新時代黨建引領監獄治理問題研究

湖北省監獄管理局課題組

黨的十九屆六中全會指出，黨著眼于國家長治久安、人民安居樂業，建設更高水平的平安中國，完善社會治理體系，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，推動社會治理重心向基層下移，建設共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。這不僅為加強和創新社會治理指明了方向，更對新時代黨的建設和以黨的建設貫穿社會治理、保障社會治理、引領社會治理提出了更高要求。監獄治理是社會治理的重要組成部分，監獄治理成效直接關乎國家政治安全和社會穩定大局，加大黨建引領監獄治理問題研究，對推動監獄黨建工作和監獄治理的發展創新，有著十分重要的現實意義和深遠的歷史意義。

一、黨建引領監獄治理的重要性與必要性

黨建引領是一切工作的基石。黨建引領可與各項工作深度融合，任何工作都離不開黨的堅強領導。監獄機關作為刑事司法的最后一道防線，只有堅持黨建引領，才能確保監獄工作始終沿著正確的政治方向前進，才能實現監獄治理體系和治理能力現代化。

（一）這是由黨的全面領導地位所決定的。黨的十九屆六中全會指出，中國共產黨是領導我們事業的核心力量。中國人民和中華民族之所以能夠扭轉近代以后的歷史命運、取得今天的偉大成就，最根本的是有中國共產黨的堅強領導。堅持黨建引領監獄治理是貫徹落實“堅持黨對一切工作的領導”這一最高政治原則的內在要求，是鞏固黨的執政根基的重要保障。只有把黨的領導嵌入監獄治理全領域、全過程，才能不斷戰勝監獄工作高質量發展進程中的各種風險挑戰。

（二）這是由監獄機關的政治屬性所決定的。監獄機關首先是政治機關，必須旗幟鮮明講政治，堅持以黨的政治建設為統領，全面加強黨的建設。黨建工作是統籌推進監獄各項工作良性發展的基礎性工作，具有把方向、聚人心、謀發展的“功效”，以黨建引領監獄治理是監獄工作講政治最根本的體現。沒有脫離黨建的業務，也沒有脫離業務的黨建，只有堅持黨建引領，不斷加強監獄基層黨組織建設，切實增強政治判斷力、政治領悟力、政治執行力，才能確保監獄各項工作行穩致遠。

（三）這是實現“中國之治”基本方略所決定的。堅持黨建引領是推進監獄治理體系和治理能力現代化的必然要求。監獄作為國家刑罰執行機關，肩負著承載國家意志、彰顯刑罰威嚴、維護社會秩序、捍衛公平正義等多重使命，監獄治理的好與壞，直接影響社會穩定大局。黨的領導作為中國特色社會主義政治制度的最大優勢，決定了黨建引領不僅能保證監獄治理體系和治理能力現代化的正確發展方向，而且能為之提供組織保障和力量源泉，克服監獄治理中的“孤島效應”，確保監獄治理中的制度優勢不斷轉化為治理效能。

二、黨建引領監獄治理的目標

黨建引領監獄治理以“改造人”為根本目標，以提升監獄刑罰執行整體效能為主線，不斷推動監獄治理標準化、規范化、信息化，促進監獄工作由粗放走向集約、由經驗走向科學、由封閉走向開放。黨建引領監獄治理主要包括以下基本要素。

（一）監獄治理法治化。運用法治思維和法治方式是監獄治理體系和治理能力現代化的本質要求。要樹立以法律規范監獄全部工作的觀念，把民警的一切活動都納入法治范圍，形成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的運行機制。應當重點解決好三個問題。一要堅定法治信仰。教育民警將法律規則和制度內化為一種內心的觀念，做到言不離法、行不違法、從嚴執法、秉公執法、文明執法。二要維護法治權威。科學、理性地把握保障罪犯人權與保障民警權益兩者之間的平衡點，通過正確的輿論和政策導向，保障監獄人民警察的執法權益。加大對罪犯各類抗拒改造行為懲處力度，旗幟鮮明地為敢于擔當者擔當、為敢于負責者負責。三要優化法治環境。積極構建內部監督、權力機關監督、司法機關監督、社會監督于一體的立體式的執法監督模式，杜絕暗箱操作，避免使減刑、假釋、暫予監外執行成為有權、有勢、有背景罪犯的“特權通道”。

