應有準備充分的移民安置規劃作為移民工作的基礎。而該規劃的目標是利用移民帶來的機會進行重建和發展。

3.2 搬遷數量特殊

與易地扶貧遷建、地理自然災害移民搬遷等遷移形式有所不同，水庫移民遷建也往往存在遷移數量較特殊的情形，要么遷移群眾數量極多，要么遷移數量很少。由于水庫修建位置選址的差異，常常會出現以上情形，而水利工程通常情況下是建設在人煙稀少的地方，因此在淹沒曲線之下的房屋面積較小，所以要遷移的群眾數量也相對地會非常少。但是，對于有些較為大規模的水電工程，或是在人員較密集地點建設的工程項目，通常牽涉的群眾數量相當多，這也會導致群眾要求集體遷移的數量也很多，并且由于特殊的遷移數量，會為整個城市安置群眾造成相當大的麻煩。

3.3 搬遷時間較長

對水利工程移民群體實施城市安置政策時，通常時間較長。由于工程建造延續的時期相當漫長，涉及到入庫公路建設、各項施工的機械設備進場、主要攔河壩建設、溢流壩施工、以及后期生產修復等問題。這都并非一年半載就可以完成的，而且移民遷建還必須在工程建設結束之后，所以往往要等3～5年甚至更久，所以對移民遷建安置要有充分的耐心，并做好打持久戰的心理準備，不要急于求成。

3.4 搬遷具有強制性

相比于其他的移民搬遷，水利工程移民搬遷往往帶有限制性。工程的修建通常是由國家或者當地政府為了經濟建設考慮而進行的工程項目，在項目施工過程中，政府確實會對民眾作出相應的賠償，不過從普通民眾的視角考慮，這些搬遷往往只是行政強制的做法，而民眾本身也缺乏選擇權。所以，政府在后期必須要對民眾做出良好的安排，保證賠償到位，并對民眾做出一定的心理引導，緩解其心理問題，以確保工程后期工作的順利完成。

3.5 移民工作復雜

在建設工程中需要遷移的數量比較多時，會引發遷移工作變得比較復雜，因為民眾的生存模式、居住條件、宗教信仰、生活習慣等均不盡相同，這也使得在移民工程遷建過程中，政府必須做好更全面的考量，以保證工程在搬遷、安置和重建過程中的順暢，避免新安置居民與原住民之間產生矛盾紛爭，并保障新安置民眾正常的生產生活。在遷移過程中，還必須充分考慮民族融合的社會問題，避免形成民族矛盾。

3.6 生計來源非農化

對于移民工作而言，遷移農民如何維持日常生活是一個非常關鍵的問題。之前農業安置是在安置范圍內有充裕土地數量的基礎上，為遷移農民配置一定的農田，讓其能夠繼續從事農業活動，維持基本收入。因為移民可以擁有創造經濟收入的渠道，安置成功率較高。而城市的安置方式是通過把農村遷移農民分配到城區的方式進行安置，讓遷移的群眾由農民轉變成市民，但是這些群眾是否能夠維持生活的關鍵在其能否得到非農就業崗位。目前國內水利項目施工逐步向河流上游地帶發展，這些區域大多處在偏僻山區，土地資源稀少，安置區沒有充足的農田確保移民維持生計，城市安置是不二之選。因為經濟收入獲取渠道的非農化必定導致遷移群眾面臨生活收入不穩定的問題，為此，在安置的時候一定要綜合考量移民如何獲得經濟收益的問題。

3.7 消費模式市場化

農業安置一般是采用向外遷移的模式把群眾由一個村莊遷移到另外的村莊安置，遷移農民能夠在分配農田資源后繼續以務農為生，不管是消費條件還是消費模式，均不會產生很大的改變。城市安置具體而言是采用在城鎮打造專門的安置社區的模式，把受水利工程建設影響的、零散分布于多個村莊的鄉村群眾統一安置到城市的社區，亦或運用市場化的方式購入城市中的某些建筑完成村民安置工作。移民進入到城市之后，消費條件產生很大改變，其由之前自給自足為核心的消費模式調整為以市場買賣為核心的消費模式，因此，生活支出大大增高，移民短期內便會面臨重大經濟負擔。為此，城市安置應當高度關注群眾安置之后所面臨的經濟負擔與經濟收入問題[3]。

3.8 生存環境社會化

過去經常采用的農業安置模式通常是把需要遷移的群眾安置到一個新的村莊，盡管村子與村子的生活環境有一定的差別，搬遷會牽涉到社交關系的變化，然而此種變化不會讓遷移群眾的農業生產者身份發生變化。對比閉塞的鄉村社會而言，安置到城市的群眾需要適應新的生活環境。城市社會體系與農村社會體系，無論是社交方式、語言文化、消費模式，亦或是生活方式、生產模式等均有很大差別，這些差別會變成鄉村移民融進城市社會體系的重要阻礙。在城市中為遷移群眾建造房屋、配備公共基礎設施等并不難，然而要讓所有的移民完全融入城市社會體系，尤其是讓移民由農民身份轉化為工人身份并不容易。因為城鄉兩個體系間具有很多相沖突的要素，對接的時候會發生諸多問題。這些問題會讓移民認為城市不接受他們，從而對城市社會體系產生更加抗拒的心理。在此期間，新遷入的群眾和當地群眾、當地政府部門間便無法避免地出現一些社會沖突，進而導致移民小區存在社會不安定因素。因此，城市安置應當高度重視遷移群眾的城市社會適應水平。

