融入泛在 同生共長開創普法與依法治理新格局

羅培新（上海市司法局副局長）

《中央宣傳部、司法部關于開展法治宣傳教育的第八個五年規劃（2021—2025年）》指出，“全民普法是全面依法治國的長期基礎性工作”。普法之于依法治國的“長期基礎性”定位，既意味著必須綿綿用力，久久為功，更意味著必須定向精準，靶向施策。

4年來，筆者一直從事優化營商環境工作，真切地覺得，可以在普法與依法治理工作中，引入營商環境思維，即一切以普法對象的獲得感為評價標準，開創“融入泛在、同生共長”的普法與依法治理新格局。

一、民之所望，普法所向

所謂融入泛在，是指普法不能自拉自唱，自成一統，而要融入基層依法治理，融入經濟社會生活之中。所謂同生共長，是指普法工作要與業務工作相結合，使業務部門切實感受到法律好用管用，從而提升普法的積極性。

了解普法需求，是所有工作的出發點，最好的方式是回到民眾之中。民之所望，普法所向。這方面，一個比較好的做法，是與“12345”市民熱線建立合作關系。

筆者曾帶隊前往“12345”，了解市民在日常生活中，經常會咨詢哪些問題。我們可以借助這些“寶藏”，發掘市民的法律堵點與痛點，提升普法的針對性。上海“12345”始建于2012年12月，迄今已近十載，工單量已逾3000多萬件。十載春秋，寒來暑往，里面蘊含著大量的民眾法治堵點與痛點。工作人員告訴我們，市民打電話過來，經常會問，好心人投喂流浪貓，后者傷了人，誰來承擔責任？很顯然，老百姓問的是《民法典》第一千二百四十五條關于“飼養動物致害責任”如何理解的問題。該條規定：“飼養的動物造成他人損害的，動物飼養人或者管理人應當承擔侵權責任；但是，能夠證明損害是因被侵權人故意或者重大過失造成的,可以不承擔或者減輕責任。”

這一問題提醒我們，“八五”普法規劃要求重點宣傳《民法典》，但如果找不準宣傳的點，老百姓看到法條，仍然無法理解。

這個問題的核心在于，投喂人是不是動物飼養人？這里必須區分無因管理人（管理別人的事務）與動物管理人（實際占有控制動物）。例如，新冠肺炎疫情期間，遞竹竿給鄰居動物喂食，是無因管理人，但不是動物管理人。但如果把流浪貓放在自家陽臺，絕對是動物管理人，流浪貓傷人，要承擔責任。故而，要不要承擔責任，關鍵在于喂養人是否占有并控制著貓，是否獨享其樂。

另外，“12345”還反映，許多市民對于居民樓電梯、水箱等損壞后難以迅速通過業主大會作出維修的決定深感苦惱，這表明他們不了解《上海市住宅物業管理規定》關于“緊急維修”的特殊規定（先修理，然后找第三方審價，費用扣除），這就需要我們進入小區，進行有針對性的普法宣傳。

鑒于“12345”蘊含著大量的法治宣傳信息，我們決定與他們合作，他們向我們共享數據，我們則利用全市的普法力量，為他們的話務員普法，豐富他們的知識庫，提升一次性解答率。我們雙向賦能，彼此成就。

二、愈接地氣，愈有活力

“八五”普法規劃要求，進一步提升普法的實效性。普法實踐告訴我們，普法語言愈接地氣，普法就愈有生命力。

2021年5月，筆者就《上海市醫療衛生人員權益保障辦法》這部全國首部保護醫護人員的規章進行法治宣傳時，就吸取了立法過程中來自實踐的經驗，即多講老百姓能夠聽得懂的語言，而不要只追求語言的概括與凝練。