（二）安全防控精準化。監獄安全風險點多面廣，既有內部風險，也有外部風險，既有硬件設施風險，也有管理短板風險，既有罪犯改造風險，還有隊伍管理風險。只有實施精準化安全防控，才能實現對風險隱患的有效管控。隨著大數據時代的到來，公共服務逐步由粗放式邁向精準化供給，政府管理邁向“循數管理”已成為必然趨勢。面向“十四五”，監獄系統要把精準防控上升為“精準化”的體系防控、機制防控，緊盯風險點和薄弱環節，充分發揮安全風險預警系統要素完備、數據支撐、系統聯動、直觀可視等優勢特點，加強監獄疫情防控、安全風險預警機制、獄情犯情分析研判，強化“五重點”排查、“三最”排摸和“三大現場”管控等安全基礎工作，從嚴從細抓好“九大安全”，提升安全防控水平，確保監獄持續安全穩定。

（三）罪犯改造一體化。罪犯改造包含了監管改造、教育改造、勞動改造等多種手段，改造手段相互支撐，形成系統完備、邏輯嚴謹、內在統一的完整體系。“一體化”的概念可以理解為將兩個或兩個以上的互不相同、互不協調的事項，采取適當的方式、方法或措施，將其有機地融合為一個整體，形成協同效力，以實現組織策劃目標的一項措施。要以罪犯改造一體化為抓手，不斷加強罪犯改造手段的統籌運用，提升融合效能，優化罪犯改造思維、手段、方式、路徑，不斷提升罪犯改造質量。

（四）公正執法標準化。從現代社會來看，標準化作為一種普適工具，已經由工業領域擴展到農業、服務業、社會管理和公共服務等領域。當前，監獄執法工作受到民眾越來越多的關注。近年來發生的山西任愛軍案、云南孫小果案、北京郭文思案、內蒙古巴圖孟和案與王韻虹案，也進一步凸顯了監獄公正文明執法的重要性。中央政法委強調，要堅持問題導向、目標導向、效果導向，以完善制度、改革體制、創新機制、狠抓落實為著力點，加快構建上下貫通、內外結合、系統完備、規范高效的執法司法制約監督體系。近年來，湖北省監獄管理局確立了規范化建設的重要任務，建立全省監獄系統標準化制度和標準化流程，以過程控制為重點，以協同聯動為支撐，以監督制約為保障，從標準上、程序上、機制上、監督上扎緊扎牢刑罰執行制度籠子，努力促進監獄工作質的提升。

（五）警務管理正規化。監獄人民警察是一支紀律部隊，警務管理正規化建設是一項根本性、全局性的基礎工作，也是一項長期而艱巨的任務。正規化管理所追求的目標是效能、產出的穩定和集約高效，其具有的本質特質包括規章制度的健全、管理過程的標準化、執行環節的必然性和規范性、管理效能的穩定等。面向“十四五”，警務管理正規化愈加重要，必須緊抓改革契機，不斷深化監獄、監區兩級管理體制機制，完善警務運行模式，探索建立警力編制動態調整機制，在統一優化警務運作、值班備勤、應急處突、一日工作規范等標準模式的基礎上，進一步深化完善，不斷形成符合實際和湖北特色的警務管理模式。

（六）內部管理智能化。當前，人工智能成為新一輪科技革命和產業變革的標志性技術，不但自身呈現高速增長的勢頭，而且能夠為其他產業轉型升級賦能。中央政法工作會議提出，要“深化智能化建設，把政法工作提高到新水平”。近年來，湖北監獄主動適應疫情防控“不見面、少見面”的管理要求，不斷推動信息技術與監管安全、教育矯正、執法管理、警務保障等業務深度融合，加快推進“智慧監獄”建設。要對標司法部“數字法治、智慧司法”標準提出的“大平臺共享、大系統共治、大數據慧治”要求和《智慧監獄技術規范》，以建設“標準統一、感知泛在、數據通融、應用豐富、智能拓展、實時高效、安全可控”的智慧監獄為抓手，以數據資源融合利用為核心，以“一網通辦”“一網統管”、大數據、物聯網、人工智能等數字新基建賦能監獄治理，強化數據全生命周期管理，不斷提升數據治理和信息化“建、管、用、維”能力，積極探索5G、區塊鏈等新技術的運用，筑牢網絡信息安全“防火墻”，注重信息化人才培養，全面提升監獄信息化水平和管理能級。

