“雙循環(huán)”格局下自貿(mào)區(qū)發(fā)展研究

□文/ 周子湲

（杭州師范大學(xué) 浙江·杭州）

［提要］ 國內(nèi)自貿(mào)區(qū)建設(shè)是中國對外開放的嶄新名片，是中國新一輪改革開放的關(guān)鍵內(nèi)容。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局視域下，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)不僅是驅(qū)動國內(nèi)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量循環(huán)的改革試驗(yàn)田和有力抓手，也是國內(nèi)發(fā)展參與國際大循環(huán)的開放橋頭堡和重要窗口，在鏈接國內(nèi)國際雙循環(huán)過程中發(fā)揮著重要的關(guān)鍵樞紐作用。本文簡要介紹自貿(mào)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，提出我國自貿(mào)區(qū)應(yīng)從設(shè)立配套的法律法規(guī)、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、積極對接國家戰(zhàn)略、探索自貿(mào)區(qū)差異化發(fā)展路徑等方面將建設(shè)自貿(mào)區(qū)與構(gòu)建新發(fā)展格局緊密連接起來。

自改革開放以來，中國建立了一系列經(jīng)濟(jì)功能區(qū)以推動“外向型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展，取得顯著的成效。隨著經(jīng)濟(jì)全球化逐漸由以往傳統(tǒng)的物質(zhì)要素流動型開放轉(zhuǎn)為制度創(chuàng)新型開放，中國的對外開放也進(jìn)入到更高水平的發(fā)展階段，從“外向型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴_放型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式?！半p循環(huán)”新發(fā)展格局是時代的產(chǎn)物，一方面體現(xiàn)中央發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵，也適應(yīng)國內(nèi)基礎(chǔ)條件和新冠肺炎疫情發(fā)生后國際環(huán)境變化的特點(diǎn)；另一方面體現(xiàn)出改變激勵出口的政策導(dǎo)向，發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)放在國內(nèi)需求上，這是中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局下修復(fù)經(jīng)濟(jì)均衡的應(yīng)對之策。本文簡要分析已經(jīng)設(shè)立的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展建設(shè)現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上對中國已經(jīng)建立的自由貿(mào)易區(qū)未來發(fā)展提出建議。

一、中國自貿(mào)區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

國內(nèi)自貿(mào)區(qū)建設(shè)是中國對外開放的嶄新名片，是中國新一輪改革開放的關(guān)鍵內(nèi)容。21 個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)全面鋪開，有序分布在華東、華南、華北、華中、東北、西南地區(qū)，基本實(shí)現(xiàn)沿海省份的全覆蓋，連點(diǎn)成線，再連線成面，形成對外開放的前沿地帶，全方位發(fā)揮沿海和沿邊地區(qū)對腹地的輻射帶動作用，更好地服務(wù)陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟(jì)的對外開放總體布局。

（一）上海。上海自貿(mào)區(qū)是中國第一個設(shè)立的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，旨在進(jìn)一步探索金融放開創(chuàng)新，定位是立足長江經(jīng)濟(jì)帶，面向全球，側(cè)重金融業(yè)發(fā)展。2015年4月，國務(wù)院發(fā)布《進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案的通知》（以下簡稱“進(jìn)一步方案”），《進(jìn)一步方案》明確指出推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的12 個重點(diǎn)領(lǐng)域，還提出了上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)大的方案。2019年8月6日，國務(wù)院印發(fā)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》。上海自貿(mào)區(qū)作為國內(nèi)擴(kuò)大開放、倒逼改革、轉(zhuǎn)變政府職能的試點(diǎn)區(qū)，在政府職能轉(zhuǎn)變使命與目標(biāo)、方式與方法、領(lǐng)域與機(jī)制、結(jié)構(gòu)與功能等方面顯示出前所未有的創(chuàng)新性，通過在制度創(chuàng)新與政府職能轉(zhuǎn)變方面開展先行先試，為全國范圍內(nèi)的政府職能轉(zhuǎn)變提供先行借鑒。

（二）廣東、天津、福建。廣東自貿(mào)試驗(yàn)涵蓋三個片區(qū)，廣州南沙新區(qū)、深圳前海蛇口片區(qū)、珠海橫琴新區(qū)片區(qū)。戰(zhàn)略定位突出粵港澳深度合作目標(biāo)，特別是在高端服務(wù)業(yè)上，廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)定位是立足珠三角，依托港澳地區(qū)，促進(jìn)服務(wù)業(yè)開放和發(fā)展。中國（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)包括福州、廈門、平潭三個片區(qū)。福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與臺灣地區(qū)隔海相對，彰顯對臺特色，是21 世紀(jì)海上絲綢之路的核心區(qū)，戰(zhàn)略定位是面向臺灣地區(qū)，配合“一帶一路”，深化兩岸經(jīng)貿(mào)合作，力圖在貿(mào)易等層面有所突破。天津作為直轄市，毗鄰首都，地位重要。因此，天津自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)主要著眼京津冀的協(xié)同發(fā)展，服務(wù)于華北、東北老工業(yè)基地、西北等三北地區(qū)，促進(jìn)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并且面向東北亞。天津自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)定位是面向東北亞地區(qū)，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)制造業(yè)發(fā)展及對外開放。