在立法過程中，關于禁止揚言傷害醫護人員的表述，我們原來采取的是概括性表述，即“禁止揚言傷害醫護人員，否則記入失信平臺”。2020年5月28日，在上海市中山醫院召開的立法座談會上，一些醫生提出，很多老百姓認為，只有到醫院大吵大鬧才叫“揚言”，而女醫生或者護士收到短信，上面寫著：“我知道你的孩子住在哪里”，這種點對點的信息發送，不是公開進行的，不構成揚言，但殺傷力卻很大。我們解釋稱，只要是無權但故意表達出要采取某種行動（經常是破壞性行動）的意思，無論是私下表達，還是公開進行，都構成揚言。但當天在場的醫護人員仍然認為，應當細化表述，否則老百姓不理解，誤認為點對點發短信與微信，不是群發，就不在禁止之列。

我們很受教育。的確，法律不僅是寫給專業人士看的，還要寫給普通民眾看。因而，以通俗易懂的語言和方式傳遞清晰的含義，最為重要。我們接受了醫生的建議，細化為“以短信、微信、視頻、照片、跟蹤等方式……”后來有專家建議，“微信”是騰訊公司的產品，立法不能為特定公司的產品做廣告，建議將“微信”改為“即時通信工具”。筆者隨后在學習《民法典》的過程中，發現第1010條關于禁止“性騷擾”的表述，可以加以借鑒，最后將此條確定為：“不得惡意攔截、尾隨醫療衛生人員，以言語、文字、圖像等方式揚言或者暗示暴力傷害醫療衛生人員或其親屬，寄送恐嚇物品，或者以其他方式干擾醫療衛生人員正常生活”，一旦這樣做了，將被處以警告，并取消“先看病、后付費”“特需門診、專家門診”等服務。立法終于“接了地氣”。

法條規定千條萬條，老百姓不明白不理解，相當于打了白條。要真正用好這部規章，還必須讓廣大民眾讀得懂，看得明白。法治宣傳“接地氣”，講群眾聽得懂的語言，非常重要。我們后期和衛健委一同開展宣傳時，建議他們直接把相關法條編成通俗易懂的語言，印制在各大醫院的門診手冊里，起到了比較好的效果。

類似地，上海有一段時間，居民裝修破壞承重墻的現象比較嚴重，很大的原因在于，民眾對于法律的認知出了問題，如果籠統地宣稱，不得敲承重墻，效果未必好。我們在普法時，講清楚了以下道理：

其一，墻體與墻面不同，室內墻面，屬于業主專有，業主可將其抹成一襲大紅，也可以將其涂成藍色，顏色完全由業主個人決定。而室內墻體，則屬業主共有，構成了縱向的相鄰關系，業主對其的使用不得破壞其基本功能。

其二，判斷承重結構之毀損，以是否傷害基本功能為標準。在承重墻上敲上一根釘子，掛一掛衣物，固無問題，但如果大部甚至整體拆除，則傷害了承重功能，屬于無權處分共有財產行為，已然構成侵權。其他業主可以主張恢復原狀、消除危險等侵權救濟，在被迫轉移安置的情況下，還可以主張賠償損失。

其三，在行政責任方面，城管部門對于損害承重結構的行為，除責令恢復原狀外，還可處以罰款，對于拒不恢復的，可以在不動產登記簿上進行注記，限制該房產的抵押與出售，并可將業主記入信用平臺。

其四，在刑事責任方面，遵守罪刑法定與罪責均衡，根據違法情事，在故意毀壞公私財物罪、危險作業罪、重大生產責任事故罪、以危險方法危害公共安全罪中，擇一適用。我們做成了標語，以電子屏的方式，在小區里廣為宣傳，“輕承重墻者，輕者賠，重者囚”，并列明了相應的法律依據，收到了比較理想的效果。

《荀子·富國》有云：“不教而誅，則刑繁而邪不勝；教而不誅，則奸民不懲。”針對破壞承重結構這一違法行為的治理，何嘗不是如此？只有講清楚道理，防止人心坍塌，樓房才可穩若磐石。

三、利益衡平，價值引領

誰執法，誰普法。這是老生常談，也是“八五”普法規劃再次重申的要點。然而，某些執法部門卻長期欠缺普法主體意識，且并不以此為意。我們看到某些執法者在執法現場，與老百姓起爭執時，動不動就飆出一句：“你懂不懂法？”

