落實政府采購中采購人主體責任的對策研究

張 霽

（唐山市工人醫院）

一、政府采購的概述

（一）政府采購的涵義及采購活動主體

政府采購是國家的各個機關、事業單位以及各個團體組織，使用財政性資金集中采購目錄當中的，或者是那些屬于限額標準以上的貨物、工程或者服務的一種采購行為。一般來說，政府采購活動主體主要有四方，分別指的是采購人、采購代理機構、評審專家、供應商。所謂政府采購，指的并非只是某一個具體的采購過程，而是屬于采購制度、采購程序、采購過程以及采購管理四個方面組合起來的一個統稱。通過我國政府采購各方主體的共同努力，我國政府采購的規模越來越大。僅在2020年這個年度，我國的政府采購整個規模就達到了36970.6億元，跟2019年相比，增加了3903.6億元，所占比重增長了11.8%，占據全國的財政支出比重為10.2%，占據GDP的比重為3.6%。不難看出，我國的政府采購政策正在發揮著越來越大的效率，作用也越來越明顯，對于我國的經濟社會發展起到了一定的促進作用，并且支持了綠色環保，支持了中小企業發展，在脫貧攻堅方面，帶動貧困農戶增收脫貧，在解決農產品滯銷等方面，取得了良好的社會效益。依據疫情防控實際情況，實行的政府采購“綠色通道”制度，有效保證了疫情防控需要，支持了衛生事業的持續發展。

（二）政府采購的范圍

關于政府采購的使用范圍，在《政府采購法實施條例》里面，已經把“財政性資金”確定為“納入預算管理的資金”。意味著只要是已經被納入部門預算管理的資金，不管資金是從哪里來的，其中還包括一般的公共預算撥款，還有事業收入、經營收入以及其他收入等一系列屬于“自有收入”的資金，一并都需要納入到政府的采購范圍當中去。上述可以得知，公立醫院作為國家的事業單位，在政府采購中所使用的資金納入預算管理，也就是說屬于財政性資金。公立醫院的政府采購活動符合政府采購的適用范圍，執行政府采購法的相關規定。

（三）政府采購的法律法規體系

目前，在我國政府采購法律制度體系中，可以大致分為法律、行政法規、部門規章和規范性文件等。政府采購法律即由全國人民代表大會制定，其中包含了《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》等法律，這兩部法律在我國的政府采購體系中具有最高權威性。政府采購的行政法規，即由國務院制定，其中也包含了《中華人民共和國政府采購法實施條例》這項行政法規，實施條例屬于對《中華人民共和國政府采購法》作出的具體解釋以及必要的補充。政府采購的部門規章，經過我國的財政部門完成制定，其中包含了《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）、《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號）、《政府采購信息發布管理辦法》（財政部令第101號）等一系列規章。政府采購的規范性文件，即由省內職能部門制定；以河北省為例，近年陸續出臺制定了一系列規范性文件，具體表現形式有通知、實施方案、指導意見等，其中包含了關于河北省財政廳推出的《河北省政府集中采購目錄及標準（2020年版）》（冀財采〔2020〕12號）等重要通知《河北省省級政府采購績效管理辦法（試行）》（冀財采〔2020〕16號）河北省財政廳 河北省工業和信息化廳關于轉發《政府采購促進中小企業發展管理辦法》的通知（冀財采〔2021〕4號）等管理辦法。各類規范性文件對政府采購的采購范圍標準進行更新，對政府采購限額做出了相應的提高，對政府采購績效考核明確了考核辦法，促進中小企業發展等方面建立了相應的管理辦法。可以說政府采購規范性文件涉及政府采購的方方面面，對政府采購規定也日趨完善。對政府采購主體人規范性要求越來越多，對采購人素質要求也越來越高。

（四）政府采購活動的主要流程

政府采購主要流程是由采購人編制政府采購預算，制定采購需求；選擇代理機構并簽訂代理協議（采購人也可以自行組織）；明確政府采購的方式，并且政府采購意向要公開；上報編制的采購計劃(必須經過同級的財政部門進行必要的備案或者是通過審批以及審核)；政府采購人自己完成編制或者是自身參與到編制采購文件當中來。

通過上述對政府采購概述及具體流程的梳理可以看出，公立醫院在政府采購過程中對應采購人的角色，在采購活動中是當之無愧的主要角色，采購人主體責任在政府采購活動日益凸顯。尤在近期，以河北省為例子，出臺了《河北省省級政府采購績效管理辦法（試行）》（冀財采〔2020〕16號），辦法中規定了省級各部門單位已于2020年9月開展政府采購績效方面的考核制度，考核的范圍包括績效目標管理、績效評價管理以及績效結果應用管理等一系列管理方法。提高政府采購質量和效率、促進財政資金使用效益最大化。更深層次的是，在關于落實政府采購主體人責任的態勢進一步得到凸顯。

