關于深化省司法廳對市縣司法行政機關指導的調研與思考
——以福建省為例

福建省司法廳課題組

省級司法行政機關承上啟下，在省域層面推動全系統貫徹落實依法治國基本方略，建設社會主義法治國家的進程中擔負著重要職責和使命。如何立足新發展階段，更好發揮省級司法行政機關在全省司法行政系統的帶動引領作用，是值得我們認真思考的問題。福建省司法廳結合福建省政法隊伍教育整頓活動有關要求，圍繞“深化省司法廳對市縣司法行政機關的指導”這一課題，認真組織各地開展調研，形成調研報告。

一、基本情況

機構重組后，省司法廳主要工作職責為“一個統籌、四項職能”，即統籌全面依法治省工作，承擔行政立法、行政執法、刑罰執行和公共法律服務職能。省級以下司法行政機關的人財物由屬地黨委政府負責保障管理，設區市司法局領導班子成員按照干部管理權限和有關規定由省司法廳協助管理。省司法廳與市縣司法行政機關不存在上下隸屬關系，屬于指導而非領導關系，主要是從業務上指導和推動市縣司法行政機關的工作。

根據上級部署要求，福建省司法廳認真履行指導職能，高度重視對市縣司法行政機關的指導，從工作指導、協調推動、制度保障等各方面，全方位給予市縣兩級司法行政機關有力指導和支持。積極指導推動市縣司法行政機關緊貼中心，服務大局，充分發揮職能作用，為推進法治福建、平安福建建設作出應有貢獻。主要體現在：堅持黨的領導，嚴格落實防止干預司法“三個規定”；加強司法行政隊伍建設，開展隊伍教育整頓；推進全面依法治省建設，結合省情出臺福建省法治建設的“一規劃兩綱要”實施方案；堅持和發展新時代“楓橋經驗”，持續抓好基層矛盾糾紛預防和化解，指導開展人民調解員等級評定，推動行政調解工作；加強普法與依法治理，圓滿完成“七五”普法任務；建立福建省公共法律服務體系建設廳際聯席會議制度，提升公共法律服務水平；完善社區矯正刑罰執行，在全省推進縣級社區矯正中心標準化建設，施行全省統一的社區矯正執行模式，建立全省統一的社區矯正監管指揮平臺，并依托平臺開展信息化核查工作；持續抓好“兩節”、“兩會”、建黨100周年、省黨代會等重大活動和重要節點的社區矯正、安置幫教對象等特殊人群安保維穩督導工作；加強鄉鎮（街道）司法所規范建設，持續有力推進司法所與各地公安派出所、人民法庭“同職級、同建制、同保障標準”（簡稱“三同”）工作；組織開展司法所星級評定工作以及安置幫教、人民監督員和人民陪審員等選任工作，并通過鼓勵創新工作機制，在全省培育一系列可復制推廣的典型經驗案例，為基層工作提供借鑒和指導，取得顯著成效。

二、存在的主要問題和困難

調研中，基層司法行政機關提出了省司法廳深化對市縣司法局指導職能方面亟待加強的一些問題。

（一）在加強司法行政隊伍建設方面。市縣兩級司法行政機關普遍反映基層司法行政機關人員編制不足、干部流動不暢、事多人少且人員專業能力不強的實際困難。省司法廳在指導基層隊伍建設方面硬招實招不多，發揮管理職能作用的主動性不夠。一是有效激發隊伍活力還不夠足。由于各種因素影響，市縣兩級司法行政系統存在進入難、對外交流難、提拔使用難的“三難”局面。以寧德市司法局為例，全局行政編制38名，扣除10名局領導后剩28名，局內設機構有15個，一個科室人員平均不足2名。提拔使用難，主要是橫向交流少，系統內外領導干部進出不平衡，近10年來市局均無科級干部、本系統成長的處級干部交流外單位使用。二是隊伍培養路徑較為單一。往往局限于系統內部交流輪崗，局機關與直屬單位、縣區局和其他市直機關之間交流較少，縣區局與縣區屬單位橫向交流較少，存在老齡化、任職時間較長等問題。三是管理體制機制還不夠順暢。上級司法行政部門對下級司法行政部門屬于業務指導關系，人、財、物管理權限都集中在本級黨委政府，上級司法行政部門對其人員進出、晉升等缺少“話語權”。四是專業化程度還不夠高。廈門市司法局2013年以來局機關新進人員37人，大多通過調動和接收軍轉干部進入，公務員考試招錄僅2人。2019年機構重組后，因人員處于超編狀態，無法引入新鮮血液，隊伍活力不足。寧德市司法局現有科級以下干部中，具有法律專業學歷背景的僅12人，通過國家法律職業資格考試的僅4人。五是教育培訓成效還不夠好。參加省司法廳、市委組織部組織的教育培訓較多，針對新時代司法行政工作新要求新任務、結合各業務部門和直屬單位自身特點組織開展的專業教育培訓較少。對干部綜合素質培養還不夠全面，存在業務能力、組織協調能力、文字綜合能力發展不均衡的現象。六是激勵表彰機制不夠健全。近年來，全系統圓滿完成建黨100周年、省黨代會等重大活動安保維穩、疫情防控及援疆援藏等工作，基層一線干警長期超負荷、高強度運轉，付出了巨大心血和汗水。但目前在落實從優待警、表彰激勵方面的機制措施不夠多不夠實，未能爭取人社等部門的支持，記功表彰權限不足，嚴重影響基層干警職業歸屬感、榮譽感與成就感，不利于激發干警干事創業的活力與動力。

