完善《行政復議法》充分發(fā)揮行政復議化解行政爭議主渠道作用

郭修江（最高人民法院行政審判庭副庭長、一級高級法官）

行政訴訟和行政復議，是我國解決行政爭議的兩種法律制度。行政訴訟是人民法院經(jīng)《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的授權(quán)，從外部對行政機關(guān)行使行政職權(quán)行為進行監(jiān)督，通過保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，實現(xiàn)解決行政爭議目的的法律制度。行政復議則是以行政機關(guān)上下級之間的層級監(jiān)督為基礎(chǔ)，行政復議機關(guān)經(jīng)《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）授權(quán)，從內(nèi)部由上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)行使行政職權(quán)行為進行監(jiān)督，通過保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益，實現(xiàn)解決行政爭議目的的法律制度。

鑒于行政訴訟制度涉及行政權(quán)與司法權(quán)的權(quán)力邊界問題，人民法院在行政訴訟中裁判權(quán)受限，原則上只能對被訴行政行為的合法性進行審查，只能撤銷被訴行政行為或者同時責令重新作出行政行為，不能以司法權(quán)替代行政權(quán)，即不進行合理性審查，享有司法變更權(quán)僅僅是例外情形。而行政復議制度則不受司法權(quán)不能代替行政權(quán)規(guī)則的制約，基于層級監(jiān)督關(guān)系，上級行政機關(guān)有權(quán)對下級行政機關(guān)的行政行為進行全面審查，既包括合法性審查也包括合理性審查，同時對所有行政行為均具有變更職權(quán)。就此而言，在化解行政爭議方面，行政復議比行政訴訟具有更多的優(yōu)越性。因此，將行政復議制度作為解決行政爭議的主渠道，具有充分的理論基礎(chǔ)。

然而，就目前我國法律實踐而言，行政復議與行政訴訟同質(zhì)化傾向比較嚴重，行政復議受理案件、解決爭議的數(shù)量，與行政訴訟基本相當，行政復議化解行政爭議主渠道的作用尚未得到充分體現(xiàn)。《行政復議法》正在修改過程中，如何通過修法構(gòu)建更加科學、實用的行政復議制度體系，更好地發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用，是目前亟待解決的問題。

一、引導當事人選擇行政復議

當事人選擇行政復議解決行政爭議，有兩條路徑可以實現(xiàn)：一條路徑是提高行政復議公信力，老百姓自覺自愿選擇行政復議；另一條路徑是更多的法律、法規(guī)強制性規(guī)定，要求提起行政訴訟必須先行行政復議，當事人經(jīng)過復議才可以提起行政訴訟。目前，我國法律、法規(guī)規(guī)定復議前置的情況比較少，要通過修改《行政復議法》，或者在其他單項立法中增加復議前置的強制性規(guī)定，才能實現(xiàn)復議案件數(shù)量的大幅上升。這種方式可能會一時增加行政復議的收案數(shù)量，但如果行政復議缺乏公信力，大量案件經(jīng)過行政復議后仍然不能使行政爭議得到公平公正處理、實質(zhì)性化解，大量當事人仍然選擇繼續(xù)起訴，行政復議解決行政爭議的主渠道作用依然無法實現(xiàn)，反過來則增加了權(quán)利救濟成本，降低了權(quán)利救濟效率。因此，根本解決問題的辦法，只能是提高行政復議公信力。

如前所述，行政復議解決行政爭議有天然的優(yōu)越性。但是，其同時存在明顯的劣勢：復議機關(guān)是復議被申請人的上級機關(guān)，缺乏相應(yīng)的獨立性，容易發(fā)生“官官相護”、不能公正處理行政爭議的情況；行政復議程序簡便，難以保障申請人及其他復議參加人復議權(quán)利，不利于查明事實、辨明是非；行政復議決策機制實行行政首長負責制，存在辦案的人沒有決策權(quán)，決策的人不參與案件的具體辦理情況，容易產(chǎn)生主觀臆斷，不能客觀公正處理爭議問題，等等。行政復議制度的構(gòu)建，既要發(fā)揮行政復議層級監(jiān)督化解爭議的優(yōu)勢，又要避免因此可能產(chǎn)生的不公正問題，確實是一個極為棘手的難題，也是一個修法中不得不解決的問題。

