行政復議體制改革與《行政復議法》修改

馬懷德（中國政法大學校長、教授，中國法學會副會長、行政法學研究會會長）

行政復議體制改革是習近平總書記親自決策的重大改革舉措，是習近平法治思想在行政復議領域的生動體現。①馬懷德：《論習近平法治思想中的法治政府理論》，《政法論壇》，2020年第6期。2020年2月，中央全面依法治國委員會第三次會議審議通過《行政復議體制改革方案》，要求落實行政復議體制改革方案，優化行政復議資源配置，推進相關法律法規修訂工作，發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用。②參見《全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障》，《人民日報》，2020年2月6日。為落實《行政復議體制改革方案》，各地紛紛出臺行政復議體制改革實施方案，③如《廣西壯族自治區行政復議體制改革實施方案》《湖南省人民政府關于行政復議體制改革的實施意見》《河南省人民政府關于推進行政復議體制改革的意見》。積極整合行政復議職責，明確行政復議機構，取得了顯著的成效。進一步推進行政復議體制改革，需要加快修改《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》），鞏固改革成果，為深化改革奠定制度基礎。尤其要考慮不同行政管理領域行政復議的特殊性和專業性，完善相關配套機制，推動行政復議發揮化解行政爭議的主渠道作用。

第一，優化行政復議資源配置。黨的十九屆四中全會指出，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，使政府機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同。機構和職能法定化、規范化是法治政府的基本要求，也是行政復議體制改革的基本遵循。行政復議體制改革前，行政復議職責和機構分散于各級政府及其職能部門，復議資源和案件數量配置不當，“案少人多”和“案多人少”的矛盾同時存在。行政復議體制改革后，地方各級政府統一行使行政復議職權，各級司法行政部門統一辦理本級政府負責的行政復議案件，精簡、集中了行政復議的人力、物力、財力，優化了行政復議資源配置，解決了“案少人多”“案多人少”的矛盾。以廣西壯族自治區為例，行政復議體制改革后，集中了辦案人員，配備立案接待室、聽證室、閱卷室、調解室、審理室、檔案室，有效整合了復議資源，改革成效明顯。④參見《統籌謀劃 高位推進 跑出行政復議體制改革“廣西速度”》，中華人民共和國司法部網站http://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/jgsz/jgszjgtj/jgtjxzfyyysj/xzfyyysjtjxw/202101/t20210113_349622.html，最后訪問時間：2022年1月18日。此外，行政復議資源配置的優化，能夠增強復議隊伍的穩定性，為日后加強復議人員培訓、制定統一的任職標準、提高復議人員的專業素質打下基礎，有利于復議人員的專業化和職業化。

第二，促進行政復議同案同判。同案同判的基本含義是類似案件類似處理。同案同判是復議機關平等對待當事人的體現，對于統一法律適用，保護公民、法人與其他組織合法權益，提升行政復議公信力具有重要意義。行政復議體制改革前，既存在不同復議機關對同一案件作出不同復議決定的現象，也存在不同復議機關對類似案件作出不同復議決定的情形，“同案不同判”影響了行政復議決定的權威性。行政復議體制改革后，復議案件基本上統一由縣級以上地方政府審理，有權辦理復議案件的機關大大精簡，同一案件被兩個復議機關受理并作出決定的情況不復存在；類似案件基本由同一復議機關審理，辦案標準和案件處理結果日益統一化、規范化，針對同一案件作出兩個效力級別相同但內容沖突的復議決定的情況不再出現。⑤馬懷德：《論我國行政復議管轄體制的完善——〈行政復議法（征求意見稿）〉第30-34條評介》，《法學》，2021年第5期。

第三，提升行政復議的公正性。行政復議是現代法治國家保護公民、法人與其他組織合法權益、實現公平正義的基本法律制度。習近平總書記指出，要努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。⑥參見《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，《人民日報》，2020年11月18日。這一要求也同樣適用于行政復議。行政復議體制改革前，作為復議機關的政府部門的獨立性缺乏保障，容易受到部門利益的不當干擾，進而作出不利于申請人的復議決定，影響行政復議的中立性和公正性，引發“官官相護”的質疑。行政復議體制改革后，政府部門原則上不再辦理復議案件。作為復議機關的一級政府不隸屬于上級政府的任何部門，較少受到部門利益的干擾，更容易得到當事人的理解和認同。上級主管部門難以再對下級部門實行部門保護，“官官相護”、部門利益影響復議公正性的現象將會得到有效改善。復議體制改革后，海南省省級行政復議的糾錯率上升至37%，⑦邢東偉、翟小功：《切實增強政府公信力 優化法治化營商環境》，《法治日報》，2021年6月1日。廣州市行政復議綜合糾錯率上升至26.3%，⑧章寧旦：《廣州在全國率先建立行政復議抄告制度》，《法治日報》，2021年11月5日。有效保護了公民合法權益，提升了行政復議的公正性。此外，全面推行的行政復議委員會制度能夠提供中立的咨詢意見，也有利于增強行政復議的公正性。

