行政復議委員會是行政復議體制改革的靶點

王敬波（對外經濟貿易大學副校長、教授，中國法學會行政法學研究會秘書長）

行政復議體制改革是決定行政復議能否成為解決行政爭議主渠道的關鍵，也是《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）修改中的基礎性問題。行政復議委員會制度則是行政復議體制改革成功與否的決定性因素。各界均對行政復議委員會充滿期待，但是行政復議委員會的功能定位是審議還是咨詢，行政復議委員會的人員構成以及如何解決專業人員區域不平衡的矛盾，行政復議委員會和行政首長負責制的關系等問題尚未明確，值得研究。

一、行政復議委員會從改革試點到進入修法草案

從地方試點到全國范圍廣泛設立行政復議委員會，并在本次《行政復議法》修訂稿中被確定，至今已有二十多年。

（一）行政復議委員會的改革進程

早在1999年《行政復議法》實施后，貴州省政府于當年12月就成立了行政復議委員會。2006年12月召開的全國行政復議工作會議上，國務院對“有條件的地方和部門可以開展行政復議委員會的試點工作”作了具體部署。2008年9月，原國務院法制辦公室下發《關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》，北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南、貴州8個省、直轄市開展行政復議委員會試點工作。2010年，國務院在《關于加強法治政府建設的意見》中提出“探索開展相對集中行政復議審理工作，進行行政復議委員會試點。”截至目前，部分國務院部門和相當一部分的地方政府已經設置行政復議委員會。行政復議委員會的功能定位問題一直是《行政復議法》修改中的焦點之一。從目前行政復議委員會實踐的情況看，對其功能定位存在兩種情況：一個是作為咨詢機構，例如，浙江省寧波市行政復議咨詢委員會的定位是為市縣兩級行政復議局辦理重大、疑難、復雜的行政復議案件提供咨詢意見。①另一個是審議機構，例如，自然資源部行政復議委員會的職責包括：貫徹實施行政復議法律法規，審定自然資源行政復議相關制度；審定重大、復雜、疑難的行政復議案件及因行政復議決定引起的重大行政訴訟案件；審定自然資源行政復議行政應訴工作情況報告；研究議定行政復議行政應訴工作中反映的重大問題，審定行政復議行政應訴約談、通報工作；審定行政復議工作的其他重要事項。②對于行政復議委員會的功能，在理論和實踐層面認識尚不一致，尤其對于行政復議委員會承擔咨詢功能還是審議功能是爭論焦點。

（二）模糊不清的定位成為立法焦點

從行政復議委員會誕生開始，就被質疑其合

①《寧波市司法局關于成立市行政復議咨詢委員會的通知》，http://sfj.ningbo.gov.cn/art/2020/8/13/art_1229058332_1320732.html寧波市司法局網站，最后訪問時間：2022年2月17日。

②《自然資源部辦公廳關于成立自然資源部行政復議委員會的通知》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-01/01/content_5353957.htm自然資源部網站，最后訪問時間：2022年2月17日。法性，在《行政復議法》修訂中也成為爭論焦點之一。③應松年：《對〈行政復議法〉修改的意見》，《行政法學研究》，2019年第2期。2020年2月，中央全面依法治國委員會第三次會議通過的《行政復議體制改革方案》指出：“探索建立政府主導，相關政府部門、專家學者參與的行政復議咨詢委員會，為重大、疑難、復雜的案件提供咨詢意見”。但是，在2021年8月，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》（以下簡稱《綱要》）中對此卻發生了一些細微的變化。“縣級以上各級政府建立行政復議委員會，為重大、疑難、復雜的案件提供咨詢意見。”后一個文件中所使用的名稱是“行政復議委員會”，而沒有采用“行政復議咨詢委員會”的名稱，但是功能上仍然停留在“為重大、疑難、復雜的案件提供咨詢意見”。2020年11月，司法部在其官方網站上公布了《中華人民共和國行政復議法（修訂）（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），《征求意見稿》第62條和第71條對行政復議委員會制度作了規定。從《綱要》和《征求意見稿》的措辭上看，雖然在名稱上發生了變化，但是從基本趨勢上還是將行政復議委員會的功能限于咨詢。這種定位不僅使得行政復議委員會發揮作用的空間受到很大限制，作為咨詢機構的行政復議委員會很可能成為行政復議實踐的“花瓶”，無助于行政復議成為解決行政爭議主渠道。

二、行政復議委員會應分類設定審議功能和咨詢功能

行政復議體制改革是一個系統性改革，行政復議委員會的功能定位不是一個獨立存在的問題，應置于行政復議體制的整體性角度進行考量。

（一）各級政府設置的行政復議委員會應具有審議功能

按照行政復議體制改革的總體設計，相對集中行政復議權，政府統一行使行政復議權，司法行政部門具體履行行政復議職能。復議機關、復議機構、復議委員會在職能上相互關聯，應當一體化設計。政府統一行使復議權，實踐中地方司法行政部門作為復議機構具體承擔復議職責，有利于整合行政復議資源，提高行政復議效率，統一行政復議標準。但是僅僅依賴司法行政機關仍然不足以保障復議的權威性。司法行政機關雖然相對獨立于各個業務部門，但是其仍是政府職能部門，在很多情況下難以保障權威性和獨立性。“從經驗邏輯來看，如果復議委員會的決定對行政復議機關沒有拘束力，那么復議委員會制度在實踐中較大的可能是流于形式甚至可能衍變成為行政復議機關復議決定正當性背書的工具。”④張春莉：《行政復議委員會制度改革的緣起、挑戰與圖景》，《江西社會科學》，2018年第12期。從我國行政復議改革過程中推行行政復議委員會試點探索的目的來看，行政復議委員會應當進一步“做實、做強”，直至以行政復議委員會名義直接作出復議決定，才能真正提升我國行政復議制度公信力，使行政復議成為解決行政爭議的主渠道。