細細想來，以下數點，似乎可以解釋一二：

其一，初心悖反。執法的目的是贏得共識，而不是制造對立與沖突。執法剝奪了利益或施加了負擔，本身很難贏得同理與共情，再飆出一句“你懂不懂法……”更加激化了矛盾，增大了執法難度，悖反了執法初心。

其二，認知錯誤。“你懂不懂法？”執法者或許希望通過此語，為自己贏得知識與心理優勢，為執法創造便利。殊不知，此語一出，兩者之間隔閡更深，行政相對人感受到的是知識層面的貶低甚至是羞辱，達成共識的可能性大為消解。執法者愿望雖好，但事與愿違。

其三，職責錯位。法律是一門專門的知識，特別是技術規則多、專業性強的法律條款，老百姓不理解不明白，這很正常。這就要求執法者承擔普法義務，即“誰執法誰普法”，同時，在執法時要多釋明，多采取說服的方式，教育與處罰相結合，避免以罰代管。老百姓不懂法，執法者應當躬身自省普法不到位，而不應強化優勢心理，繼而強化執法剛性，否則，有可能陡然激化矛盾，造成多輸局面。

執法者融普法責任于一身。民眾言語激烈而執法者內心波瀾不驚，出語溫和，文明執法，既顯技術能力，更是一場心靈的修煉。而要促進這項工作，誰執法誰普法的評估工作，顯然就格外重要。

以往，上海市這項工作，采取傳統的報臺賬式的評估模式，信息來源比較單一，無法全面體現工作成效和水平。從2020年開始，上海市開始探索新模式，給履職評議工作賦予新內容。上海市法治宣傳教育聯席會議辦公室下發了《關于開展上海市國家機關“誰執法誰普法”智能化評估的通知》，要求對全市56個單位實施普適性評估全覆蓋；同時，圍繞市委、市政府重點工作和人民群眾關注的民生領域，要求對公安、市場監管、民政三個重點執法部門實施全維度評估。

評估工作的最大變化，是從以往被動接受材料報送，轉向普適性自動評估，即通過全網數據抓取，采集被評估單位普法活動的工作軌跡，形成普法信息大數據庫，按照全新設計的評估算法算出得分；全維度評估則采用神秘體驗、熱點分析和社會滿意度調查三種方式，最終算出得分。通過評估發現問題、查找短板，然后給被評估單位提供改進和提升的建議和意見。我們期待，通過多年積累，將會形成上海特有的“誰執法誰普法”大數據庫，橫向上可尋找單位間的差距規律，縱向上可查找本單位的履職變化規律，從而提升全社會的普法能力和普法水平。

普法，既是心靈的修煉，也可以成為價值的引領。

時下，民眾似乎形成了這樣一個令人憂心的思維定式：如果你主動去扶助倒地的老人，老人指稱是你撞了他，沒有監控錄像，也沒有旁人證明清白的，就要承擔責任。

民眾的此種錯誤認知，全拜一些錯誤的判決所賜。英國哲學家培根說：“一次不公正的裁判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞了法律——好比污染了水源。”

去年，在上海市世界外國語中學，本人受聘出任法治副校長。在問到老人倒地扶不扶這個問題時，有很多同學回答：“必須要扶”，進一步追問：“如果被訛詐怎么辦？”回答說：“拍好錄像”。再問：“如果沒有條件錄像怎么辦？”回答說：“即便有可能被訛詐，我也愿意扶助倒地的老人，我愿意為正確的事情付出代價。”當日，我向各位學生細細講清了“誰主張誰舉證”、扶助老人無須自證清白的程序法規則，以及《民法典》第184條“好意施救行為免予承擔法律責任”的法理，同學們非常踴躍，與我探討了種種細節。

普法的過程，既是知識普及的過程，更是價值塑造與引領的過程。讀過《史記》者，當會記得，由余對秦穆公說：“上含淳德以遇其下，下懷忠信以事其上，一國之政猶一身之治，不知所以治，此真圣人之治也。”類比于普法，可以說，潤物細無聲，讓人感受不到你在普法，才是好的普法。