二、增強行政復議機構(gòu)的獨立性

在現(xiàn)行行政復議制度主要是層級監(jiān)督的理念下，復議機關(guān)行使行政復議職權(quán)，要通過行政復議機構(gòu)相關(guān)人員的具體工作實現(xiàn)。行政復議機關(guān)實行首長負責制，下級服從上級，辦事人員服從領(lǐng)導的管理體制，這一點是無法改變的。但是，復議機構(gòu)的設(shè)置及其職權(quán)、運作程序等，是可以通過《行政復議法》修改予以明確的。設(shè)置相對獨立的行政復議機構(gòu)，保障行政復議機構(gòu)的工作人員能夠相對獨立地行使行政復議調(diào)查、詢問、認定事實、適用法律、提出復議處理意見，也不失為一條增強復議公信力的可行之路。行政復議機構(gòu)的獨立性只能是相對的，它難以達到法院依法獨立行使審判權(quán)的程度，否則也失去了行政復議自身特色和便捷高效的優(yōu)勢。

近年來，全國各地按照中央全面依法治國委員會第三次會議通過的《行政復議體制改革方案》，開展行政復議體制改革工作，試行集中辦理行政復議案件，除實行垂直領(lǐng)導的行政機關(guān)外，一級政府以“一個窗口”對外開展行政復議工作。試行行政復議集中管轄，有利于提升行政復議機構(gòu)的相對獨立性。案件集中、人員集中，方便當事人申請行政復議；行政復議工作人員專職從事復議工作，每年辦理大量各類行政復議案件，有助于快速提升行政復議工作人員的業(yè)務(wù)能力。

關(guān)于增強行政復議機關(guān)獨立性，還可以有另一個更為大膽的思路，即設(shè)置法定行政復議機關(guān)，相對獨立于行政機關(guān)系統(tǒng)。復議機關(guān)依法獨立行使行政復議職權(quán)，按照法律規(guī)定實行委員會制，實行少數(shù)服從多數(shù)的程序作出復議決定。這一設(shè)計模型思路來源于域外國家的獨立管制機構(gòu)、行政裁判所制度。將行政復議機關(guān)設(shè)立為法定機關(guān)，相比集中行使行政復議權(quán)，僅僅是將集中后的復議機構(gòu)變?yōu)樾姓妥h機關(guān)，隸屬關(guān)系發(fā)生重大變化，并不增加人員編制、辦公場地等。法定機關(guān)依法作出行政復議決定，其獨立性、公正性與社會認可度，都會得到極大提升。作為法定的行政爭議解決機關(guān)，而不是上級行政機關(guān)，復議決定不再作為被訴對象接受人民法院行政訴訟的監(jiān)督；同時，還可以考慮將行政裁決權(quán)賦予行政復議機關(guān)，與行政管理直接相關(guān)聯(lián)的民事爭議，可以由復議機關(guān)一并作出處理。這種制度設(shè)計，更有利于實質(zhì)化解行政爭議。法定的行政復議機關(guān)，是法律授權(quán)代表中央政府統(tǒng)一行使行政復議權(quán)的組織，其人員編制、經(jīng)費來源、物資保障應(yīng)當由國務(wù)院統(tǒng)一保障。各復議機關(guān)之間不具有從屬關(guān)系，司法部統(tǒng)一對全國各地設(shè)置的復議機關(guān)實施監(jiān)督管理，最高人民法院對行政復議機關(guān)進行業(yè)務(wù)指導。

