發揮大數據技術服務社區治理效能

張麗紅，曲承樂

(齊魯工業大學 政法學院，山東 濟南 250353)

隨著“云”時代的到來，基于云計算的大數據技術也將對人們的生活乃至整個世界產生深遠的影響。順應這一趨勢，我國于2015年在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展的第十三個五年規劃的建議》中就把大數據提升為國家戰略。同年，國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》、2016 年的“十三五”規劃綱要、2017 年的十九大報告中多次提到大數據服務于基層治理的思路，為基層治理實踐創新提供了新的視角和強勁的動力。社區作為居民的生活場域，是居民需求最靈敏的傳感器，也是各類社會矛盾的發源地，同時，還是我們黨的執政之基和力量之源。因此，社會治理的重心和難點都在基層、在社區。在明確清晰的頂層設計之下，實踐中各地都在積極探索大數據治理概念下的技術治理創新路徑，其本質是為街道、社區社會治理 “賦能”[1]。

為了凸顯社區治理的重要性，提升社區治理效能，黨的十九大報告又明確指出：“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移。”[2]一些城市在加強社區治理體系建設的過程中，成立了社區綜合服務中心，如：廣州市的家庭綜合服務中心，深圳市的社區黨群服務中心等。社區服務中心成立以后通過直接提供公共服務、搭建服務平臺兩個主要渠道來滿足社區群眾的多元化需要，并逐漸成為基層社會治理體系的重要力量。

濟南市的社區綜合服務中心既包括街道及其下沉到社區的人社服務中心的窗口辦事大廳，也包括2017年以來逐漸設置的社區黨群服務中心(站)。街道及其社區的人社服務中心屬于街道的勞保部門，其下沉的主要目的是方便社區居民辦理社保、戶籍等業務；黨群服務中心的設置主要是為了規范街道社區的組織建設，突出黨建引領，通過提供公共服務、搭建服務平臺兩個主渠道回應社區居民的需求。整體看來，目前，濟南市的社區綜合服務中心重點在便民服務、教育培訓、文化活動和社會管理等方面發揮作用。本文著眼于濟南市的社區服務中心的業務內容和運轉過程，探討其與大數據技術契合的可能性、重點領域及具體路徑。

1 大數據技術服務社區治理價值

大數據服務社區治理，這是由技術的社會屬性決定的。正如陳凡在《技術社會化引論》中所說：“任何技術目的都不是天然自然界所固有的,只是生活在社會中的人具有的。”[3]這句話所要表達的意思是，技術的產生和使用離不開社會環境，而技術的價值也在于服務于社會。由此可見，科學技術的社會價值不僅體現在通過創造出新的生產要素，直接促進生產力的發展；還可以通過在管理過程中的運用進而對生產要素進行有效配置來促進生產發展、社會進步。發達國家之所以發達除了擁有先進的生產力以外，也往往擁有先進的管理技術。尤其是20世紀三四十年代以來，在科學管理基礎上形成的管理科學理論，更是強調運籌學、系統工程和電子計算機等新的技術手段在管理中的應用，行為科學出現以后，又開始把社會學、心理學的技術手段應用于組織管理。

科技與社會治理的結合也是實踐中的常用手段。自啟蒙運動以來，技術和基于技術的治理被廣泛應用到政府管理中，公共治理的技術化已成為現代國家治理的重要趨勢之一 。[3]隨著西方社會向后工業化和信息化時代過度，更是對傳統的公共管理模式提出了挑戰。20世紀70年代末、80年代初以來席卷了整個西方國家乃至全世界的新公共管理改革運動其中一個突出特點就是重視商業領域。包括技術在內的管理理念、方法在公共管理領域的應用。

技術賦能社會治理也是提升治理效能，回應當前社會主要矛盾的有效路徑。十九大報告明確指出：當前我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活的需要與社會發展不平衡不充分之間的矛盾。這就決定了當前社會治理的主要目標就是促進社會公共利益的最大化，滿足公眾的多元化需求。但受傳統“管理”慣性的影響，多元主體合作實現高效治理的局面尚未形成。治理手段與治理需求不匹配成為導致目前中國社會治理低效或者無效的重要原因。[4]基層、社區是社會治理的重點和難點。因而，加強基層治理體系建設，凸顯社區服務中心的價值、使命，是提升基層治理效能的必然選擇，而在此過程中必然離不開科技因素的注入和科技手段的使用。

