修改《行政復議法》在法治軌道上推進行政復議體制與時俱進

母光棟（全國人大常委會法工委）

隨著全面依法治國深入推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設不斷加速，現行行政復議制度在功能定位、工作體制、審理機制等方面不適應新時代新要求的問題逐步顯現，影響了行政復議化解行政爭議主渠道作用的發揮，需要通過修法予以解決。《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）修改是十三屆全國人大常委會立法規劃第一類項目，即條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案項目，并連續列入近3年全國人大常委會立法工作計劃。目前，法律修訂草案前期起草階段的工作已基本完成，即將進入法定審議程序。筆者結合參加修法工作任務，根據黨中央有關改革部署和各地改革實踐，對依法推進行政復議體制改革的重要意義、應當遵循的基本原則進行了初步思考。

一、依法推進行政復議體制改革的重要意義

1999年4月，九屆全國人大常委會第九次會議通過了《行政復議法》，自當年10月1日起施行，此后于2009年8月、2017年9月經過了兩次局部修改。《行政復議法》頒布實施以來，對防止、糾正違法或不當行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權發揮了重要作用。黨中央高度重視行政復議工作。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將行政復議制度改革作為法治政府建設的重要內容，納入法治國家、法治政府、法治社會建設一體推進。從行政復議制度完善的目標導向看，當前修改《行政復議法》的必要性和重要意義主要體現在以下三個方面。

（一）深入推進法治政府建設的客觀要求

法治政府建設是推進全面依法治國的重點任務和主體工程，對法治國家、法治社會建設具有示范帶頭作用。行政復議作為行政系統實現自我糾錯的監督制度、解決“民告官”行政爭議問題的救濟制度，是推進法治政府建設的重要抓手。隨著全面依法治國、全面深化改革持續推進，黨和國家機構改革全面落實到位，現行行政復議制度的功能定位、體制機制等與改革不相適應的問題逐步顯現，需要通過修改《行政復議法》，引領行政復議體制機制不斷完善，為行政復議各項改革提供法律依據和制度保障，推動行政復議工作與法治政府建設目標同向發力，在推進全面依法治國、實現國家治理體系和治理能力現代化中發揮積極作用。

（二）全面總結改革實踐經驗的重要舉措

早在2008年9月，原國務院法制辦公室就下發了《關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》，啟動相對集中行政復議權和建立行政復議委員會試點改革。2020年2月，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議，審議通過了《行政復議體制改革方案》，這一方案在之前行政復議制度改革實踐基礎上，對新時代行政復議體制改革的指導思想、目標任務和改革措施作出了全面部署。貫徹落實《行政復議體制改革方案》要求，各地陸續出臺實施方案，在集中行政復議職權、健全高效便民工作機制、開展流程規范化建設、打造復議專門隊伍、推動復議工作信息化智能化方面進行了卓有成效的探索。修改《行政復議法》，通過法定程序使黨中央關于行政復議的重大改革決策成為國家意志，積極吸納各地按照黨中央改革要求探索形成的實踐經驗，對于實現改革系統集成、協同高效，鞏固和深化行政復議改革成果，推動行政復議制度更加成熟定型，具有十分重要的意義。

（三）重點解決突出矛盾問題的現實需要

行政復議制度設計的初衷，是通過行政系統的自我監督和糾錯，化解行政機關和行政相對人之間的行政爭議，實現對公民、法人和其他組織合法權益的保護。隨著全面依法治國深入推進，公民權利意識和法治意識不斷增強，行政復議在滿足人民群眾新期待新要求上面臨了一些困難和挑戰，主要體現在：實質性化解爭議不足，權利救濟功能沒有充分發揮；復議機構條線過多、職能分散，辦案標準不統一，質量和效率不高；案件審理以書面審查為主，群眾參與度較低，容易引發“暗箱操作”質疑；行政復議受案范圍小于行政訴訟受案范圍，入口偏窄，與行政訴訟的銜接有待進一步優化，等等。這些問題是導致行政復議受案數量相對較少，不少行政爭議涌向信訪和訴訟，形成“大信訪、中訴訟、小復議”現象的重要原因。修改《行政復議法》，完善行政復議功能定位、體制機制和程序規定，重點解決行政復議領域存在的突出矛盾和問題，有利于實現行政復議的制度設計初衷，充分發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用，使群眾愿意并能夠通過行政復議真正解決糾紛、維護自身合法權益。