（三）遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西。第三批設(shè)立的七個自貿(mào)區(qū)主要集中在中西部地區(qū)，還有東北的遼寧和東部的浙江，其目的是推動我國“一帶一路”建設(shè)、西部大開發(fā)、中部崛起、東部振興和長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等國家戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施。遼寧自貿(mào)區(qū)涵蓋沈陽、大連、營口三個片區(qū)，建設(shè)重點(diǎn)為高端裝備制造基地和跨境電商綜合試驗(yàn)區(qū)；浙江自貿(mào)區(qū)涵蓋舟山和寧波兩個片區(qū)，推進(jìn)大宗商品貿(mào)易自由化先導(dǎo)區(qū)與資源配置基地建設(shè)；河南自貿(mào)區(qū)涵蓋鄭州、開封、洛陽三個片區(qū)，加快建設(shè)南北貫通、東西聯(lián)結(jié)、服務(wù)于“一帶一路”立體化的現(xiàn)代綜合交通樞紐和物流體系；湖北自貿(mào)區(qū)涵蓋武漢、宜昌、襄樊三個片區(qū)，定位于中部有序承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)；重慶自貿(mào)區(qū)涵蓋兩江、西永、果園港三個片區(qū)，促進(jìn)保稅物流園區(qū)轉(zhuǎn)型升級，建設(shè)“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶互聯(lián)互通重要樞紐；四川自貿(mào)區(qū)涵蓋成都的天府新區(qū)、青白江鐵路港，瀘州臨港三個片區(qū)，建設(shè)西部重要門戶城市，構(gòu)筑國際開放通道樞紐中心區(qū)；陜西自貿(mào)區(qū)涵蓋西安、西咸、楊凌三個片區(qū)，以建設(shè)“一帶一路”經(jīng)濟(jì)合作和人文交流重要支點(diǎn)，創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)交流合作機(jī)制。

（四）海南。從設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，到啟動自由貿(mào)易港建設(shè)，近年來海南對標(biāo)國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，大力探索制度創(chuàng)新特別是制度集成創(chuàng)新，打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境。推行商事登記“全省通辦”、實(shí)施省域“多規(guī)合一”改革、推行園區(qū)極簡審批……海南已累計推出120 多項(xiàng)制度創(chuàng)新成果。2021年，海南自由貿(mào)易港跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單、推進(jìn)貿(mào)易自由化便利化若干措施等一系列政策文件的出臺實(shí)施，有效回應(yīng)了市場主體關(guān)切，激發(fā)了市場活力。

（五）山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江。這六大自貿(mào)區(qū)更多考慮服務(wù)國家戰(zhàn)略，又要發(fā)揮地方區(qū)域的特色，廣西、云南、黑龍江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，有利于推動沿邊地區(qū)開放，輻射帶動沿邊發(fā)展，進(jìn)一步密切同周邊國家的經(jīng)貿(mào)合作，提升沿邊地區(qū)的開放開發(fā)水平。山東自貿(mào)區(qū)能夠探索高質(zhì)量發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，發(fā)展海洋特色產(chǎn)業(yè)以及深化中日韓區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作等。江蘇承擔(dān)著“打造開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)”的戰(zhàn)略使命，與RCEP 成員國家間的數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作初見成效，具備了在“雙循環(huán)”發(fā)展格局下構(gòu)建數(shù)字貿(mào)易競爭新優(yōu)勢的要素稟賦基礎(chǔ)。建設(shè)河北自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是推動京津冀協(xié)同發(fā)展、構(gòu)筑區(qū)域開放新格局的重大部署，發(fā)揮雄安綜合交通樞紐、大興國際機(jī)場國際航空樞紐、曹妃甸天然深水大港、正定機(jī)場空鐵聯(lián)運(yùn)的優(yōu)勢，打造國際貿(mào)易重要樞紐。

（六）北京、湖南、安徽。北京自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)涵蓋科技創(chuàng)新片區(qū)、國際商務(wù)服務(wù)片區(qū)、高端產(chǎn)業(yè)片區(qū)3 個片區(qū)，具有創(chuàng)新數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、高質(zhì)量發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、探索京津冀協(xié)同發(fā)展新路徑等任務(wù)。湖南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)將服務(wù)國家戰(zhàn)略、聚焦湖南特色、發(fā)揮片區(qū)優(yōu)勢，著力打造“一產(chǎn)業(yè)、一園區(qū)、一走廊”三大戰(zhàn)略。“一產(chǎn)業(yè)”即打造世界級先進(jìn)制造業(yè)集群，“一園區(qū)”即打造中非經(jīng)貿(mào)深度合作先行區(qū)，“一走廊”即打造聯(lián)通長江經(jīng)濟(jì)帶和粵港澳大灣區(qū)的國際投資貿(mào)易走廊。