從社會現實看，以大數據為主的新興技術手段的出現為基層治理效能的提升提供了難得的機遇。“治理”理念不同于傳統的“管理”，提倡治理主體的多元化、合作、互動、共贏，與“服務型政府”“有限政府”“有效政府”同向同行，反對官僚制和強制性手段。因而，治理對信息、互動、多樣性提出了更高的要求。而大數據技術在信息的收集整合、分析處理、溝通交互方面的優勢無疑是各級政府應對當前治理問題的有效工具，在這一過程中，政府把特有的權威優勢與技術有機結合，實現對社區層面的良好治理。正因如此，很多國家都把大數據上升為國家戰略，我國在大數據與基層治理結合方面也在持續進行頂層設計。在回應頂層設計和滿足群眾需要的實踐中，很多城市正在進行有益探索、創新，大數據的賦能作用正逐漸顯現。

2 大數據技術服務社區治理內容

當前各大城市都在積極探索大數據賦能基層治理的路徑和措施。結合部分城市，尤其是濟南市的典型做法，著眼于社區綜合服務中心這一治理主體，探討技術與社區傳統要素的融合，認為大數據可以從以下方面發揮作用：

2.1 改變碎片化治理現狀，提升治理效率

社區服務中心作為最基層的治理組織架構，其使命是面向社區居民的多樣化需要提供高效、精準的服務；化解居民矛盾，維護社會的穩定。而社區服務中心面臨著由于官僚體制下部門之間各自為政造成的信息打架、責任推諉等碎片化治理難題，使其治理效果大打折扣。首先，是數據打架的情況與社區服務中心對數據客觀、全面的要求不相符。社區服務中心需要客觀、全面的數據。一方面，口徑一致的權威數據容易在社區居民中形成共識，提升群眾對事實真相的認識，有助于形成理性判斷；客觀真實的數據還可以提升政府的公信力和執政黨的形象，有助于社區服務中心工作的開展；另一方面，客觀全面的信息可以真實地反映居民的偏好和需求狀況，便于社區服務中心有的放矢地提供公共產品，提高治理的針對性、客觀性和預見性。傳統上，政府在數據采集中存在“九龍治水”的問題，加上部門層級之間存在的信息壁壘，導致信息出現口徑、標準不一甚至相互矛盾等情況。[5]這必然會給人們的認識造成混亂，影響居民的理性思維和判斷，甚至影響政府的公信力，損害黨和國家的形象。傳統上因為信息不透明、不充分、數據打架給社區治理帶來的問題屢見不鮮。其次，社區服務中心需要對接相關政府部門，傳統體制下部門之間條塊分割，各自為政，往往造成面對利益蜂擁而上，遇到責任推諉扯皮的本位主義問題，而不是把居民的需要放在首位去考慮問題的解決方案。

以大數據為中心的信息化技術一定程度上可以化解碎片化帶來的治理困難。除了傳統的政府各部門出于工作要求需要統計、公開的社區各類信息以外，大數據時代的信息源還有如人口普查獲得的社區居民基本數據、基本情況的資料、智能社區門禁系統產生的數據、社區各種業主平臺、購物平臺產生的數據、個人手機等終端設備使用產生的數據等等。大數據技術可以通過智能化廣泛獲取社區治理需要的數據，同時，通過一定的算法從紛繁復雜的多源異構數據中抓取有用信息，全方位、立體化地反映社區居民的真實需求和輿論風向。可以很大程度上避免拍腦袋決策的盲目性和資源的浪費，有利于社區服務中心工作的開展。

大數據技術還可以通過對政府工作流程的再造賦能社區服務中心。如：當前很多社區都配備了網格員，網格員每天深入社區開展工作，每天的工作情況要通過APP上傳至街道相關信息平臺，尤其是對于網格員現場解決不了的問題或是應急狀態時啟動多部門聯動機制，多部門聯合辦公，有助于治理效能的提升。

2.2 優化服務質量，回應居民需求

整個“十三五”時期，我國各項事業取得明顯進步。當前，我們正站在一個新的歷史起點上開啟“十四五”征程。隨著生活水平的提高、文化事業的發展，人們對公共產品的需求將更加多元化、高品質化。這就要求改變傳統的以提供均質化、標準化、規模化公共物品為主要內容的社區治理模式。但在當前的行政建制下，社區服務中心人員數量又非常有限，單純依靠人力很難一一了解、回應社區居民的需求。而大數據技術可以全面、準確地實現從總體到部分、從點到面、從量到質的系統分析，精準識別社區居民的個性化訴求，社區服務中心可據此為居民提供差異化、個性化的公共服務；[6]同時,社區服務中心還可以發揮平臺作用，對接各類社會組織和經濟組織，形成多主體合作共治滿足社區居民需要的局面。