（七）聯防聯控協調化。黨的十九屆四中全會指出，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，強調構建基層社會治理新格局，這是監獄治理體系和治理能力現代化的重要遵循。要主動順應開放發展大趨勢，著力轉變單干、封閉、獨享的管理思維和行為方式，深化協作協同機制建設，推動監獄與社會全方位、多層面、寬領域對接聯動，最大化地拓展、吸收、利用社會資源，實現監獄治理由一元主體向監獄主體與社會多元有機結合轉變，努力形成齊抓共管、融合共進的監獄治理格局。要通過內部改進和外部協同，打破部門壁壘、條塊分割，推動監獄人、財、物、信息等資源的集約化再配置、系統化再整合，加強監獄與地方的互幫互建，建立健全刑罰執行對接機制、刑釋安置銜接機制、教育矯正互動機制、應急處置聯動機制，充分發揮系統整體資源優勢，努力促進監獄治理能力和效果的全面躍升。

三、黨建引領監獄治理的思考

在現有監獄治理框架內，雖然既有政策話語完整呈現了“四梁八柱”的基石性制度要素，但依然缺乏對黨的建設與治理轉型機制間關系的清晰討論，所以有必要對黨建引領監獄治理實踐過程進行理論性深描，梳理黨建引領監獄治理的具體運行機制，在此基礎上提煉出黨建引領監獄治理的理論內涵。因此，需要聚焦當前監獄治理實踐中黨組織協調監獄機關運行、實現多元主體協同共治、調適監獄與社會關系等以應對治理“盲區”挑戰的豐富實踐，從實然層面提煉黨建引領監獄治理機制有效運行的制度條件，從而將各級黨組織從寬泛的“監獄與社會關系”及“監獄治理體系”等分析框架中析出，聚焦黨建引領監獄治理的運行機制。

（一）探索建立黨建引領協調監獄機關有效運作的機制。要完善黨的領導制度，始終堅持把黨的領導作為最大優勢和根本保障，進一步強化監獄的政治屬性，確保黨對監獄工作的絕對領導。要完善思想引領機制，堅持不懈地用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，深入推進黨史學習教育、“兩學一做”學習教育常態化制度化，不斷夯實聽黨指揮的思想基礎。要完善廉政風險防控機制，動態研判民警崗位廉政風險點，及時優化防控措施，切實筑牢廉政風險防控的銅墻鐵壁。要完善令行禁止機制，時刻把黨的政治紀律和政治規矩作為最基礎、最基本的紀律和規矩，突出抓好“關鍵少數”，切實增強各級領導干部政治敏銳性和鑒別力，切實把講政治、守規矩融入血液、融入靈魂、融入事業，不斷夯實聽黨指揮的政治基礎。要完善黨建先行機制，把抓好黨建作為最大政績，把不忘初心、牢記使命作為加強黨的建設的永恒課題和全體黨員民警的終身課題，形成長效機制。要加強黨支部規范化、標準化建設，持續提升組織力，使支部戰斗堡壘和黨員先鋒模范作用充分發揮。著力推動年輕干部成長工程，培養一批忠誠干凈擔當的監獄后備力量，努力形成老中青梯次配備、專業知識和領導經驗互補的格局，不斷夯實聽黨指揮的組織基礎。

（二）探索建立黨建引領破解監獄內部管理的統籌協調機制。完善和落實罪犯日常管理、民警直接管理、監區日工作流程等監管安全核心制度，嚴格執行“網格管理、板塊移動”管理模式、罪犯集體活動“六定”、零散活動管理“六嚴”、勞動現場管理“四建六化四統一”等工作要求，不斷提升精細化管理水平。全面深化獄內偵查，以“四防”一體化建設為抓手，全面深化獄情研判預警機制，依托監獄信息化平臺，實現獄情信息的收集、篩選、匯總、評估、發布、處置、反饋等環節有序銜接；全面深化“三重”管控機制，實行重點人員、重要罪犯、重要部位分級動態管理；全面深化耳目獎勵機制、犯罪線索處置機制、獄內案件偵辦機制，強化工作措施，細化工作流程標準。嚴格執行《重大安全事故責任認定與處置辦法》，以最嚴格的安全問責，最大限度地減少和避免安全問題。以構建協同化安全治理格局為目標，爭取建立省委、省政府領導，省司法廳、省監獄管理局管理，監獄組織實施，地方負屬地責任的監獄安全工作體系。在監獄內部，形成監獄黨委領導、管教六部門各司其職、政工紀檢嚴格督導、群團工會積極配合的“大安全”工作體系，爭取統籌各方力量維護監獄安全穩定。