4 移民安置工作中存在的問題

4.1 拆遷政策不透明

在水利水電建設過程當中，政府對于需要搬遷的房子進行搬遷或者賠償之時，一般民眾都只是被動地期待最后的結果，而政府部門或者搬遷單位由于在搬遷過程當中占有主導地位，并不能及時準確地對相應的信息作出發布通知。一般民眾并沒有實際參與度，只是被動地接受結果，而部分搬遷單位在搬遷過程當中，對于相應的補貼發放并不落實，甚至委托第三者實施搬遷，中間人則從中進行牟利，造成對民眾的補貼無法落實，從而引起一般民眾的不滿，出現恐慌心態，影響后續工作的正常進行。

4.2 安置標準不統一

在水利水電建設移民拆遷過程當中，還會存在由于安置補償費標準不一的問題。在水利水電工程項目移民遷建過程中，因為所涉及時間比較久且政府政策經常發生變動，與之相應的補助標準有所不同，造成群眾的安置標準不統一[4]。

4.3 補償方式單一

在水利水電建設及移民遷建進程當中，對轉移的群體在實施安置政策時，總是采取了財政補貼、房屋置換集中安置的方法，既沒有顧及老弱病殘孕等缺乏基本勞動能力以及那些耕地已經全部被淹沒的特殊群體，又沒有顧及群眾的正常生產生活，最后只能坐吃山空。對于在就業教育、創業幫扶等上的政策實施不充分，甚至其政策的實際有效性不高、實際效果不大，對一些社會補償的措施落實能力不足，或者對于勞動群眾在后期的基本生產生活條件維護不到位。

5 安置機制創新

5.1 統一安置標準

在對水利水電工程的移民群體實施安置時，政府必須統一政策規范，對于政府政策性的調整，要適時對群眾利益作出說明，盡量爭取政府補助標準對在工程期間轉移的群體的補償標準一樣，不會隨著工程時間不同而改變。在群眾反映搬遷安置的過程中的問題，必須由專業的政府部門來實施搬遷管理和賠償，以保證民眾應得的賠償不打折扣，強化群眾監督，適時地給民眾答疑解惑，打消民眾的顧慮，從而保證搬遷過程的公平正義。

5.2 政府決策公開透明

在對新移民群體實施轉移安置時，政府要注重政策及有關決定的及時透明公布，對補償標準、優惠政策變化、安置方法等信息適時作出公開。提高民眾的參與度，使民眾可以作為政府的了解者、參與者、受益人、監督者，并在建設過程中，招標投標選擇時挑選信用較好，可以維護人民搬遷群眾利益的公司，盡量省去中間環節，以最大限度地維護民眾的權益不受損害。

5.3 安置方式靈活多樣

在對水利水電建設群體實施移民搬遷時，政府必須充分考慮拆遷群眾的實際情況，并進行仔細的調查研究，針對群眾的實際情況選取比較靈活的安置方法，比如在安置老人時要考慮后期的生活保護、安置青年時可以進行就業培訓、創業扶持等，同時針對不同的社會群體情況選擇不同的安置方法，并進行后期調研，保證安置群體的正常生產生活不受影響。

6 城鎮化安置的優點和趨勢

相對于傳統的農村安置方法而言，城市化安置有著安置地集中、方便快捷、推動了經濟社會的快速發展、提高了生活群眾管理水平等優勢。城市化集中的安排使生活人群比較集中，在組織上可以更好控制，從而增加了群眾管理水平，同時，城市化安排勢必要帶動許多項目興建，緩解了搬遷后民眾就業困難的問題，帶動了社區經濟的迅速發展，而城鎮化基礎設施建設的不斷完善，也可以改善民眾的基本生活條件。水利水電建設移民拆遷安置趨勢，從加強治理、維護自然環境的角度出發，必然更加趨向于以自然村落為主導，全面開展轉移安置。

7 結 語

城市安置模式給當前的四川農村地區的水庫移民安置指明了一條新道路，即通過探索城市的各種功能交叉實現移居安排，用農村土地置換安置政策和農村水庫移民的原始房屋補貼換取城市較好房屋，并輔以勞務培訓等相應優惠政策支持，既緩解了移民人口不愿外遷、原移民安置地群眾不情愿接受移居的問題，又能夠為農村水庫移民長久穩固地在城市中就業、生存奠定了后盾。水利工程城市安置的實現，使移民在共享水庫經濟效益的同時，緩解了人地供應不足的突出問題，促進了城市城鎮化進程，同時有利于移民生活和水庫綠色、和諧、平衡的發展。

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