（二）在業務指導方面。省司法廳對基層司法行政機關具體業務提出的要求和標準較多，但指導和推動落實不夠，對于基層單位落實工作中遇到的實際困難協調解決的力度還不夠。例如，有效提升公共法律服務的知曉率、首選率、滿意率和有效增加公共法律服務的供給保障方面，自上而下的具體可操作性措施和實體化運行手段不多；又如，在社區矯正執法中執法人員身份認定問題一直未能得到統一明確，社區矯正工作人員沒有統一制服、執法標識等，嚴重影響了社區矯正刑罰執行的嚴肅性和權威性。

（三）在基礎建設和保障方面。一是法治機構建設有待加強。機構重組后，省司法廳（省委依法治省辦）對市縣依法治市、縣（區）的工作指導偏于宏觀，未會商組織編辦部門對轉隸后基層依法治市、縣（區）機構的設置及各協調小組的運行、人員配備要求等提出明確指導意見，以致在機構改革過程中大部分市原政府法制部門工作人員未轉隸到位，出現“轉職不轉編、移事不移人”等情況。目前，市縣兩級尤其是縣區一級依法治縣（市、區）辦普遍缺少專設日常辦事機構，沒有配備專門工作人員，有的縣甚至連一名專職從事行政復議與應訴工作的人員都沒有，工作力量配備與任務增量加壓不對稱，市縣司法行政機關“一個統籌”職能發揮不充分。二是司法行政信息化建設有待加強。省級公共法律服務、社區矯正、安置幫教一體化平臺功能有待進一步提升優化，尤其是社區矯正對象的交通出行、位置活動等信息核查常態化機制不健全，與公安機關的數據協同共享互通程度低，未形成長效機制。三是經費保障有待加強?；鶎铀痉ㄐ姓ぷ鹘涃M普遍保障不足，特別是行政復議、公共法律服務、人民調解、基層司法所用房維護等經費保障水平不高，且因往往是司法廳局單個部門下發的指導文件而不是與同級財政部門聯合制定具體明確的指導性文件，導致基層協調難度大、落實難，存在上級指導部門要求做的工作，相應工作經費無法納入本級預算的情況。

三、對策與思考

針對調研中各基層司法行政機關所反映的問題，就省司法廳今后如何進一步強化職能作用，深化對市縣司法行政機關的指導，提出以下思考建議。

（一）在加強司法行政隊伍建設方面。一是要充分發揮管理職能，推動實體化運作。省司法廳要加強與組織人事部門的聯絡溝通，積極會商組織、政法委等部門，探索建立完善相關管理制度，按照中組部、中央政法委等部門聯合印發的《關于進一步推動市縣級政法機關領導干部交流的指導意見》的要求，積極推動司法行政系統干部管理職能的程序制度化、內容實體化。重點放在設區市司法局班子成員年終述職、提拔使用、交流輪崗，尤其是在班子主要領導的提名、考察、考核等方面。在市縣換屆期間，要加強與地方黨委及組織部門的溝通協調，積極推薦工作能力強、業績突出、群眾公認度高的優秀司法局（所）長等跨部門跨地區提拔和交流使用。同時，積極探索在系統內暢通上下交流和橫向交流的渠道，打破司法行政系統長期以來隊伍交流渠道狹窄閉塞的不良局面，充分激發基層司法行政隊伍活力。此外，對一些司法行政機關領導干部不作為、業務實績差或者群眾滿意度低的，在履行管理職能時要堅持原則，堅決向地方黨委和組織部門說“不”，切實推動相關工作運作實體化、實績化。二是要建立健全隊伍職業準入制度。省司法廳要圍繞保障經濟社會發展、統籌協調法治福建建設和服務平安福建建設等，聚焦隊伍能力建設，總結推廣《福建省基層司法所工作人員職位準入及管理的若干規定》，強化全系統職位準入制度，不斷優化隊伍結構。尤其是對初次從事行政處罰、法制審核、行政復議、行政裁決等工作的，招錄時要將取得法律職業資格作為準入條件。要力爭在“十四五”末，實現司法行政隊伍本科以上學歷占干警總數百分比達80%以上，法學類專業占干警總數百分比達到60%以上。三是要進一步加強教育培訓。省司法廳要深入貫徹落實司法部《關于新形勢下加強司法行政隊伍建設的意見》要求，常態化推進“一學三比”練兵比武活動，持續踐行“一線工作法”，統籌構建融“教、學、練、戰”為一體的常態化培訓機制，堅持學用結合，進一步優化培訓內容和形式，以理論武裝、黨性教育、法律政策、司法行政業務知識、信息化應用、網絡輿情應對等為主要內容，圍繞全力打造法治強省、提升法治核心競爭力、推進海上絲綢之路中央法務區建設以及提升科學立法、民主立法、依法立法水平等工作實際，通過綜合運用線上與線下、實地與課堂、省內與省外相結合的方式，以領導干部、年輕干部、關鍵崗位干部、業務骨干和基層司法所工作人員為重點，根據不同層次、不同崗位干部的特點，分類分級開展培訓，不斷提高基層司法行政工作人員的政治素質和業務能力。四是要健全隊伍獎勵機制。省司法廳要積極探索，努力會商省人社廳研究推動出臺福建省司法行政隊伍記功獎勵制度，對在疫情防控一線及重大事件應對等工作中表現突出、敢于擔當、主動作為、群眾公認度高的干部，及時予以記功獎勵。

