我國居家社區養老服務問題分析與對策研究

馬文雪

（聊城大學）

第七次全國人口普查結果顯示，2020年我國65歲及以上人口近1.91億，占總人口的13.50%，即將進入中度老齡化社會[1]，養老問題日益嚴峻。受到傳統觀念的影響，大多數老年人希望能夠在家中安度晚年，又迫切需要專業的養老服務，而單一的家庭養老和機構養老模式難以滿足老年群體的多重需求。居家社區養老服務模式則依托社區平臺，讓老人不離開熟悉的環境就可以享受到專業的養老服務，融合了家庭養老和機構養老的優勢，彌補了二者的功能缺失，為老年群體提供了優化選擇，成為我國養老服務體系的重要組成部分。自2016年以來，中央財政支持了5批203個地區開展居家和社區養老服務改革試點，現階段已取得初步成果，但仍存諸多問題。本文通過對居家社區養老服務存在的問題進行分析，發現問題、剖析原因，以期促進居家社區養老服務質量提升，推動養老服務事業發展。

一、居家社區養老服務存在的問題

（一）服務供需不匹配

目前，居家社區養老服務還普遍處在僅滿足老人基本需求的層面，內容較為單一，主要涉及生活照料、醫療保健和文體娛樂等方面的基本服務，精神慰藉、法律援助等方面的服務提供較少。中國老年健康調查（CLHLS）2018年的數據顯示，城鎮社區提供的精神慰藉服務、起居照料服務、法律援助服務、上門看病服務等各項服務中均存在供不應求的現象，其中，上門看病服務的供求差距最小，精神慰藉服務的供求差距最大。可見，居家社區養老服務的供給方對老年群體的期望了解依舊不足，對服務需求缺乏調研，提供的養老服務種類較少、內容單一，供給不足且供需錯位。

（二）服務隊伍建設滯后

專業人才是影響服務質量的關鍵因素，而目前我國居家社區養老服務的專業人才嚴重不足，難以滿足老年群體的照料需求。養老服務人員的年齡普遍偏大、文化水平普遍偏低，在對濟寧市任城區城市社區日間照料中心的調研中發現，護工年齡大部分在50歲以上，招聘時對護工的學歷要求極低，甚至能識字即可，給職業技術培訓、職業資格認證增加了難度。養老服務隊伍的專業素質不高，缺乏醫療保健、康復護理、精神慰藉等方面的專業知識與科學方法，難以根據老年人的生理及心理特點提供專業的照護服務。

（三）服務水平有待提升

大部分居家社區養老服務中心承諾提供覆蓋生活照料、醫療保健、精神慰藉等多方面的服務，而真正提供的服務卻與承諾之間存在一定的差距。一方面，許多社區服務中心提供的養老服務較為基礎，生活照料主要包含助餐、助潔方面，精神慰藉以提供文娛服務和陪同聊天為主，對老年人的心理狀況關注不足，同時醫養結合程度低，尚不能提供多樣化、專業化的服務，服務項目有待擴展，服務水平有待提升。另一方面，居家社區養老服務中心普遍存在設施總量不足、配置簡單、實用性差等問題，一定程度上與宣傳不符，影響了其功能的發揮，也影響著老年群體的服務體驗。

（四）服務欠缺個性化

老年人對服務質量的期望和體驗很大程度上與自身年齡、性別、生活自理能力、生活狀況等諸多個體差異因素有關。高質量的養老服務要求對老年人個體的異質性給予更多的關注，提供更多樣的服務選擇，使服務的供給更加個性化、精準化，從而與老年人的實際需求更加匹配。然而許多社區服務中心忽略了不同老年人個體的異質性，在服務的內容與形式上欠缺個性化，存在“一刀切”的問題。

二、制約居家社區養老服務質量提升的原因

通過對我國居家社區養老服務的分析，可以看出我國居家社區養老服務水平總體上偏低，供給方提供的服務難以滿足需求方的期望。本文將從宏觀、中觀和微觀三個層面分析制約居家社區養老服務質量提高的原因。

（一）宏觀層面

主要為政策環境。養老服務政策越完善，越有利于居家社區養老服務質量提升。

一是法律法規不完善。當前我國主要依靠行政法規、部門規章等來推動養老事業的發展，雖有政策出臺高效快速的優勢，但相比于法律法規，約束力較弱。除《憲法》《刑法》《婚姻法》中有一些與老年人相關的條文外，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》中規定了“居民委員會應當開展便民利民的社區服務活動，可以興辦有關的服務事業”，為我國開展社區養老服務提供了法律保障；《中華人民共和國老年人權益保障法》指出“老年人養老以居家為基礎，形成社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系”，闡明了養老服務體系建設的原則。除此之外，難以找到更多有關養老服務的法律。整體而言，專門針對居家社區養老服務的法律法規及監督機制欠缺，執行力度存在不足，阻礙了我國老年事業的法制化進程。

