國土空間規劃背景下村莊規劃編制的思考與創新

陳嘉敏

(湖北國土資源職業學院，湖北 武漢 430090)

0 前 言

2013年發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，闡述了中國全面深化改革的重要意義，總結了改革開放近40年來我國的歷史性成就和所獲得的寶貴經驗，其中，明確了要“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態開發管制邊界，落實用途管制”，以及“完善自然資源監管體制，統一行使國土空間用途管制職責”。同年，習近平總書記在中央城鎮化工作會議上提出要探索“多規合一”，全國范圍內的規劃改革和轉型工作就此拉開序幕。按照2019年審議通過的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》；到2020年國土空間規劃體系將基本建立，并且初步形成全國的國土空間開發保護“一張圖”；到2025年，將進一步健全國土空間規劃的法規政策和技術標準體系，并全面實施監測預警和績效考核；到2035年，將全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平[1]。

村莊規劃是國土空間規劃體系的重要組成部分，同時也是全域土地綜合整治的實施單元，一直是整個規劃體系中涉及范圍最廣、人口最分散的一部分。三農問題關乎國計民生，解決好三農問題始終是我黨工作的重中之重。要堅持農業農村優先發展，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡囊螅⒔∪青l融合發展的體制機制和政策體系，推進農業農村現代化。在此過程中，按“多規合一”要求編制村莊規劃，統籌村莊的山水林田湖草等全域空間布局，對鄉村振興的全局工作起到良好的引導作用。2019年，自然資源部發布的《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》中，也明確提到了這一點。在國土空間規劃背景下，村莊規劃的發展面臨更多挑戰，研究如何科學、合理地編制村莊規劃，進行村鎮建設，對落實國土空間“一張圖”、促進可持續發展具有重要意義[2]。

1 村莊規劃發展歷程

1949年以前，土地管理工作還未起步，法律法規等政策的缺乏導致村莊建設進程緩慢，建設內容也主要集中在恢復生產活動和改善居住條件上。這一時期的村莊規劃沒有具體的法律法規引領，在規劃內容上具有現狀研究、總體規劃等不同內容。20世紀60年代中期興起的農業學大寨運動，是農村建設史上的重要事件，對中國農業、農民、農村產生了很大影響，也使村莊規劃由人民公社化運動中的區域性規劃朝精細化發展，從而開始了新村規劃的實踐。20世紀80年代初，國家對于村莊規劃的政策指導開始完善，一系列政策法規的頒布實施，使得村莊規劃邁入了起步發展期。1981年國務院發布了《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》，有效控制了改革開放初期農民自發性建房、侵占耕地的行為，并對農民建房給出了明確方針。1982年，國家建設委員會、國家農業委員會頒布的《村鎮規劃原則》，將村鎮規劃劃分為兩個階段：總體規劃和建設規劃，并做出了明確的原則性規定。1993年出臺的《村莊與集鎮規劃建設管理條例》及《村鎮規劃標準》(GB 50188—93)，建立了村莊規劃政策法規系統，明確了規劃相關標準，是我國早期比較完整、系統的村莊規劃標準。但從整體而言，村莊規劃進程仍然相對滯后，和城市規劃建設差距大。1998年，“建設有中國特色社會主義新農村”的目標在黨的十五屆三中全會上正式通過，2005年，在黨的十六屆五中全會上明確提出“扎實穩步推進新農村建設”，標志著新農村建設的開始，破解農業、農村、農民構成的“三農問題”，也成為這一時期村莊規劃的主題。鄉村的振興關系到國家的富強，十八大后，美麗鄉村建設成為社會主義新農村建設的代名詞，以“十大模式”為代表的典型美麗鄉村建設成果，也給村莊規劃提供了十分有益的啟示。2017年，習近平同志在黨的十九大報告中提出，要實施鄉村振興戰略，將“三農”問題始終作為全黨工作的重中之重。不管是“兩山理論”的提出，還是“記住鄉愁”的呼喚，都是對綠水青山就是金山銀山的實踐，鄉村興則國家興，鄉村衰則國家衰，實施鄉村振興戰略是實現“兩個一百年奮斗目標”和中華民族偉大復興的必然要求。在此背景下，村莊規劃以產業布局和旅游發展為主要方向進行了新一輪的探索，也積累了大量的規劃編制經驗。然而，村莊規劃存在較大的地域差異性，因地制宜探索適合村莊發展的路徑依然是目前村莊規劃所面臨的主要工作[3]。

2 村莊規劃存在的問題

2.1 村莊規劃制度規范滯后，理論認識不足

近年來，國家從戰略層面對村莊規劃的發展進行了政策引導與推動，從新農村建設到城鄉一體化、鄉村振興，也凸顯出鄉村正從單一的農副產品提供者角色向多元化價值體現的轉變，顯現了村莊在社會發展進程中的獨特價值。但作為城鄉規劃領域的指導性文件，《城鄉規劃法》中僅對規劃的法律地位、體系及程序等內容進行了明確，缺少對規劃具體內容的規范化，加上實踐中相關規劃技術標準的出臺往往與規劃編制時間不符，造成了多數村莊規劃內容不一、類型多樣的現象。制度規范的滯后也對規劃從業人員帶來影響，多數規劃編制者對村莊規劃的理論認識依然不足，在村莊規劃實踐中往往對城鎮規劃的內容生搬硬套，脫離了鄉村實際，更沒有做到基于鄉村歷史文化、資源特色的因地制宜。