（三）探索建立黨建引領形塑改造罪犯的協同共治機制。建立罪犯教育改造社會支持機制，推進罪犯文化教育、高自考和職業技能培訓納入地方政府總體規劃后各項措施的落實落地。與地方政府簽訂幫教協議，深化法律援助、親情幫教、社會幫教等幫教形式，構建多主體參與、多內容滲透的幫教體系。建立就業指導幫扶聯動機制，深化刑罰執行一體化建設，積極協助地方安置部門做好刑釋人員無縫對接和幫扶安置。開展回歸就業指導，把回歸就業指導貫穿罪犯改造的全過程，幫助罪犯對回歸就業進行系統的規劃和定位，適時舉辦監內招聘會，拓寬罪犯就業渠道，實現培訓就業一體化。建立特困罪犯刑釋幫扶基金，經過個人申請、地方司法局初核、市級政法委審核，監獄發放一定數量的刑釋幫扶資金，幫助罪犯順利渡過刑滿釋放初期難關、順利回歸社會。探索建立罪犯社會醫療保障機制，爭取地方政策支持，將罪犯納入地方居民醫療基本保險體系。

（四）探索建立黨建引領在監獄與社會關系中的雙向調適機制。要堅持以人民為中心，密切聯系群眾，堅持開門聽取意見、開門檢視問題、開門整改落實，讓群眾來參與、來監督、來評判，圍繞為民服務解難題，深入一線察民情，真心誠意聽民聲，扎實整改解民憂，精準落實惠民生，在共建共治共享中推進監獄工作，改善監獄社會形象。要加強警營文化建設，建立統一規范的儀式制度、從警紀念制度。要完善綜合保障體系，積極爭取省財政支持，建立民警經費動態保障增長機制。要按照監獄建設標準，加快民警備勤室等場所建設，進一步改善民警執勤條件。要完善履職免責機制，高度重視襲擊、誣告陷害民警案件時有發生的問題，健全民警履行法定職責保護機制、人身安全風險防范和救濟保障等制度，依法支持、保護民警正當行使職權，切實為敢于擔當的干部擔當、為敢于負責的干部負責。

四、黨建引領監獄治理的基層黨組織建設的路徑選擇

黨的基層組織是黨的全部工作和戰斗力的基礎。政治引領彰顯組織優勢，必須堅持黨的全面領導，加強基層組織建設，不斷提高政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力，把黨的政治優勢、組織優勢轉化為發展優勢、治理效能。

（一）黨組織自身建設路徑。要加強基層黨委、支部班子建設，選優配強政治過硬、業務精湛、敢于擔當、作風正派的黨組織書記，通過抓政治信仰的確立、政治能力的增強、領導水平的提高、人格魅力的提升，切實發揮其帶頭模范作用。只有把好樣子立起來了，才能起到示范作用、榜樣作用，才能做到干事有正氣、管理有底氣。要著力抓好“三會一課”、民主生活會、組織生活會、領導干部雙重組織生活會、民主評議黨員、主題黨日等制度落實，堅持經常性“關愛式”“提醒式”“談心談話”制度。通過健全組織體系，根據監區民警時空限制，優化黨組織設置，確保黨的組織全覆蓋、黨內生活經常化，實現有黨組織就有思想政治工作。要按照“組織設置、發展黨員、紀律檢查、組織生活、領導班子建設、黨費收繳管理”六個規范要求，實現“六好”（政治建設好、組織建設好、紀律作風好、工作業績好、制度建設好、責任落實好），爭創“十面紅旗黨支部”。全面擴大黨的組織覆蓋和工作覆蓋，主動適應監獄機關和社區黨組織“共融共建共享共促”新要求和新格局，積極探索讓黨員民警在社區受到教育、發揮作用、展示風采。緊緊圍繞疫情防控、監管安全、教育改造、企業發展等重點工作，充分發揮黨員隊伍先鋒模范作用。要樹立“打造亮點強黨建、樹立品牌抓黨建”意識，圍繞服務中心、建設隊伍，堅持點上出彩、面上鋪開原則，結合“互聯網+”等新載體，抓好監獄黨建示范點打造，著力樹立一批黨建品牌，示范引領監獄黨建質量水平進一步提升。