二、公立醫院政府采購遇到的問題

（1）公立醫院預算編制問題。我國的政府采購預算，作為政府采購部門監管的所有工作的源頭以及基礎，政府采購預算編制的有效性對政府采購的計劃起到了至關重要的作用。根據河北省最新政府采購預算政策相關要求，政府采購的各個預算單位有必要通過參照省政府統一進行采購的目錄以及實行的標準的各種變化，以此來對政府采購目錄預算進行完整的編制；通過了解掌握本地區的政府采購里面的限額標準的變化及時進行本單位的預算調整；政府采購備案時資金來源和預算中資金來源保持一致；預算編制需要增加中小微企業預留份額等。目前，公立醫院在政府采購預算編制方面或多或少存在著預算不細化、預算金額制定不合理的問題，存在著未根據調整后的采購限額標準和目錄進行編制的問題，存在著對中小微企業預留份額不明確等問題。

（2）公立醫院采購文件編制問題。采購文件是采購需求的核心所在，是整個采購活動的“風向標”。編制采購文件時內容要求要合法、完整、準確、精煉。采購文件的編制應符合法律法規要求，明確資格條件、技術要求、合同條款、評審辦法，采購文件中不得有按圖索驥、量身定做等條款。公立醫院在采購文件編制過程中存在著對供應商資格條件、評分標準、技術需求以及商務條件等設置不合理的情況，甚至是在不經意的情況下，在編制采購文件的過程中，存在傾向性、排他性條款的情況。

（3）公立醫院政府采購項目合同簽訂及驗收問題。首先，需要特別注意政府采購合同簽訂、備案的時間節點要求。不僅僅是數字日期上需要注意，更要注意政策規定時間節點上關于“工作日”和“日”之間描述的區別，避免對時限要求不準確，導致耽誤政府采購項目的持續進行。驗收活動執行不相容崗位相互分離要求。值得注意的是，在公立醫院項目驗收過程中，存在著驗收工作粗放，驗收報告相對簡單，還有以簡單簽名代替實質性驗收的情況出現；采購執行人員和驗收人員交叉情況的出現，既是采購代表人參加招投標活動，又作為采購項目的驗收人員。

（4）公立醫院政府采購意向公開問題。我國政府制定的公開范圍里面涵蓋了能夠實施的政府采購內容。政府采購項目公開的內容要求必須廣泛、細化，這當中還應該包括采購的項目名稱、需求概況、預算金額、計劃實施、采購時間以及采購方式等一系列采購項目。公開時間可以由公立醫院自行選擇“定期”或“不定期”。我國政府在采購意向公開原則一定不可以比政府采購活動開始以前30天還要遲。因此，采購意向公開的時間可以提前但絕不拖延，宜早不宜晚。否則，就可能致使采購意向公開時間晚，公開時間短于規定時間，導致實際采購活動時間晚于采購活動預計的開始時間，延誤采購活動時機，降低采購效率，甚至是耽誤臨床使用的情況出現。

（5）公立醫院有效采購需求論證問題。需求論證對項目的采購活動可以說具有“一票否決”的重要條件。在公立醫院內部，由各個職能部門參加的需求論證不能通過的話，也就沒有之后的采購活動。所以，采購需求論證就顯得至關重要。采購需求論證不充分的表現情況主要是在論證中出現需求不明確，論證需求模糊；采購項目可行性論證不充分、公式化，不具有財務可行性參考價值；采購論證標準打分量化設置不合理，過場化嚴重、甚至打分雷同的情況出現。

三、落實采購人主體責任的對策

（1）合理編制政府采購預算。公立醫院應當建立公立醫院采購內控機制，提高采購資金的使用效益，保證采購質量；選擇批量集中采購，選擇協議供貨、網上商城、現貨市場等采購方式；需要按規定為中小企業預留采購份額，采購人未按照規定要求實施價格扣除或者價格分進行加分的，屬于未按照規定執行政府采購政策，依照《中華人民共和國政府采購法》等國家有關規定追究法律責任。在為中小企業預留采購份額的時候，需要明確中小企業的認定標準。在我國的中小型企業的一個具體的劃分標準，應該根據我國工信部頒布的《關于印發中小企業劃型標準的通知》（工信部聯企業[2011]300號）完成認定，認定時需要注意認定中型企業以及小型企業都一定要達到所列出來的指標的一個下限，不然就要往下再劃一檔；但是微型企業只要求能夠達到所列出來的指標當中的一項就可以了。

