新時代行政法治建設的內容、經驗與展望

應松年（中國法學會行政法學研究會名譽會長、中國政法大學終身教授）

習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調：“全面依法治國是一個系統工程，要整體謀劃，更加注重系統性、整體性、協同性。法治政府建設是重點任務和主體工程，要率先突破。”可見，法治政府建設對于全面依法治國具有特殊且重要的意義。近年來，黨領導下的行政法治建設因時而謀、應勢而動，總能適時抓住歷史機遇，把我國行政法治水平推向新的境界。作為國家治理體系的具體目標和重要內容，政府治理體系也已經實現了職責明確和依法行政的基本要求。未來，我國的行政法治建設應當堅持在中國共產黨的領導下，深入貫徹習近平法治思想，繼續沿著中國特色社會主義行政法治道路穩步前進。

一、新時代行政法治建設的內容

2021年8月，中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》是新時期法治政府建設的綱領性文件，是全面貫徹習近平法治思想的重大舉措，是“十四五”時期全面推進法治政府建設的路線圖和施工圖。《綱要》貫徹新精神、立足新起點、明確新方向、樹立新目標、提出新舉措，既是對前一階段法治政府建設情況的總結與肯定，又是立足實際、對下一階段行政法治建設工作的總體規劃和有力助推。《綱要》助力行政法治建設，下一階段法治政府建設方面仍需做好三方面工作：

一是把政府工作全面納入法治軌道，讓政府用法治思維和法治方式履行職責，確保行政權在法治框架內運行。這也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，是實現社會管理向社會治理轉變的必由之路。社會治理與社會管理不同，社會管理主要是行政機關單方面的行為，而社會治理需要黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。這就要求恰當界定政府與其他社會主體的互動關系，依法規范政府與社會共治的內容、形式、程序，特別是治理權的授予和取得等都需要制度化、規范化。

二是要繼續推進依法行政。需要堅持兩個原則：一是職權法定，二是權責一致。這是指行政機關行使職權實行授予原則，法無授權不可為。依法授予行政機關職權，同時也是賦予其義務和責任。行政機關應堅持依法行使公權力，堅決糾正不作為、亂作為現象。同時，堅持權責一致、權責相當，不能有權無責或有責無權。制度建設具有基礎性作用。政府要做到依法全面履行職能，就要完善行政組織和程序方面的法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。行政組織法是規范依法行政主體的法律，直接關系能否建成一個結構合理、權力配置適當、運作協調、廉潔高效并充分發揮中央和地方兩個積極性的行政組織體系。當前，一些地方政府正在制定權力清單，清單中權力的設定應依據行政組織法中關于職權的規定以及由此制定的單行法中關于具體職權的規定。

三是要注意政府依法全面履行職能過程中的程序問題。程序是實體的保障，程序越規范科學，實體行為就越有章可循。例如，政府在履職過程中，為了確保重大決策不出錯，就要嚴格遵循決策程序，包括公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體決策等，這是從我國長期決策實踐經驗中總結出的規律性認識。在行政程序制度建設方面，我國已經頒行了《中華人民共和國行政訴訟法》，出臺了多種行政行為程序制度，但尚未制定全國統一的、涵蓋各個領域和層次的行政程序法，相關工作需要繼續推進。嚴格按程序辦事是堅持人民主體地位的重要體現，目的是保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，保證政府活動始終堅持為了人民、依靠人民。

二、新時代行政法治建設的經驗

在中國共產黨領導下的行政法治建設實踐過程中，形成了具有中國特色的行政法治基本經驗，具體可以從以下五個方面進行總結：

一是堅持黨的全面領導。社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治，二者是有機統一的。黨的領導不僅在全面依法治國中具有統領性、全局性、決定性的地位，在行政法治建設中也同樣如此。習近平總書記強調：“黨的領導是推進全面依法治國的根本保證。”①習近平：《以科學理論指導全面依法治國各項工作》，《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第2 頁。只有在黨的領導下，依法治國、依法行政才能充分實現，國家與社會法治化建設才能夠有序推進。行政法治體系作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，必須始終堅持黨的全面領導，把黨的領導貫穿依法行政的全過程和各方面，才能不斷把我國行政法治建設推向新的境界。

二是堅持以人民為中心。社會主義法治必須依靠人民、為了人民、造福人民。習近平總書記指出：“人民是歷史的創造者，人民是真正的英雄。”②習近平：《始終把人民放在心中最高位置》，《習近平談治國理政》（第3 卷），外文出版社2020年版，第139 頁。人民群眾是我國行政法治建設的動力源泉和目的歸宿。一直以來，我們在行政法治建設過程中都積極探索轉變政府職能、增強公眾參與程度、創新行政執法方式、提高政府行政效能等，這些都是為了建設人民滿意的服務型政府。未來，法治政府建設必須牢牢把握以人民為中心這個核心要義，否則，行政法治就會成為無源之水、無本之木。