二是福利政策還不夠完善。補貼優惠力度不足、范圍不廣，首先，現階段養老服務政策主要集中在稅費優惠、土地使用和人才培養等方面，但是當前的稅費優惠主要針對公立機構的優惠，缺乏專門針對居家社區養老方面的優惠政策，[2]不利于引入社會資本，豐富居家社區養老服務的供給主體。其次，直接進行資金支持和財政補貼的激勵方式使用較少。[3]目前居家社區養老服務尚在在起步階段，無論是養老服務設施的建設、市場力量的培植還是人才的培養都需要大量的資金投入，沒有足夠的資金支持也就沒有居家社區養老服務的長遠發展。

（二）中觀層面

一是資金方面。養老服務質量與政府的財政投入息息相關，投入越大，質量越高。[4]當前，政府對養老服務業的投入嚴重不足，據《2020中國民政統計年鑒》顯示，2019年國家老年人福利總投入453億元，其中230億元是高齡津貼，護理補貼和養老服務補貼投入不足42億，僅占老年人福利總投入的9.27%，占民政事業費的0.98%，養老服務體系的財政資金缺口較大。有調查表明，有55.8%的養老機構為政府主辦，社會組織和企業投資主辦的僅占4%和3.3%，[5]可見養老服務業的資金來源較為單一，仍以政府投入為主，社會力量參與不足，尚不能為養老服務業的發展提供強有力的資金支持，阻礙了養老服務業的進一步發展。

二是人才方面。養老服務提供者的專業素質高低與養老服務質量密切相關。首先，養老服務護理員缺口大。第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查結果顯示，我國失能半失能老人眾多，人數約為4063萬，而按照失能老人與護理員3:1的國際標準推算，至少需要1300萬名護理員，而目前各類養老服務人員不足50萬人，持證人員不足2萬人，僅失能半失能老年人群體的護理人員缺口就十分巨大，供需矛盾十分突出。其次，人才流失嚴重。政府的財政補貼主要落到了居家社區養老服務中心硬件設施的投入上，而在人工服務投入上的傾斜較少。[6]工作時間長、工作強度大、工作環境差、工資待遇低是目前養老服務工作的顯著特點，難以吸引高素質的專業服務人員，養老相關畢業生很少從事養老服務工作，大部分畢業生選擇離開養老服務行業。

三是技術方面。信息化技術在養老服務中的運用有助于提高養老服務質量。[7]一方面，目前我國的健康智慧養老產業還處在初級階段，信息平臺還不夠完善，智能化水平有待提升，加之智能產品價格較高，在老年群體中推廣使用有一定的難度。另一方面，居家社區養老服務機構的信息化程度普遍較低，信息采集、分析、共享機制不完善，與信息技術相匹配的軟硬件設施配備不足，缺乏專業的適老化設備和成熟的信息化平臺，不利于老年人服務體驗和滿意度的提升。

（三）微觀層面

主要是個體差異特征。一方面，不同個體特征的老年群體對養老服務的需求及期望有所差別，目前居家社區養老服務的工作主要集中在老年人的普遍需求上，對高齡、空巢、失能、失智等特殊老年群體的關注不足，缺乏多樣化、個性化的服務。另一方面，享受政府養老補貼的老人和養老金水平越高，然而，截至2020年底，享受養老服務補貼的老年人535.0萬人，占65周歲及以上老人的2.8%，享受護理補貼的老年人81.3萬人，占65周歲及以上老年人口的0.43%，[8]顯然，這一比例是非常低的；由于退休養老金雙軌制的存在，養老金水平在機關事業單位職工與企業職工之間存在較大差異，同時，城鄉之間養老金差異顯著，相比于城市，農村老年人的養老保障水平較低，很難有余力去購買和使用居家社區養老服務，可見，養老保障水平存在不平衡、不充分的問題。

三、居家社區服務質量提升建議

（一）完善服務內容及相關政策

服務內容的完善、相關福利政策及制度法規的頒布，能夠對居家社區養老服務提供支持和保障，讓服務有章可循。因此，一方面，要完善居家社區養老服務內容。以老年人的實際需求為導向，加大財政投入，豐富服務內容，按照不同收費標準和服務層次，提供醫、養、康、樂融合的服務，以滿足低齡、高齡、失能、失智等各群體老人多元化的需求。另一方面，要健全居家社區養老服務政策。第一，健全法律法規，加快老年人權益相關立法，及時修訂陳舊落后的法律法規，并制定新政策，對其發展做出長期規劃，推動我國老年事業的法制化建設。第二，完善福利政策，充實服務購買政策、稅費優惠政策、補助政策的內容，根據居家社區養老服務的準公共物品特征，在起步階段和后續發展階段提供強有力的政策支持，從而吸引更多的社會資本進入養老服務領域，為居家社區養老服務注入發展活力。