（二）加強基層業務指導方面。省司法廳要立足新發展階段，貫徹新發展理念，積極服務和深度融入新發展格局，以服務新發展階段新福建建設為目標，以不忘初心、牢記囑托，打造新時代司法行政福建品牌為主線，踔厲奮發，篤行不怠，扎實有效指導推動全省司法行政工作高質量發展。一是要在圍繞推進法治福建建設上展現新作為。要扎實推進全面依法治省工作。按照中央“一規劃兩綱要”部署要求，抓緊抓好《法治福建建設規劃（2021—2025年）》及福建省法治政府、法治社會、法治文化、法治人才建設相關工作部署的落地落細。聚焦做大做強做優全省數字經濟、海洋經濟、綠色經濟、文旅經濟以及城鄉建設、鄉村振興、閩臺融合等重點領域和新興領域，編制實施好省政府年度立法計劃項目。堅持把法治政府建設作為全面依法治省工作的重點任務和主體工程，全面推進依法行政，不斷健全完善法治政府建設績效考評指標體系，以組織開展法治政府建設示范創建活動為載體和抓手，推動法治政府建設率先取得突破。二是要在圍繞助力平安福建建設上展現新作為。要全力推動矛盾糾紛化解。堅持把非訴訟糾紛解決挺在前面，弘揚新時代“楓橋經驗”，不斷健全完善人民調解、行政調解、行政復議、行政裁決等矛盾糾紛多元預防調處化解機制，最大限度把矛盾糾紛吸附在當地、化解在基層。要全力推動社區矯正工作。落實社區矯正對象分類管理，探索推進全省社區矯正執法規范化建設（含執法標識等），推廣村居社區矯正工作站建設，指導推動每個設區市培育孵化1家專業社會組織，有條件的縣（市、區）設立公益一類事業社區矯正中心。要全力提升重點人群管理服務水平。指導各地嚴格落實安置幫教重點人季度排查制度，部署開展“必接必送”落實情況專項督查活動，推動各設區市全部完成“中途之家”建設任務。要鞏固深化掃黑除惡專項斗爭成果，扎實做好涉黑涉惡罪犯教育管控，加強重大案件律師工作指導監督，推動掃黑除惡工作長治長效。三是要在圍繞打造福建優勢品牌上展現新作為。要著力打造福建“148”為民服務品牌。深入實施“不忘初心、牢記囑托，打造新時代福建‘148’品牌”三年行動，精心策劃和培育一批有典型示范、可復制推廣的司法行政便民惠民利民項目，不斷提升全省公共法律服務的供給保障水平和公共法律服務的知曉率、首選率、滿意率。要著力打造涉外法律服務品牌。按照《海絲中央法務區總體建設方案》，探索建立區域性外國法律研究中心，加強涉外法治人才培養、使用和儲備，努力引進一批“國際號”“國字號”法律服務機構，健全國際商事糾紛化解機制，完善涉外執法細則和標準流程。要著力打造法治文化建設品牌。用好福建黨史事件多、紅色資源多、革命先輩多的優勢，著力打造以龍巖、三明等革命老區為核心的紅色法治文化品牌。深入實施優秀文化傳承發展工程，推動宋慈文化創造性轉化、創新性發展。要著力打造服務閩臺融合品牌。發揮對臺特殊區位優勢，落細落實法律服務對臺開放“三項措施”，加強廈漳泉和平潭臺胞臺企聚集區涉臺基層調解組織和法治宣傳基地建設，打造服務海峽兩岸融合發展示范區品牌。