2.3 校正服務方向，避免資源浪費

近年來，為了提升基層治理成效，推動治理創新，國家投入了大量的精力和資金，甚至在一定程度上造成了只要一提基層治理創新就需要花錢辦事的印象。與此同時，基層、社區工作人員的工作量也明顯增加，“5+2，白加黑”甚至成了部分社區工作人員的常態；但另一方面，社區居民似乎并不買賬。出現這一現象的主要原因是服務與需求的錯位。因而，服務行為的結束并不代表社區服務中心工作任務的完成，對其工作質量進行評估，聽取居民的評價有利于明確工作的成敗，雙方的互動探討還可以為下一輪公共服務供給明確提升方向。如有些便民服務中心開始在服務窗口使用評價設備，通過辦事居民的“好、中、差”評了解居民的滿意度。雖然這種形式的評價有過于直接和礙于情面導致信息的失真之嫌，但其從服務對象的角度對服務質量進行評價的初衷還是值得肯定的。調研中了解到濟南有些街道已經開啟了對社區服務中心的工作成效的考評，主要是街道黨委等主管部門的考評，我們期待能有更多的考評數據平臺對社區居民開放，通過對各類評價大數據的提取和分析，更全面地反映社區服務中心工作的得失，校正服務方向，提升服務績效，避免資源和人力的浪費。

2.4 激發社區內在的活力，實現共治共享

學者徐宇珊認為，社區服務中心是社區外生的治理力量，而社區治理真正的力量來源于社區居民、社會組織的參與。因此，社區服務中心除了直接提供公共服務以外的一項重要職責是搭建平臺，激發社區內在的治理能量。[7]如:社區服務中心可以通過業主委員會微信群、社區購物平臺、協商治理平臺中成員們地對社區公共事務的關注因勢利導，培養志愿精神和自治力量，這對于打造共建共治共享的社會治理格局，推動國家治理體系和治理能力現代化具有重要的實踐意義。

3 大數據技術服務社區治理路徑

大數據技術的出現把整個人類社會帶入一個全新的時代，大數據將對人們的思維模式、生活方式產生全方位的影響。而其巨大能量的釋放需要充分發揮黨組織的領導核心作用，堅持“以人為中心”的價值理念，從社區的實際情況出發推進系統化建設。

3.1 發揮黨組織的領導核心作用

黨的十九大報告指出要打造“黨委領導、政府負責的共建共治共享”的社會治理格局，黨的領導核心作用對于推動大數據賦能社區服務中心建設尤為重要。濟南市從2017年開始各街道、社區逐漸設置街道黨群服務中心、社區黨群服務站，其主要出發點也是發揮黨建在社區工作中的引領作用。社區黨組織是黨在基層的戰斗堡壘，基層黨組織領導作用的發揮必將推動大數據與社區服務中心這一重要治理主體的結合，有助于牢牢掌握主流話語權，營造合理發布信息、規范使用信息的氛圍，在大數據提取和使用過程中從思想源頭上遏制社會風險的傳導和衍生。

3.2 推進系統化建設

大數據帶來的影響是全面的，應對大數據時代，也需要推進系統化建設。如：對社區服務中心工作人員的培訓以提升其使用大數據的意識，配備大數據技術人員；加強相關制度、法律建設規范大數據的使用；推進機構的調整，打破原有的部門層級界限，對部門權力進行歸并整合，實行大部制，減少由于組織“碎片化”分工帶來的組織內部“協調性能量損耗”和綜合邊際效應劇減。如此，社區服務中心可以更加高效地對接相關政府部門；還需要開發適合社區層面使用的智能平臺，如:社區智慧系統，社區服務中心可以通過數據平臺實現便民服務，提升治理效能。

3.3 社區服務中心使用大數據要因地制宜

社區服務中心工作的開展要始終體現“以人為中心”的價值理念。除了提供醫療、社保、就業等基本的公共服務以外，還要根據各社區的實際情況，尤其是數據信息反饋的情況，更準確把握社區居民的特殊需求，因勢利導，提供個性化的服務，這也是各地社區建設中推出“一區一品”項目建設的主要原因。如:濟南市桿石橋辦事處“夢享家”黨群服務中心針對社區內山東數字產業園中互聯網公司多的現實情況，著眼于互聯網公司的現實需要，設置大廳、洽談區、茶道區、咖啡區等不同功能場地，在滿足社區居民日常休閑需要的同時為互聯網公司短視頻拍攝等活動提供場地。只有找準社區居民的需求，社區服務中心才能吸引更多的居民參與到社區治理過程中來，真正獲得源源不斷的內在的支持力量，實現共建共治共享的治理局面。