我國學前教育政策演進歷程及經驗啟示

易鈴鈴，史曉繁，周思維

(重慶師范大學 教育科學學院，重慶 401331)

1 問題的提出

十九大以來,黨和國家高度重視教育發展，“加快教育現代化、建設教育強國、辦好人民滿意的教育”成為教育新的努力方向。各級教育組織和部門力爭在實現中華民族偉大復興的歷史征程中貢獻自己的一份力量。在學前教育階段,“讓每位孩子都接受公平而有質量的教育”成為我國學前教育的發展方向,但目前仍存在一些現實問題,問題的根本是沒有處理好公平與效率這一對矛盾。

公平與效率是一對相互矛盾的關系,教育公平可以理解為教育利益分配的合理性問題,效率可以理解為教育政策中資源配置的有效性問題。所以,解決學前教育問題的關鍵在于政府如何將有限的教育資源進行公平分配。公平與效率是相對而言的,不存在絕對的公平,也不存在絕對的效率,要用辯證的眼光看待這對關系。教育作為上層建筑,勢必會受到經濟、政治條件的制約,需要以一種更加開放的態度權衡政策制定的價值取向。回顧不同時期學前教育政策發展歷程,從中發現一些問題,深思而得到啟示。

2 我國學前教育政策演進歷程

2.1 萌芽階段:效率優先、公平不足

鴉片戰爭之后,中國開始逐步淪為半殖民地半封建社會,仁人志士走上了各種各樣的改革之路。民國時期,中國的學前教育才剛剛起步,發展學前教育始終與解決民族危機緊密聯系,帶有濃厚的政治色彩。這一時期學前教育的政策是“反文化植入,改人才培養模式”。侵華戰爭以來,帝國主義列強奪取了我國一系列的主權,包括在華興辦學前教育權。帝國主義通過文化植入,對中國兒童進行奴化教育,企圖西化我國的學前教育。中國的教育家、有識之士決不允許此等事情發生,先后出臺了《奏定學堂章程》等一系列學前教育政策文件，努力將學前教育納入我國的學制系統之中,以期保護學前教育的發展。縱觀這一時期,幼兒園教育政策法規主要存在于政府制定的各類文件中,涉及的內容主要是學前教育在學制系統中的地位、招生對象、招生要求、機構名稱等。[1]當時軍閥混戰的時代背景,導致政府出臺的政策法規未在全國普遍推行,只是由一些教育家進行了教育實驗。此時的學前教育在公平與效率關系問題上呈現出效率優先、公平不足的特點。

2.2 規范階段:效率優先、兼顧公平

建國伊始,內憂外患,百廢待興。首要任務必須集中力量大力發展社會生產力,學前教育事業任重而道遠。黨和政府在處理公平與效率關系問題上,緊緊圍繞著國家的主要矛盾,制定了一系列學前教育政策法規。[2]1951年,將幼兒機構正式命名為幼兒園。1952年,教育部總結了老解放區的辦園經驗,提出要向蘇聯學習他們的理論知識和實踐經驗。1956年,政府提出要組織調動社會各方力量辦園。1958年,在大躍進運動的影響之下,幼兒園教育事業超速發展。1961年后,通過黨的方針政策調整和指引,幼兒園教育事業得到正常發展。計劃經濟時期,黨和國家提倡大力發展生產力,各種民辦幼兒園如雨后春筍般涌現,幼兒園數量極大提高,在某種程度上保障了幼兒入園學習的權利。但是，這一時期,片面地注重數量地增加,忽視了質量的保障,公辦園的教育質量較好,民辦園的質量良莠不齊。可以說，這一時期保障了幼兒接受教育的部分權利,但未真正實現教育公平,出身不好甚至殘疾兒童仍受社會歧視,學前教育在很大程度上只是一部分人的特權。[3]在公平與效率關系問題上呈現出效率優先、兼顧公平的特點。

2.3 重創階段:公平與效率畸形發展

“文革”時期學前教育事業遭受了沖擊，此時發展學前教育被視為搞“修正主義”,故慘遭打壓、損失巨大。[4]打壓的具體方式是:全盤否定學前教育的理論和實踐;歧視打擊教師關愛學生的行為;反對幼兒園的日常管理;玩具和幼兒繪本當做違禁物品,一律銷毀等。[5]這一時期的幼兒園規模和數量急劇下降，教育內容和形式變得單一僵化，在公平與效率關系問題上呈現出畸形發展的特點。