二、依法推進行政復議體制改革應當遵循的原則

（一）堅持黨的領導

黨的領導是社會主義法治最根本的保證，把黨的領導貫徹到全面依法治國的全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。具體到《行政復議法》修改工作中，堅持黨的領導要做好兩個方面的工作：一是使黨的主張通過法定程序成為國家意志。習近平法治思想、習近平總書記關于法治政府建設特別是行政復議體制改革的重要論述，以及中央全面依法治國委員會審議通過的《行政復議體制改革方案》等文件，是《行政復議法》修改的根本遵循，要把黨中央確定的重大改革決策在修法過程中不折不扣地予以落實。二是重大問題要按程序向黨中央請示報告。《行政復議法》修改中涉及的重大問題，多數已在《行政復議體制改革方案》中作出決策。下一步《行政復議法》修訂草案提請全國人大常委會初次審議后，還將廣泛征求地方、中央有關部門、單位和各方面的意見，可能還會涉及一些體制機制調整方面的問題，有的還有可能出現意見分歧，如果屬于立法中的重大問題，也要通過適當形式向黨中央請示報告。

（二）堅持人民立場

人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。具體到《行政復議法》修改工作中，堅持人民立場要求修法要堅持以人民為中心，做好兩個方面的工作：一是廣泛聽取人民群眾意見。《行政復議法》的重要功能之一是保護公民、法人和其他組織的合法權益，法律修改涉及廣大人民群眾的切身利益。在修法過程中，要切實貫徹全過程人民民主要求，既廣泛征求各級行政機關的意見建議，也要通過調研座談、網上公開征求意見等多種形式，聽取廣大人民群眾的意見和建議，了解人民群眾在行政復議過程中遇到的“痛點、堵點、難點”問題，認真研究處理。二是積極回應人民群眾訴求。要在《行政復議法》修改中把黨的主張和人民意愿有機統一、集中體現，把切實解決人民群眾利益訴求作為評判修法質量的重要標準，特別是針對實質性解決行政爭議效果不佳、公信力不足等問題，緊扣黨中央改革部署，通過科學、合理的制度設計予以解決。

（三）堅持守正創新

現行《行政復議法》確立的立法目的、基本原則、總體框架和主要制度，通過多年的實踐，已經形成了特有的運行規律，深刻影響到行政管理活動的方方面面。在修法過程中，要注重法律制度的傳承和延續，實現相關立法、修法工作的合理銜接。2008年以來推行的改革試點特別是《行政復議體制改革方案》，在制度、機制、程序方面推出了一系列創新經驗、做法；以信息化為主的新技術手段運用，在方便群眾申請和參加行政復議、提高行政復議工作質效方面也發揮了積極作用。修改《行政復議法》，要在堅持現行行政復議基本原則和制度的基礎上，把握全面依法治國大背景下行政復議制度完善發展的客觀規律，積極吸納行政復議制度改革創新成果，將改革實踐中比較成熟的經驗、做法在法律中予以體現，切實增強行政復議法律制度的張力和活力，適應新時代加強法治政府建設的現實需求。

（四）堅持實事求是

在《行政復議法》修改過程中，我們要始終堅持實事求是，通過大量扎實深入的調查研究，探尋行政復議制度的本質和運行規律，找準影響行政復議功能發揮的深層次原因，把解決問題的思路和對策研究透徹，提出切實可行的問題解決方案。對于各地實踐中形成的改革舉措，要把實事求是和解放思想、與時俱進有機統一起來，認真研究、甄別、比較，把有利于發揮行政復議化解行政爭議主渠道作用的好做法、好經驗篩選出來，形成務實管用的法律制度。對還存在一定爭議，需要進一步實踐研究的改革舉措，可在此次修法時留有余地，允許地方繼續積極穩妥地開展試點探索。堅持實事求是，還需要我們秉持開放的眼光，認真研究、合理借鑒域外行政復議立法經驗，在堅持中國特色完善行政復議制度、進行制度設計的前提下，對國外立法情況進行梳理和比較，為修改法律、完善制度和推動實踐提供有益參考。

此次《行政復議法》的修改，涉及內容較多，實務界和理論界都寄予了很高期望。從起草階段各方面反映比較集中的意見，以及理論界研究、關注的焦點看，修改《行政復議法》，涉及行政復議功能定位、工作體制、受案范圍、程序機制等重點問題，以及申請期限、證據規則、案件管轄、附帶審查、法律援助等方面的具體問題，這些問題需要在修法過程中專題研究、集中攻關、統籌解決。當前，全黨上下都在深入學習貫徹黨的十九屆六中全會精神、中央人大工作會議精神，作為立法機關的工作人員，我們要把學習貫徹會議精神和做好修法工作緊密結合起來，深入學習黨在百年奮斗中法治建設方面取得的歷史經驗、形成的思想方法和工作方法，并靈活運用到修法工作中去。《行政復議法》修訂草案提請全國人大常委會審議后，要按照黨中央決策部署，認真研究審議意見，踐行全過程人民民主要求，扎實開展調查研究，廣泛深入聽取各方面的意見建議，把法律草案修改好、完善好，通過高質量修法，為發揮行政復議化解行政爭議主渠道作用提供有力法治保障，助力法治國家、法治政府、法治社會建設取得更大成效。