（2）嚴格遵守采購意向。公立醫院嚴格執行政府采購意向公開時間，倒排時間表，滿足采購需求時間，提高采購活動的效率。原則上需要分開合同包，工程項目與工程服務項目要分開，國產設備和進口設備也要分開。采購意向直接與采購計劃里的計劃詳情掛鉤，可合并不可拆分。

（3）認真編寫采購文件。公立醫院在進行政府采購文件編制的時候，需求方面一定跟我國的采購法律法規當中確定的那些技術、服務以及安全要求向符合；我國政府的采購文件里面已經明確我國的供應商一定要有的資格以及條件；采購什么、采購多少，必須具體、明確；將中小微企業、監獄企業、殘疾人福利單位在采購文件中予以體現；對列入國家節能清單中的產品設定加分或同等條件優先采購，對節能清單中帶星號為強制采購；當然，國貨也一樣可以參與到招投標的活動當中來；在進行采購文件編制的同時在技術參數以及性能指標里不可以有意或無意的寫明“進口產品”或者是“原裝進口產品”等各種硬性要求在內，也不可以對進口產品進行優待，必須一視同仁，“進口產品”不能夠成為優先中標的理由，當然，也不能歧視國貨，并且排斥甚至限制國貨，有意讓“國貨”受到不公平競投標。

（4）合理選擇政府采購的采購方式。首先要確定政府采購的方式。我國法律規定的政府采購的方式一共有六種方式，分別是公開招標、邀請招標、競爭性談判、單子來源采購、詢價以及競爭性磋商。同時還有這六種采購方式的含義所在以及適用的條件，此外還有適用的范圍。按照政府采購的相關政策進行采購方式的選擇。

（5）完善合同簽訂和驗收流程。公立醫院需要根據自身實際情況結合政府采購相關規定，制定《內控制度》，《內控制度》中需要完善履約驗收的具體途徑和流程。明確履約驗收的主體、時間、方式、程序、內容以及驗收的標準等諸多事宜。鼓勵、允許、邀請參加過這個項目的另外的一些供應商，或者是第三方的專業機構，還需要有專家參與進來實施驗收，得出的一些有關驗收的意見當作參考資料保存下來，日后持續運營并改進。驗收內容要包括每一項技術和商務要求的履約情況，驗收標準要包括所有客觀、量化指標。至于屬于貨物類的項目，應該按照要求設置必要的驗收環節，例如：出廠檢驗、貨到檢驗、卸載檢驗、安裝調試檢驗等一系列重要的檢驗環節。還有工程類項目的驗收方案必須要跟行業管理部門里制定的標準一樣。履約驗收方案應當在合同中進行約定，方案中需要細化，具體包括采購項目的驗收人員、驗收時間、驗收流程、驗收標準等。

四、結束語

采購人需要正視自身在政府采購活動中的定位，對于我國的政府采購管理機構負有主要責任，根據我國采購管理的規定，展開一系列合理有序的采購管理工作，對于采購需求以及采購實施計劃的合法性、合規性、合理性負責。有效、合理地去制定政府的采購預算，合理選擇政府采購的方式、完善履約驗收的具體途徑和流程，為采購意向公開做好前期工作。只有把以上工作做好、做實，才能夠落實政府采購人主體責任，維護公共利益和國家利益。

【相關鏈接】

公立醫院是指政府舉辦的納入財政預算管理的醫院，也就是國營醫院、國家出錢辦的醫院。也可以理解成國立。醫院分3個等級，一級是社區醫院，二級是縣(區)級醫院，三級是市級醫院。

公立醫院是中國醫療服務體系的主體。國家衛生部部長陳竺指出:“公立醫院是體現公益性、解決基本醫療、緩解人民群眾看病就醫困難的主體，矛盾問題比較集中。要加強其公益性，就要扭轉過于強調醫院創收的傾向，讓其成為群眾醫治大病、重病和難病的基本醫療服務平臺。”

做到以上要求，必須進一步轉變政府職能，衛生行政部門主要承擔衛生發展規劃、資格準入、規范標準、服務監管等行業管理職能，其他有關部門按照各自職能進行管理和提供服務。

新醫改首次明確落實公立醫院獨立法人地位。湖北省新華醫院院長涂遠超說，目前許多公立醫院的院長徒有獨立法人之名，實際上并沒有自主經營權和發展權。醫院大的經營活動、干部任命等都要向上級主管部門申請，衛生行政部門既是主管者又是主辦者，“既當運動員又當裁判員。”如今，新醫改將衛生行政部門的職能明確為行業管理，管辦分開，就能加強衛生行政部門的公信力。

新醫改強調公立醫院公益性，其補償機制之一、被詬病多年的“以藥養醫”將逐步退出舞臺，最終實現醫藥分家。其中，公立醫院的“藥品加成收入”，將通過實行藥品購銷差別加價、設立藥事服務費等多種方式逐步取消。