（三）加強基層保障方面。一是推動基層機構設置法定化。省司法廳要認真貫徹落實《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》中提出的“加強各部門和市縣政府法治機構建設”的目標任務，積極與相關部門溝通協調，指導和推動依法治市（縣、區）辦和依法治市、縣（區）各辦事機構設置的科學化、法定化，建立能承上啟下、協調各方、精干高效的運轉工作機制，切實充分發揮“一個統籌”職能作用。同時，在確保省級層面實現增編2個處室15個編制的前提下，按照“編隨事轉、事編匹配、優化節約、按需調劑”的原則，指導推動各地編辦制定出臺本市縣（區）行政復議機構和人員編制的意見。同時，通過建立改革情況臺賬、簡報通報等制度，加強對市、縣（市、區）人民政府全面落實行政復議體制改革任務的督促指導，確?；鶎有姓妥h部門機構和人員力量配齊配強配到位。要深入開展法治政府建設全面督察，積極推動法治政府建設督察列入省市縣（區）委的巡視、督查、檢查計劃，以督察促落實，徹底扭轉基層市縣政府法治機構建設“有名無實”以及機構改革后“移事不移人”等尷尬局面。二是科學設置基層司法行政機構人員隊伍。重點是按照相關要求，科學規范配置基層司法所人員力量。司法所與公安派出所、人民法庭共同構成我國鄉鎮（街道）一級的政法機構體系，屬于最基層政法單位。就基層政法單位人員配備的標準來說，公安部、最高人民法院都對派出所、人民法庭人員設置作出明確規定，分別是最低不少于5名和3名（政法專項編制），而目前司法所人員的最低配備標準仍未明晰。2021年12月，司法部發布的《全國司法所工作規范》對于基層司法所人員的配備作出了相關要求，要求“根據轄區面積、人口規模和經濟社會發展狀況及開展工作需要，配備與司法所工作任務相適應的司法所工作人員”，比較籠統。在調研中，基層普遍反映，司法所作為一個基層政法單位的屬性定位及相應的人員編制配置標準，希望上級司法行政機關盡早明確，做到機構設置法定化、人員配備標準化。調研中，基層普遍建議司法所定編最低標準應不少于3名，理由是：一要有利于與人民法庭等最基層政法單位相匹配，二要有利于黨建（3人可單獨成立黨支部），充分發揮基層黨支部戰斗堡壘作用；三要有利于社區矯正、依法治理等工作的開展。為此，省司法廳將積極與相關部門匯報溝通，力求通過多種途徑，在全省1104個司法所現有所均2名編制的基礎上，逐步調整擴大到所均3名編制。三是加強基層裝備保障。省司法廳要主動對接司法部和財政部，積極爭取中央加大對福建省司法行政機關的政法轉移支付補助力度，力爭政法轉移支付資金總量逐年增加。在政法轉移支付資金分配上繼續重點向山區、海島等偏遠地區縣級司法行政機構、維穩任務重地區和經濟困難地區司法行政機關傾斜。加大與省直有關部門的統籌協調力度，推動落實《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》及六部委聯合印發的《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》等相關文件要求，力爭通過與省財政等部門聯合行文的方式，出臺行政復議、公共法律服務、基層司法所用房修繕經費、專職人民調解員配備和薪酬待遇、政府購買調解服務等方面的經費保障政策，便于市縣財政等部門落實同級配套經費。同時，適應機構重組后，基層司法行政機關承擔的行政執法體制改革、社區矯正刑罰執行、刑滿釋放特殊人群安置幫教等專門法治工作需要，積極爭取財政等部門支持，為基層司法行政機關增配必要的執法車輛。四是加強司法行政信息化建設。省司法廳要強化頂層設計和規劃引領，加強“智慧法治”建設與運用。按照司法部法治信息化工程建設要求，進一步深化“智慧矯正”以及法援、調解等業務應用系統建設，加強科技新技術創新應用，全面提升智慧法律服務水平。針對社區矯正工作信息化建設滯后問題，加快全省社區矯正信息化建設可研編制報批，將福建省社區矯正監管指揮平臺升級改造為福建省社區矯正一體化平臺，加快省市縣鄉四級遠程督察和應急指揮系統建設，實現音視頻聯通，形成實戰能力。積極推動社區矯正一體化平臺與綜治“雪亮工程”、公安“天網工程”對接，與省政法跨部門大數據辦案平臺對接，實現社區矯正信息與法院、檢察院、公安機關、人社、民政等部門信息的互聯互通，切實做好社區矯正對象的交付接收、信息化核查、違規處置通報等工作，確保社區矯正工作實效。

課題組

組 長：黃巖生（福建省司法廳副廳長、一級巡視員）

副組長：楊 波（福建省司法廳）