數字化時代政府治理手段的變革

章劍生（浙江大學光華法學院教授）

人類社會經農耕時代、 工業時代而今邁入了數字化時代。數字化時代中，在物理空間之外，互聯網以數據、 算法和平臺等為要素為我們構造了一個電子空間，從而形成了一個虛實同構的雙層空間。在這個雙層空間中，我們每一個人都能感受到數字化引發了社會各個領域從物質到精神的深刻變化，而正是這種變化在相當程度上改變了我們每一個人生活的方式。數字化生存成了一種常態，相應地，數字化也引發了政府治理手段的嬗變，進而波及圍繞治理手段的一切制度體系。面對如此的社會巨變，政府治理手段必須變革，才能達成善治的國家治理目標。

首先，政府治理手段變革需要匹配新的思維方式。以政府為中心的單向管理轉向政府與其他社會主體合作治理，構成了21 世紀以來政府自我改革的一個主題。“國家治理體系和治理能力現代化”的提出，在某種程度上也是我們對數字化時代到來的一種回應。但是，之前以“控制—穩定”作為政府治理手段與目標的關系框架，今天在政府治理決策者觀念中仍然占據相當重要的位置，這種狀況能否適應數字化時代的需求，其答案并非當然。在數字化時代中，如果我們不改變這種傳統的“控穩”思維，那么壓服可能會成為一種常規的治理狀況與結果，進而可能會引發局部領域的治理狀況惡化。因為，在每個人都處于數字化生存狀況之下，政府通過數字治理可以使壓服變得更加直接、有效，而其高效、便利則可能誘使政府進一步擴大這種治理手段的應用范圍。如健康碼作為每個人出行的“通行證”，“黑名單”作為限制相關人出行的方式以及“網格化”治理等場景中，個人在面對這些冷冰冰的數字與機器有異議時，除非放棄自己的權益，否則除了服從別無他選。因此，我們必須警惕政府治理中的數字濫用以及借助于數字化治理的“懶政”現象。在民眾普遍對數字化技術與知識缺少基本理解的情況下，一方面政府應當確立“源頭治理”思維，即充分利用大數據的優勢，回溯產生問題的源頭，強化風險預防，另一方面政府要有“動態穩定”的思維，即穩定并不是讓社會變得死水一潭，而是如流水只要控制其不橫溢，則就達到了治理目標。

其次，政府治理手段變革需要受制于法治框架。法治意味著規則之治，任何人都必須遵守規則，才能各行其事。就政府而言，法治政府即是受法律統治的政府，其權力行使都需要有法律依據，故其治理手段變革也不可以脫逸法律。因此，其一，政府治理手段變革當以立法為前提。也就是說，政府治理手段變革必須先通過法律確定，不可采用便宜主義，讓治理手段失去法律控制。如以大數據為基礎的AI 作為替代性政府治理手段時，其所衍生出的問題首先立法機關必須作出回應，并給出法律依據，以便使政府治理大體上仍可以滿足依法行政的要求。即便是政府在緊急狀態下制定的各種應急措施，也應當大致在法治框架內，不得突破某些法治底線，如尊重和保障基本人權等。其二，在數字化時代，信息技術提升了政府治理能力，也為公眾參與政府治理的途徑、方式提供了更多的選項。但是，隨著自動化行政的擴展，公眾參與的空間可能會被收縮，原有的途徑、方式可能會失效，甚至公眾主體性淪落最終可能成為政府權力可以（在信息不對稱的情況下） 隨意支配的客體。因此，公眾參與政府治理作為一項法治原則必須堅持，不得改變、廢棄，公眾參與政府治理的有效性更不能輕視。

再次，政府治理手段變革需要堅守以人為中心的法治價值。政府治理手段的數字化給政府帶來了監管上的有效性、便利性和可視性，客觀上提升了監管的效果。但是，政府治理手段變革應當不失人文主義精神，應讓數字與機器變得可以讓人親近。數字化時代下政府治理手段充滿著技術主義，它意味著一切變革取決于技術的應用，但技術主義往往會消解人文主義精神，一旦當個人成為技術（數字與機器）支配的客體時，個人的尊嚴也就可能喪失了。因此，在這里我們必須強調，其一，個人信息保護在數字化時代之所以如此重要，正是為了對抗數字技術主義對人的尊嚴可能帶來的的損害。個人信息具有一旦泄露就不可能“恢復原狀”的特點，因此，事先預防性保護永遠優于事后懲罰性追償。國家制定了《個人信息保護法》，但在政府治理過程中，如何在治理手段有效性、便利性和可視性與個人信息保護之間獲得一種平衡，是政府治理手段變革過程中不可忽視的一個重要問題。其二，數字化時代政府治理手段往往呈簡單、高效之特點，但它往往欠缺個案正義的考量。如在有裁量空間的行政執法中，自動化執法呈現出的“一刀切”方式就難以顯示“教育”功能與意義。因此，自動化行政并非是一種完美治理手段，它不僅有個人隱私被泄露的缺陷，而且算法也存在不透明的風險。又如，在“網格化”治理中，政府可以用俯視的目光全方位地監控網格中每一個人，如此優勢的治理手段與地位可能會使政府權力欲不斷膨脹，從而蛻變為借助于數字治理的全能主義政府。一般來說，政府不會將合法性置于有效性、便利性和可視性之前的，因為，政府的任何決策都是以解決問題為導向的，手段的合法性永遠是為解決問題服務的。這并不是政府的錯，而是政府治理邏輯的必然選項。但無論如何，數字時代中政府治理手段的有效性、便利性和可視性都必須接受合法性的拷問，這是法治國家題中的應有之義。