2.2 缺乏統一的土地分類標準，分類指南普適性有待提高

2014年7月，為更加科學地編制村莊規劃，住建部發布《村莊規劃用地分類指南》(以下簡稱《指南》)，采用大類、中類及小類的三級分類體系，將村莊規劃用地類別分為3大類、10中類和15小類。這是對十幾年來國家層面的村莊規劃用地分類標準空白的一次積極探索，這種嘗試更側重于政策上的引導作用，以“指南”形式對村莊規劃中涉及到土地分類的問題提供了可供參考的框架。但經調研，部分經濟發達和村莊規劃實踐較為領先的地區更偏向執行地區性土地管理技術規定，或沿用城市用地分類標準。例如，北京市結合村莊發展現狀及用地特點，在2017年發布了《村莊規劃用地分類標準》，該標準將村莊用地分為村莊建設用地、村莊非建設用地兩大類，在兩類之中又根據土地用途、性質差異，分為村民住宅用地、村莊公共服務用地等8個中類，以及村民獨立住宅用地、村民集中住宅用地等14個小類，提出了更適用于北京村莊特點的用地分類方法。將其與《指南》對比可以發現，北京市《村莊規劃用地分類標準》從大類上刪減了非村莊建設用地這一類別；從中類上合并了村莊產業用地，細分了村莊公共服務用地、農林用地；從小類上部分類別名稱提法進行了更改，同時將《指南》中的村莊公共場地細分為村莊公共綠地、村莊廣場用地，將其他農林用地細分為農業用地和林業用地。不難發現，《指南》的普適性還有待提高。同時，在城中村這類雖行政級別為鄉村，但地緣特性和城鎮聯系緊密的對象上，也缺乏統一的土地分類標準。

2.3 公眾規劃意識淡薄，規劃從業人員技術水平參差不齊

村莊規劃面對的是廣大農村地區，其中涉及到大面積的農用地整理、居民點拆舊搬遷等工作，與廣大村民的生活息息相關，但大部分村民對規劃缺乏了解，意識淡薄，導致村莊規劃的公眾參與度偏低。近年來，雖然村莊規劃逐漸成為行業熱點，但工作者多是由城鎮規劃人員組成，在村莊規劃上技術水平仍然不成熟，在編制中往往將城鎮規劃的編制方法生搬硬套，導致現狀調查未摸清、圖件繪制不精細、規劃目標脫離實際。部分鄉鎮土地管理分管領導更換頻繁，加之缺乏專職村鎮規劃管理人員，致使規劃工作難以推進。

3 國土空間規劃中村莊規劃編制的探索

3.1 堅持村民主體地位，簡化規劃編制流程

將入村調研工作做細做實，和村委會、村民小組及村民代表開展座談，并進行詳實的入戶調查，收集村莊土地利用現狀的一手資料，了解村民需求，開展村莊規劃宣傳。簡化工作流程，強調公眾參與，在規劃編制過程中突出村民的主體地位，并爭取鄉賢、村辦企業共同參與，集聚社會力量編制務實有效的村莊規劃。

3.2 調整“三生空間”布局，推進一二三產業融合

落實分解指標下達到地塊，確定空間邊界，合理調整生產、生活及生態空間的用地布局，提高村莊規劃的空間響應能力。對部分生態保護紅線、永久基本農田保護紅線的劃定中體現出來的明顯斑塊性特點，在規劃編制中有針對性地引導空間集中連片，并進行配套基礎設施建設，提升空間利用效率。探索田園綜合體模式的鄉村規劃，適應鄉村振興帶來的新型產業模式，強化產業發展研究，推進一二三產業的融合發展。

3.3 突出村莊規劃特色，加強人居環境整治

規劃設計應充分結合村莊實際，體現當地人文特色，深挖鄉村歷史文化資源，尤其對歷史建筑、歷史文物古跡應加強重點保護，結合空間布局調整，提升村莊歷史文化內涵。重視道路硬化、村莊綠化、街道亮化、庭院美化工作，進行“廁所革命”，改造雨污合流管網，對垃圾回收及污水處理場所進行環境衛生綜合整治，提升人居環境，打造美麗鄉村。

3.4 優化規劃成果表達，探索符合地方實際的成果體系

在規劃成果整合上，力求簡明實用，重點體現圖件、表格及規劃文本，并將規劃圖件成果張榜公布。凝練規劃管制要求，以村民公約等通俗易懂的形式進行宣傳，加強村民規劃意識，提升公眾參與程度。由于規劃區域個體存在極大差異性，在成果表達上應進行優化，積極探索符合規劃地區客觀實際的成果體系。

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