（二）加強軟硬件建設

一是加強基礎設施建設。一方面，要擴大養老服務設施設備的有效供給，政府作為主導力量，應加快推進居家社區養老服務中心建設，對老舊小區實行改造，對新建小區規劃養老服務專用場地，配備基本的設施設備，保證相應服務的開展，同時應加大補貼優惠力度，鼓勵社會力量參與居家社區養老建設，開展多樣化的養老服務。另一方面，要進一步推動智慧健康養老產業發展和應用推廣，以老年人終端設備為載體的智慧養老可以實現對老人的健康監管、緊急救助等，有著重大意義和廣闊的應用前景，因此政府主管部門應擴大健康智慧養老的試點范圍，鼓勵養老服務信息化技術創新，實現高效率智慧化養老。

二是加快居家社區養老服務人才隊伍建設。首先，加強專業人才培養力度，一方面，鼓勵高校開設養老服務相關專業，并擴大招生規模，為養老服務行業輸送專業人才；另一方面，民政部門和養老服務機構要合力做好職業技能培訓、考核，優化職位晉升、學業深造機制，拓展優秀養老服務人才的上升空間。其次，提高薪資待遇，完善從業人員保障制度，加大財政投入并向人才方向傾斜，以高薪留住高素質人才；最后，發展時間銀行，鼓勵低齡活躍老年人參與為老服務，由政府主導完善服務時間存儲、兌換機制，緩解人才短缺問題。

（三）不斷提高老年人收入

老年人的收入水平嚴重影響著其對養老服務的使用，多渠道提高老年人的收入水平，使得有需求的老年群體能夠消費得起養老服務，保障晚年生活質量。

一是進一步增加養老補貼，尤其是護理補貼和養老服務補貼，加大補貼力度，擴展補貼范圍，讓更多地老年人享受到強有力的服務優惠。同時，要創新補貼方式，如采取發放養老服務消費券的方式，刺激養老服務消費，激發市場活力。

二是逐步提高養老金水平。首先要調整基礎養老金水平，提升職工基本養老保險和居民基本養老保險的保障力度，[9]同時，應關注企業職工與機關事業單位職工的養老金差距、城鄉之間養老金水平的差距，提高養老金替代率，緩解不平衡、不充分問題。三是培植優質的商業養老保險，通過減稅降費等優惠政策鼓勵城鄉居民參與，彌補不同群體養老保障水平之間的差距，拓寬養老金收入渠道，從而提高收入水平。

（四）強化多元主體共同治理

多元主體共同治理居家社區養老服務，有助于緩解政府壓力與籌資渠道單一問題，是促進居家社區養老服務可持續發展的重要舉措。其中，政府發揮著主導作用，養老服務是一項涉及廣泛的復雜工程，需要政府力量統籌協調，又要適度監管，讓市場發揮作用，鼓勵社會資本進入，讓養老服務行業多元發展。民營資本是居家社區養老服務的重要參與者，為養老服務業帶來了發展活力。投資周期長是居家社區養老服務業的顯著特點，在發展前期需要龐大的啟動資金，而相較于個人，企業普遍具有較為雄厚的資金和完備的管理體制，有利于居家社區養老服務工作的開展，保障服務質量。同時，公益組織是居家社區養老服務的重要補充力量，志愿者團隊的參與豐富了居家社區養老服務的內容與形式，在一定程度上緩解了服務人才短缺的問題，也有利于引起社會的關注，無形中起到宣傳和監督作用。家庭是養老服務的首要責任主體，在老年人的物質和精神支持方面發揮著關鍵作用。家庭成員要盡到自己的贍養義務，老年人也要轉變傳統的養老觀念，積極接受居家社區養老服務，從而提升晚年生活質量。

四、結論與展望

隨著人口老齡化程度的加深，我國的養老問題日益嚴峻。居家社區養老服務具有家庭養老和機構養老所沒有的優勢，成為我國養老服務體系的重要組成部分，承擔著緩解養老壓力的重任，因此，針對現階段存在的服務供需不匹配、服務隊伍建設滯后、服務水平有待提升、服務欠缺個性化等問題，應及時完善服務內容及相關政策、加強軟硬件建設、不斷提高老年人收入、強化多元主體共同治理，從而提升養老服務質量，滿足老年群體的養老需求，促進養老事業長遠健康發展。