三、堅持程序正當原則的底線

程序正當，是行政機關(guān)行使行政職權(quán)、堅持依法行政的基本程序要求。根據(jù)《全面推進依法行政實施綱要》第5條和第20條規(guī)定，我國程序正當原則包含三點要求：一是行政機關(guān)實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應(yīng)當公開。二是嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)。作出對行政管理相對人、利害關(guān)系人不利的行政決定之前，應(yīng)當告知行政管理相對人、利害關(guān)系人，并給予其陳述和申辯的機會。對重大事項，行政管理相對人、利害關(guān)系人依法要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當組織聽證。三是行政機關(guān)工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關(guān)系時，應(yīng)當回避。

行政復議不同于行政訴訟，不宜為其設(shè)置過于繁瑣的程序制度。但是，作為解決行政爭議的行政復議機關(guān)，在行使行政復議職權(quán)的過程中，嚴格執(zhí)行正當程序原則應(yīng)當是一個最低要求。程序正當原則是保障行政執(zhí)法行為公正性的基本制度安排，行政復議系行政爭議解決機制，公正性問題更為突出，堅持程序正當原則更具有必要性。一些以行政復議不能如行政訴訟那一套繁瑣程序為由，否定行政復議要堅持我國依法行政中程序正當原則基本要求的觀點，是完全不能成立的。當前的司法實踐中，盡管現(xiàn)行《行政復議法》沒有設(shè)立第三人制度，但是大量的行政判決旗幟鮮明地表明，復議機關(guān)沒有通知行政復議決定對其權(quán)利義務(wù)有不利影響的第三人參加復議活動，聽取其陳述申辯意見的，屬于違反法定程序的情形。

當然，行政復議不同于行政訴訟，必須要堅持高效便民原則，突出其制度優(yōu)勢，程序設(shè)計不能照搬行政訴訟一審程序。不能要求行政復議案件必須聽證、必須要面對面進行言詞辯論、證據(jù)必須經(jīng)過“開庭質(zhì)證”等。在制度設(shè)計上，行政復議中復議機關(guān)分別聽取各方利害關(guān)系人意見，書面質(zhì)證和辯論，都是可以得到認可的、堅持程序正當原則的行政復議審查方式。

四、引進中立的第三方參與行政復議

增強行政復議的公信力，引進中立的第三方人員參與行政復議活動，是一種行之有效的方式。同時，這也是行政復議專業(yè)化、民主化的表現(xiàn)。

其中，如何確定中立的第三方很關(guān)鍵。一種是引進專家學者參與行政復議，體現(xiàn)行政復議的專業(yè)性要求，提高行政復議決定的科學性；另一種是引進普通民眾參與行政復議，類似于人民陪審員制度，讓更多的普通百姓親自參與到行政復議案件審理過程中，增強行政復議決定的社會接受度，體現(xiàn)行政復議的民主化要求。當然，也可以兩類人員都存在，由行政復議機關(guān)根據(jù)具體案件的實際需要，選擇恰當?shù)娜藛T參與行政復議案件審理過程。

中立的第三方參與行政復議活動的方式也有兩種：第一種方式是作為咨詢或者提供參考意見參與行政復議活動。第三方人員有權(quán)參與行政復議調(diào)查、詢問活動，有權(quán)查閱行政復議案卷材料；復議機關(guān)作出復議決定之前，必須聽取第三方基于全面了解案情而對案件處理提出的意見。復議機關(guān)沒有充分理由，不能否定第三方提出的案件處理意見。第二種方式是以決策者之一的身份參與行政復議決定的作出。只有在設(shè)立法定行政復議機關(guān)，實行少數(shù)服從多數(shù)的委員會制度下，確定各類參與決策人員的合理比例，第三方參與決策模式才能實際發(fā)揮作用。如果是在首長負責制的行政復議體制下，第三方參與行政復議決定的決策過程，缺乏表達真實意志的客觀環(huán)境，第三方參與決策將會流于形式，其實際效果還不如第一種提供意見建議方式。