行政復議委員會的功能定位需要置于行政復議的價值下進行設計。實質性解決行政爭議是行政復議的核心目標，為實現定分止爭的目標，公正是基礎，但是僅有公正是不夠的。在行政復議體制上需要考量如何能夠最大程度向實質性解決爭議的方向發展。相較于法院的行政訴訟，行政復議的獨特作用在于可以調動更為廣泛的行政資源，從而促使行政爭議能夠得到有效化解，要想調動行政資源，需要借助行政的力量。在很多情況下，需要突破行政體制的障礙。單純依靠司法行政機關調動各方行政資源解決行政爭議并不容易。即使可以借助政府主管領導的協調作用，但是限于政府副職也是“各有分工，各管一攤”，其協調作用有限，而政府首長更是日理萬機，事實上很難親自處理具體個案。行政實踐中為解決行政協調難而層出不窮的各類協調機構就是這樣誕生的。設立一個多部門共同參與的委員會對于調動各方行政資源的作用非常重要。如果委員會的定位在于咨詢，則參與部門在“事不關己、高高掛起”的心態下，其積極化解爭議的動力也明顯不足。

專業保障是行政復議委員會的核心要素。在未來，行政復議委員會的專業保障只能不斷強化，而不能有絲毫弱化。行政案件涉及社會生活的不同領域，法學專家負責解決法律問題，而不同領域的專家則負責解決專業技術問題。⑤黃學賢：《行政復議委員會機制新論》，《蘇州大學學報（法學版）》，2021年第2期。賦予行政復議委員會審議功能，更有利于提升行政復議的專業性。隨著行政事務專業性不斷增強，行政爭議的“專業性”也越來越強。行政復議相對于行政訴訟的優勢之一是行政機關和行政公務人員對行政業務的專業度。有人說，相較于司法行政機關的復議人員，法官更不專業，不是也可以審理行政訴訟案件嗎？行政復議和行政訴訟的審理目標并不完全一致。行政訴訟重在審查行政行為的合法性，在有限范圍內審查行政行為合理性。但是行政復議的優勢在于全面審查行政行為，更要為解決行政爭議提供出路，對于行政復議人員要求的不僅包括法律知識、行政專業性知識，更需要行政智慧和行政管理經驗。通過行政復議委員會有利于集眾人之智，更有助于公正、高效、實質化解矛盾。

（二）區域間的行政復議委員會作為咨詢機構

2020年7月，長三角生態綠色一體化發展示范區行政復議委員會（以下簡稱示范區復議委員會）成立儀式在上海市司法局舉行。示范區復議委員會由江蘇、浙江、安徽和上海三省一市司法廳（局）聯合組建，主要任務是為長三角一體化示范區相關行政復議機構辦理重大、復雜、疑難等案件提供咨詢意見。同時，示范區復議委員會的專業咨詢范圍還將擴展至長三角區域，通過業務交流和信息共享，以“同案同判”為目標，不斷推動三省一市行政復議機構案件審理標準的統一。對于這類行政復議委員會，如果界定為審議機構，和現行的行政體制有沖突，賦予其咨詢功能，有助于提升行政復議的水平。

三、行政復議委員會的人員構成應兼顧專業性和多樣性

行政復議委員會成員應涵蓋行政公務人員和社會人士。行政公務人員熟悉行政系統的運行規律，可以有效調動行政資源促使爭議解決。社會人士的參與有助于提高行政復議的民主性，可以將案件審理的積極效果傳遞于社會，促進法律效果和社會效果相統一。行政復議委員會在很大程度上可以解決行政復議專業性不足等問題，并強化行政復議的獨立性。外部專家的參與還可以解決當司法行政機關作為行政復議被申請人時，司法行政機關“自己做自己案件法官”的困境。實踐中，存在專家分布不均衡和區域不平衡現象，不同地區專家的集中程度不同，有些西部地區基層的專家不足，省級、市級政府層面設立的行政復議委員會專業人員相對充足，其委員可以在該省、市范圍內異地審理行政復議案件，以此來解決有些基層和偏遠地區專家資源不足的問題，同時也可以進一步提高行政復議的公正性。

行政復議委員會的審議功能及其成員構成與行政首長負責制并不矛盾，可以通過審議規則的協調促使兩種體制和諧共處。經過行政復議委員會審理的復議案件，行政復議決定仍然應以行政機關的名義作出，并經由行政首長簽署。如果行政首長對行政復議委員會的決定有異議，可以向行政復議委員會提出并詳細說明理由，行政復議委員會另行組成案審會再進行一次表決。對行政復議委員會的再次表決結果，行政首長不得再次提出異議。