（二）黨的縱向層級聯動路徑。圍繞基層黨組織分享與行使公權力，黨的縱向層級聯動旨在協調縱向層級上的隸屬關系。要壓縮行政層級間的協商程序，“監獄黨委——黨總支——黨支部”三級主體與“地方政府——轄區——社區”三級組織是基層行政層級的一體兩面。前者是“條條”的垂直延伸，后者是“條塊”的屬地延展。為及時應對監獄突發事件，各級基層行政組織會“自上而下”與“自下而上”發起應急治理事務的協商議程。在議程設定——議程召集——議程商討——確定議題方案——議題執行的線性協商過程中，履行協商程序所花費的時間、資源與組織協調成本在“條條”層級與“條塊”職能部門中擴散，降低了應急治理的效率，貽誤了最佳時機。為此，要強化多層級黨組織的協同動員。黨在監獄應急治理中的多層級既包括黨的層級，又包括黨延伸的層級。多層級黨組織的協同動員要統合兩種形式的層級，實現高效協同配合。各級黨委書記領導與規劃本級黨的一切應急工作，確定大方向，傳達黨的意志。各級黨組織細化與部署本級黨的應急治理的工作分配與推進方案。各級黨支部承接黨委書記、黨組織的工作要求，動員黨員具體落實與跟蹤反饋。

（三）黨的橫向組織覆蓋路徑。加強統籌協調，不斷拓展監獄治理的工作基礎。做好黨建引領監獄治理工作，需要整合各方資源，凝聚各方力量，全面落實“一盤棋”理念。一是構建大黨建工作格局。牢固樹立“大黨建”意識，進一步加強黨建工作部門的協調配合，做到優勢互補、資源共享、互動并進，努力構建黨建工作一體化發展格局。堅持將黨建工作貫穿業務工作的全過程，以黨建把握方向、以黨建引領發展，激發黨員干事創業的動力和活力，做到黨建工作有聲有色、有形有效、務實管用。二是加強黨建領導小組的統一領導，堅持紀委、政工、機關黨委、督察辦、綜合治理等黨建工作部門各司其職、各負其責原則，充分整合資源，真抓實干做好基層治理工作。紀委著重圍繞“防治”、政工部門著重圍繞“自治”、機關黨委著重圍繞“德治”、督察辦著重圍繞“法治”、綜合治理著重圍繞“共治”，發揮好“思想庫”“智囊團”作用。三是強化典型示范帶動作用，深入挖掘好的經驗做法，加大優秀案例選樹力度，充分調動基層創新開展黨建引領監獄治理的積極性。加大對先進典型、特色亮點和經驗做法的宣傳、推廣力度，使“盆景”變成“風景”、“樹木”變成“森林”，形成遍地開花、競相發展的格局。

（四）黨引導多元組織共治路徑。構建監獄與社會組織之間的常態化協作機制。注重共治的匹配性，根據不同服務項目和主體類型，監獄與社會組織建立專業化、專門化的樞紐聯合點。轄區內的單位組織等可按照清單進行精準對接，確保服務靶向精準。報到黨員可依據自有職能及專長進行定向匹配，采取組團式策略提供基層所需的服務與資源。注重共治的主動性，加深監獄與社會主體之間的直接協作關系，構建合理、有效、可操作的社區多元治理發展階段評價體系。通過黨員先鋒崗、積分管理、黨建工作考評等方式，強化責任和主動意識，激發下沉黨員之間的聯動效應，最大程度地發揮資源的整合與共享效能。注重共治的包容性，監獄的黨建平臺要將轄區內的居民代表、駐區單位及社會相關職能部門吸納進來，組成一個多元主體的包容性平臺，黨員通過“雙報到”方式融入監獄治理結構中，共同對監獄工作進行評議和監督。

課題組組長：

賈石松（湖北省監獄管理局黨委書記、局長）

課題組副組長：

黃勇峰（湖北省監獄管理局）