第四，推動行政復議實質性化解行政爭議。行政復議領域的實質性化解行政爭議，其著眼點在于回應行政復議程序空轉的現實難題，從實質法治的角度綜合運用多種手段保障公民合法權益，實現“案結事了”。行政復議體制改革前，存在嚴重的程序空轉問題。雖然復議程序終結，但沒有有效回應和保障當事人的訴求和權益，導致當事人反復提起行政訴訟和信訪，“案結事不了”，嚴重影響社會秩序。行政復議體制改革后，有利于集中行政復議機構和人員、統一受理行政復議案件、優化行政復議決定體系、提升行政復議的公正性，從而切實回應當事人的復議請求，保障當事人的合法權益，實現“案結事了”，實質性化解行政爭議。以浙江省為例，復議體制改革后，全省行政復議案件復議后起訴率僅17.47%，近60%的市縣實現復議后“零敗訴”，行政復議實質性化解行政爭議的能力大大增強。⑨參見《抓機遇 促規范 謀新篇 浙江省全面深化行政復議體制改革》，中華人民共和國司法部網站http://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/jgsz/jgszjgtj/jgtjxzfyyysj/xzfyyysjtjxw/202101/t20210113_349626.html，最后訪問時間：2022年1月18日。

具體從以下兩方面推動行政復議體制改革。

一方面要保留部分政府部門的行政復議職責。如果將地方政府部門的復議職責“一刀切”全部取消，統一交由地方政府行使的話，地方政府可能存在缺乏相關行政管理領域專業知識的問題，從而影響行政復議的辦案質量和效率。因此，在地方政府統一行使行政復議職權的原則之下，應當允許若干例外情況存在，即應當保留部分政府部門的行政復議職責。具體哪些部門可以保留行政復議職責，應當著眼于《行政復議法》的立法目的，立足于專業性較強的行政復議案件的特點，結合發揮行政復議化解行政爭議主渠道作用的政策要求，綜合考量專業性、高效便民等原則來確定。

當前，保留行政復議職責的政府部門宜包含海關、金融、外匯、稅務和國家安全機關五個部門。其理由：一是考慮到這些政府部門與被申請人之間存在領導與被領導關系，尤其是海關、金融、外匯管理等行政機關與被申請人是垂直領導關系，與同級政府不存在領導關系；稅務等行政機關與被申請人是以中央為主、中央與地方政府雙重領導的關系。二是這些政府部門對相關行政領域的具體問題更加具有專業性，由其行使復議職責，更加有利于提高行政復議的效率和質量、維護依法行政、實質性化解行政爭議。三是由國家安全機關行使行政復議職責，是出于保守國家秘密、維護國家安全的考慮。此外，地方改革經驗也表明，行政復議體制改革是一項重大改革，不能一蹴而就，需要結合實際靈活把握。

另一方面要加快修改《行政復議法》，完善配套工作機制。結合黨中央決策部署，著眼于行政復議制度在化解行政爭議方面存在的突出問題，應當從審理程序、審查標準、復議決定三方面重點修改《行政復議法》。

第一，在審理程序方面，應當充分利用復議機關的行政資源，提高審理的靈活性。具體而言，復議機關原則上應當采取多種方式聽取當事人意見，與當事人面對面溝通交流；對于重大、疑難、復雜的案件，可以召開聽證會，并提請行政復議委員會提出咨詢意見，復議機關原則上應當尊重復議委員會的咨詢意見。10馬懷德、李策：《行政復議委員會的檢討與改革》，《法學評論》，2021年第4期。此外，還應當吸收地方改革經驗，及時制定行政復議委員會咨詢工作規定，推動行政復議咨詢工作規范運行。

第二，在審查標準方面，當前行政復議的合法性審查、合理性審查僅僅能夠判斷行政行為是否合法合理，忽略了對行政爭議本身的審查，不能切實回應當事人的請求，難以實質性化解行政爭議。因此，行政復議應當在合法性審查與合理性審查的基礎上，全面審查行政爭議，重點審查當事人的復議請求，保障其合法權益，如此才能實現“案結事了”。

第三，在復議決定方面，應當適當增加復議機關的裁量權，切實回應當事人的復議請求，保障其合法權益。具體而言，對于違法不當的行政行為，復議機關不應僅作出撤銷決定，而應當綜合采取責令履行、責令重作等方式化解爭議，同時可考慮增加采取補救措施以補足行政行為的合法性等復議決定類型。在堅持依法行政的基礎上，可考慮采取調解、撤訴等多種結案方式實質性化解行政爭議。此外，還應當增強復議決定的說理性，提高行政復議決定書的可接受性。