五、建立科學合理的復議訴訟銜接機制

就目前而言，行政復議之所以未能成為解決行政爭議的主渠道，其中原因之一就是復議決定的權(quán)威性不夠，行政機關(guān)作出復議決定后，利害關(guān)系人不服可以一并將復議機關(guān)和復議決定訴至法庭，復議機關(guān)的法律地位甚至不如勞動爭議仲裁委員會的地位。如何能夠?qū)嵸|(zhì)化解行政爭議。如果將行政復議的定位從層級監(jiān)督中“脫離”出來，成為法定機關(guān)性質(zhì)，行政復議決定是法定機關(guān)作出的糾紛處理決定，不屬于行政行為，不接受行政訴訟的監(jiān)督，復議和訴訟的關(guān)系就極其簡單了。這樣就徹底避免了經(jīng)過復議后，復議不受理、復議決定處理不公正等問題成為行政訴訟的審理對象。人民法院可以始終圍繞原行政行為產(chǎn)生的行政爭議進行實質(zhì)性審理，徹底化解行政爭議。

在難以改變行政復議層級監(jiān)督性質(zhì)的情況下，也要科學合理設(shè)置復議與訴訟的銜接關(guān)系。一是復議前置問題。在現(xiàn)行體制下，為了充分發(fā)揮行政機關(guān)解決行政爭議的資源優(yōu)勢，筆者贊成通過修改《行政復議法》擴大復議前置案件的范圍，首先用法律的強制性規(guī)定將多數(shù)行政爭議引入行政復議，通過復議機關(guān)依法、公正作出復議決定、協(xié)調(diào)和解等方式實質(zhì)化解行政爭議，逐步提升行政復議公信力，增強公眾選擇復議解決行政爭議的自覺性。二是雙被告問題。目前，根據(jù)修改后的《行政訴訟法》規(guī)定，復議機關(guān)維持原行政行為的，復議機關(guān)與原行政行為機關(guān)作共同被告。共同被告制度對于促進復議機關(guān)行使監(jiān)督職權(quán)，糾正違法行政行為確實起到了一定的督促作用，行政復議糾錯率有所提升。但是，這一制度也給復議機關(guān)應(yīng)訴、人民法院審判活動帶來許多負擔，通過《行政復議法》修改完善該項制度確有必要。具體方案為，縮小共同被告的范圍，回歸設(shè)置雙被告制度的“初心”。可以明確規(guī)定，只有當原行政行為明顯存在違法并侵犯申請人合法權(quán)益情形下，復議機關(guān)仍然作出維持或者駁回復議申請的，復議機關(guān)與原行政行為機關(guān)作共同被告。原行政行為合法，本來就應(yīng)當作出維持或駁回復議申請決定的，沒有必要將復議機關(guān)作為共同被告。三是對于起訴復議機關(guān)不受理復議申請的處理方式問題。如果明顯符合行政復議受理條件，復議機關(guān)作出不予受理或駁回復議申請復議決定的，當事人起訴，人民法院在立案審查或?qū)徖黼A段經(jīng)合議，可以書面通知復議機關(guān)受理，復議機關(guān)應(yīng)當受理復議申請，無正當理由不得拒絕受理。這樣不僅可以減少大批程序空轉(zhuǎn)，而且能督促行政復議機關(guān)發(fā)揮主渠道功能。四是復議被申請人不履行復議決定義務(wù)的解決路徑問題。復議機關(guān)依法作出撤銷、要求重做或者變更原行政行為的復議決定，或者責令原行政行為機關(guān)限期履行法定職責，限期行政賠償、行政補償，原行政行為機關(guān)拒不履行復議決定確定的義務(wù)，究竟應(yīng)當通過行政訴訟由人民法院判決原行政行為機關(guān)限期履行復議決定確定的職責義務(wù)，還是應(yīng)當由復議機關(guān)行使監(jiān)督職權(quán)，督促作為下級的原行政行為機關(guān)限期履責。從充分發(fā)揮復議機關(guān)解決行政爭議主渠道作用的角度考慮，此類情形不應(yīng)當再由當事人通過行政訴訟解決，由申請人申請復議機關(guān)監(jiān)督履行更能便捷實現(xiàn)其權(quán)利。