2.4 重建階段:效率優先、公平不足

十一屆三中全會以后,中國共產黨把工作重心轉移到經濟建設上來,在教育領域提出了“三個面向”的政策,促進了我國學前教育的規范化發展，幼兒園數量迅速增加，學前教育政策在公平與效率關系的制定上受國家經濟政策的影響較大,受市場經濟追求效率的影響,學前教育領域也在追求效率優先,學前教育也加快了市場化的進程，這一時期的學前教育政策呈現出實用性、針對性的特點。雖然在發展過程中國家關注到了農村地區學前教育的發展,但是，受整體城鄉發展差距過大的影響,農村地區的學前教育并未得到公平對待，在公平與效率關系問題上呈現出效率優先、公平不足的特點。

2.5 完善階段:效率優先、重視公平

黨的十九屆五中全會提出“到2035年基本實現社會主義現代化建設”的目標,解決人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。這一時期學前教育政策的制定聚焦在解決“入園貴、入園難”等實際問題上。[6]近年來,人們對學前教育立法的呼聲越來越高,人大代表也多次提出早日出臺《學前教育法》。當下的學前教育政策逐漸趨于規范與完善,例如:學前教育向0—3歲早期教育延伸;學前兒童和特殊兒童的融合教育;幼兒園、家庭和社區的一體化教育等。受國家經濟和政治的影響,我國在學前教育政策制定方面依舊秉持效率優先的原則,但是國家也發覺了“公平”的重要性,提出了“發展公平而有質量教育”的口號,努力解決學前教育的供需矛盾。政府還提出了發展普惠性幼兒園的方案來解決幼兒園資源短缺的問題。綜上,在公平與效率關系問題上呈現出效率優先、重視公平的特點。

3 我國學前教育政策演進歷程中的問題分析

3.1 效率優先、公平不足

全面建成小康社會,國家在學前教育方面給予了很大保障。但我國仍處在社會主義初級階段,正在努力實現社會主義現代化,受經濟和政治條件的制約,公平略顯不足。幼兒教育、教師教育、幼兒園設施等資源分配不均衡、不公平。首先,當前我國學前教育政策不能保障兒童接受公平的教育。所謂公平教育是指全體兒童均享有同等入學的機會,在教育過程中能被公平對待,教育結束后都能得到公平而全面的發展。但目前的普惠性資源不足,滿足不了眾多家庭的需要,陷入了“入園難、入園貴”的困境。我國雖然提出了到2020年學前教育三年毛入學率要達到85%的目標,但目前看來,距離這個目標仍有一定差距。造成比差距的原因:其一,地方政府的法規不一致;其二,地方性普惠性資源供不應求。其次,政策難以保障師資公平。當前，我國的教師法尚未明確規定保障全體幼兒教師的權利,工資待遇、編制受限、進修培訓等不公平對待,導致當下幼兒教師流動頻繁,缺乏穩定的優秀師資力量。再次,我國的幼兒園資源地區分布不均衡。具體表現在城鄉分布不均,城市集中大量優質的幼兒園教育資源,農村地區基本的幼兒園教育都無法得到保障,政府的學前教育政策有“扶強不扶弱”的傾向,這樣一來,城鄉之間的差距更大了。綜上所述,問題的根源追溯到效率優先下的公平不足。

3.2 政府責任缺位

學期教育是義務教育的奠基時期,起點教育理應享受與義務教育同等的財政支持與投入。但現實是我國明確規定了義務教育的強制性、普及性、義務性,而且有專門的法規保障義務教育階段的財政支持。但在學前教育領域,政府始終堅持“幼兒辦園社會化”[7],明確指出幼兒園教育屬于非義務教育,鼓勵社會各界力量積極辦學,允許個人投入和社會捐資辦學。“學前教育社會化”這一改革措施重創了學前教育事業,各個地方的“入園難”已經成為嚴峻的社會問題。教育部和財政部聯合通知中明確規定學前教育經費投入采取“地方為主、中央獎補”的財政分擔模式，[8]地方政府才是支持當地學前教育發展的責任主體。盡管政府頒發了相關的具體文件,但是，對于各個部門的責任職責未作出明確劃分,各個部門的職責模糊不清,學前教育的可持續發展令人擔憂。為了保障學前教育事業的健康發展,政府部門應該明確各自的責任分工,在相關政策文件中寫明應承擔的責任與義務。地方各級財政部門要加強財政投入，一起勇擔責任,共謀學前教育出路。

3.3 缺少《學前教育法》

有諸多學者指出,當下，我國學前教育事業出現諸多問題歸因于沒有一部專門的法律為其保駕護航。我國的義務教育、高等教育、職業教育均有專門的法律為其保障,大家呼吁出臺《學前教育法》對學前教育的發展提供法律指導。學前教育領域由于缺乏專門的法律,導致一些問題無法判決,利益相關者之間矛盾與沖突依然存在,系統內部無法達到一個平衡,公平與效率的問題得不到妥善處理。教育治理現代化、法制化是學前教育發展的必然趨勢。近年來,“兩會”不斷強調推進學前教育立法,國家也在中長期發展規劃綱要中將推進學前教育立法提到了前所未有的高度。可見,在不久的將來,必會迎來《學前教育法》。