三是堅持理論與實際相結合。一方面，思想是行動的先導，理論是實踐的指南，我國行政法治建設離不開行政法學研究的理論創新。近百年來，我國行政法學的理論工作者前赴后繼地投身于行政法學研究，通過思想創新和比較借鑒推動我國行政法的理論更新和制度進步。黨的十九屆五中全會正式提出的習近平法治思想中的法治政府理論，更是系統回應了我國法治政府建設的價值立場、建設路徑、重點任務和未來發展等重大問題。③馬懷德：《論習近平法治思想中的法治政府理論》，《政法論壇》，2020年第6期。另一方面，行動是思想的體現，實踐是理論的來源，行政法治建設是一場改造世界的偉大實踐。我們在不同的歷史階段中，行政法治建設是采取循序漸進的方式，正是尊重特定時期的客觀現實所作的必然選擇。此外，由于我國幅員遼闊，各地區的客觀實際情況都不一樣，所以行政法治建設也應當考慮到各地區的差異。總之，法治政府建設必須堅持理論與實際相結合的原則，腳踏實地、穩中求進地推進法治政府建設實效。

四是堅持獨立自主的中國道路。習近平總書記強調：“全面推進依法治國這件大事能不能辦好，最關鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力，具體講就是要堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論。”④習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，2014年10月20日在中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議上。歷史證明，我國行政法治建設之所以能夠不斷取得成功，就是因為我們既不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路，這也應該是行政法治建設乃至整個法治建設不斷從勝利走向勝利的道路自信。未來，我們必須堅持獨立自主的中國特色社會主義行政法治建設道路，拒絕照搬照抄的“拿來主義”，避免掉進“話語陷阱”，堅持一切從實際出發，具體問題具體分析。

五是堅持自我革命和開拓創新。改革開放初期，為了保持與現代化生產力和社會主義市場經濟相匹配的現代行政法治，黨和國家強力推進行政法制，通過法制建設方面跨越式的變革而與經濟社會快速發展保持同步。進入二十世紀，我國行政法治建設根據具體國情世情循序漸進，在轉變政府職能和“放管服”改革過程中，走出了一條中國特色的社會主義創新之路。⑤應松年：《中國行政法發展的創新之路》，《行政法學研究》，2017年第3期。當前，我們要進一步解放思想，沖破舊有觀念束縛，積極面對不斷出現的新問題、新挑戰，包括創新行政執法方式、完善突發事件應對制度、全面建設數字法治政府等，以堅持自我革命和開拓創新的勇氣繼續推進行政法治因應時代發展和人民需求。

三、新時代行政法治建設的展望

黨的十九屆六中全會勝利閉幕，黨的二十大即將召開，黨領導下的行政法治應當繼往開來、奮發有為。

一是不忘初心、牢記使命，堅持在黨的領導下，繼續沿著中國特色社會主義行政法治道路穩步前進。未來，在宏觀戰略層面，要繼續堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，深入學習貫徹習近平法治思想，堅持以人民為中心的原則，建設“人民滿意型”法治政府，為開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力的行政法治保障。

二是全面系統總結建黨百年寶貴歷史經驗和黨領導下的行政法治基本經驗，回顧歷史、展望未來，為完善行政法治、建設法治政府持續努力。“以史為鏡、以史明志。”回顧歷史，我們已經積累了不少具有中國特色、內涵豐富的行政法治建設經驗。展望未來，我們有必要將這些寶貴經驗進行系統性總結，這樣才能準確把握當下、科學預判未來。實際上，前文所述五點基本經驗應當作為未來我國行政法治建設首先要繼續堅持和發揚的方面。

三是完善中國特色社會主義行政法律規范體系，按照全國人大常委會的立法工作計劃，研究啟動以行政法總則為代表的、條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作。正如馬克思所說：“法典就是人民自由的圣經。” 習近平總書記在2020年11月16日中央全面依法治國工作會議上的重要講話中指出：“民法典為其他領域立法法典化提供了很好的范例，要總結編纂民法典的經驗，適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作。” 全國人大常委會2021年度立法工作計劃也明確指出要研究啟動行政立法領域的法典編纂工作。目前，我國已經具備啟動行政立法領域的法典編纂工作的客觀條件。 制定行政法總則是推進行政法法典化的關鍵一步，有助于完善中國特色社會主義行政法律規范體系。我們可以效仿民法典編纂的成功經驗，按照“兩步走的戰略”，即按照先制定行政法總則、后制定行政法分則，最終形成體系完整的行政法典。目前，制定行政法總則的時機條件已經成熟，當前我們應當抓住新的歷史機遇，積極推進行政法法典化，尤其是行政法總則的早日制定，這對于加快推進我國政府治理體系和治理能力現代化具有重大意義。