4 我國學前教育經驗啟示

4.1 公平為主、兼顧效率

我國的社會政策經歷了一個從兜底保障、適度普惠、高級普惠和多元積極參與的階段性演變過程，[9]總體來看也是公平與效率博弈的過程。從我國學前教育政策的演進過程看,經歷了從福利化到市場化再到民生化,越來越接近公平。但是,學前教育作為非義務教育,很難確保兒童享有真正公平的教育,必須堅持以公平為導向制定學前教育政策。只有堅定公平的立場,才能促進學前教育的公平,縮小區域之間、城鄉之間的差距,促進社會和諧穩定。具體建議:一方面,不同地區的不同幼兒園之間都要受到平等對待,財政扶持要向貧困地區、偏遠地區、特殊兒童、殘疾兒童、留守兒童等弱勢群體傾斜,優先保障他們的受教育權；另一方面,對幼兒教師要與義務階段的任教老師同等看待,保障他們享受教師應有的福利待遇,在編教師和非在編教師同工同酬、平等進修培訓、平等評定職稱等。只有這樣,才能實現從權利平等到優質均衡,繼而才能實現真正的公平。

4.2 加大財政投入

國家要重視學前教育的基礎作用,加大對學前教育的財政投入,實現其有效發展。具體建議:一方面,確保學前教育所得經費與義務教育所得的經費基本一致,教育經費要向其傾斜；另一方面,政府要扶持社會力量辦園,要加強學前教育的規范化發展,依法取締非法的民營幼兒機構,保障民辦園與公辦園享有同等的法律地位和政策支持,逐步實現向普惠性幼兒園轉變。對貧困地區、偏遠地區，以及特殊兒童、殘疾兒童給予財政補貼,保障他們能正常入園接受同等的教育。美國的研究數據表明,1美元的學前教育投資可以換來17美元的教育收益。作為一項高收益低風險的投資,要重視學前教育的財政投入。優質的學前教育有利于家庭和諧、社會穩定。從長遠眼光來看,這項財政投入可以提高國民身心素質、降低社會犯罪率、提高社會就業率、增加國家財政收入,由此看來,是一項造福社會的高收益投資。

4.3 落實政府責任

政府主導、統籌規劃,才能讓兒童享受真正的普惠、公益的學前高質量教育。在發展學前教育的過程中,政府要扮演好自己的角色、落實好自己的責任。具體建議:一方面,政府要明確規定自己在學前教育的工作內容,逐條寫明并逐條落實,不得敷衍了事；另一方面,政府應大力推進普惠性幼兒園的發展,保障每個家庭的孩子都能上得起學,都能接受優質的學前教育。在原有公辦園的基礎上,吸引社會力量積極規范辦園,政府加強民辦園的監管工作,引導其規范發展。政府完善相關的評價機制,引導幼兒園良性競爭、互相幫扶與學習、實現共同發展。政府還要做好公共服務,在管理過程中及時發現問題并及時進行整改。

4.4 加快頒布《學前教育法》

我國目前集中的指導性文件只有《幼兒園工作規程》《3—6歲兒童學習與發展指南》等,還有一些法律法規散見于其它文件當中,尚無一部專門的法律規范學前教育事業的發展。近年來,民眾對學前教育立法的呼聲越來越高，要相信教育治理法律化和現代化是時代潮流,我們國家勢必跟上依法辦學和依法治教的國際化步伐。我國已在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》中提出:“將2020年基本普及學前教育作為我國教育事業發展的主要任務之一。”[10]這就表明了國家的立法決心和戰略高度。現在學前教育立法環境和條件已基本成熟,應該妥善處理好公平與效率之間的關系,才能應對當下出現的許多現實挑戰,才能盡快推出《學前教育法》的出臺。

5 結語

在公平與效率這一對關系的博弈中,我國學前教育事業的發展呈螺旋式上升。通過分析學前教育政策的歷史演進歷程,不難發現我國學前教育政策中一直秉持效率優先的原則,忽視了其中的公平問題。因此,也就不難理解,過去與現在的學前教育領域一直存在的現實問題。在演進發展的過程中,實際上公平與效率同等重要,兩者具有互補性。公平是效率的基礎,效率是公平的保障。因此,在處理相關問題時,要從公平的原則出發,推動與保障效率,唯有這樣才能促進學前教育良性發展。