自貿(mào)區(qū)的功能定位都各有特色，體現(xiàn)了中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和促進(jìn)國內(nèi)大循環(huán)、融入國際大循環(huán)的需要，各個自貿(mào)區(qū)都以改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者以及形成更多可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)為目標(biāo)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的開放政策具有相似性，又結(jié)合了各自特殊性的區(qū)域政策。

二、建議

國際環(huán)境多變，充滿不確定性。中美關(guān)系變幻莫測，且預(yù)計美國將會繼續(xù)在各方面抑制中國的發(fā)展。新冠肺炎疫情爆發(fā)，我國疫情得到控制，但國外疫情仍舊不容樂觀。這些問題都將對進(jìn)出口貿(mào)易、對內(nèi)對外投資產(chǎn)生不利影響，同時疫情也暴露出全球化背景下產(chǎn)業(yè)鏈存在的安全風(fēng)險。自貿(mào)區(qū)作為鏈接國內(nèi)國際雙循環(huán)的關(guān)鍵樞紐和重要載體，如何發(fā)揮自貿(mào)區(qū)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，自貿(mào)區(qū)又應(yīng)如何更好地建設(shè)值得關(guān)注。

（一）設(shè)立配套的法律法規(guī)，幫助地區(qū)更好地適應(yīng)自貿(mào)區(qū)設(shè)立帶來的挑戰(zhàn)，筑牢循環(huán)基礎(chǔ)。自貿(mào)區(qū)建設(shè)有利于區(qū)域投資和出口，放松的金融政策會導(dǎo)致外資的流入，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)產(chǎn)生沖擊。要設(shè)立配套的法律法規(guī)政策，最大限度地發(fā)揮自貿(mào)區(qū)設(shè)立帶來的制度紅利，規(guī)避可能存在的風(fēng)險，促進(jìn)企業(yè)、居民和地區(qū)經(jīng)濟(jì)更好地適應(yīng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)和擴(kuò)區(qū)帶來的沖擊和機(jī)遇，與此同時又要保證自貿(mào)區(qū)的改革自主權(quán)，保證自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新活力。在當(dāng)前“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，幫助經(jīng)濟(jì)更高質(zhì)量發(fā)展，推動國內(nèi)大循環(huán)的發(fā)展。賦予自貿(mào)區(qū)更大的改革自主權(quán)，調(diào)整和優(yōu)化政府職能，加快推進(jìn)我國政府職能改革從而促進(jìn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，自貿(mào)區(qū)不僅是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量循環(huán)的改革試驗(yàn)田和有力抓手，也是國內(nèi)發(fā)展參與國際大循環(huán)的開放橋頭堡和重要窗口，在鏈接國內(nèi)國際雙循環(huán)過程中發(fā)揮著重要的關(guān)鍵樞紐作用。

（二）充分發(fā)揮貿(mào)易質(zhì)量、投資績效和創(chuàng)新能力在提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量中的推動作用，釋放循環(huán)潛力。制度創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)建設(shè)的核心任務(wù)，自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的制度創(chuàng)新能夠有效帶來地區(qū)貿(mào)易質(zhì)量、投資績效和創(chuàng)新能力的提升，且這一政策效應(yīng)隨著時間的延長而愈發(fā)顯著。充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的作用，對標(biāo)國際慣例，完善負(fù)面清單投資管理制度。參照市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的內(nèi)資標(biāo)準(zhǔn)，制定更開放、限制行業(yè)更細(xì)化的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)準(zhǔn)入負(fù)面清單，放松負(fù)面清單的投資限制，打造寬松透明活躍的營商環(huán)境，有利于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的形成，提升貿(mào)易質(zhì)量；促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研轉(zhuǎn)化，充分利用外資的同時，減少對外投資的阻礙，建立科學(xué)的指標(biāo)評估體系進(jìn)行對外投資，學(xué)習(xí)東道國的先進(jìn)技術(shù)，通過科技創(chuàng)新水平的提高幫助經(jīng)濟(jì)更高質(zhì)量發(fā)展。充分運(yùn)用自貿(mào)區(qū)建設(shè)帶來的制度紅利，完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，有利于激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新積極性，也能更好地發(fā)揮自貿(mào)區(qū)制度對整個區(qū)域創(chuàng)新能力提升的激勵作用，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不斷完善相關(guān)制度，使經(jīng)濟(jì)更高質(zhì)量發(fā)展和制度完善雙向促進(jìn)。要用順暢聯(lián)通的國內(nèi)國際循環(huán)，推動建設(shè)更高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)水平，推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，形成更加緊密穩(wěn)定的全球經(jīng)濟(jì)循環(huán)體系，促進(jìn)各國共享全球化深入發(fā)展機(jī)遇和成果。

（三）積極對接國家戰(zhàn)略，增強(qiáng)循環(huán)優(yōu)勢。我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)服務(wù)“一帶一路”倡議和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等國家戰(zhàn)略，銜接“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，發(fā)揮多重國家戰(zhàn)略疊加優(yōu)勢，推進(jìn)國際產(chǎn)能合作。這就要求自貿(mào)區(qū)要爭取在貿(mào)易自由等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)更多有意義的突破。用新一代信息技術(shù)賦能對外貿(mào)易全流程，將自貿(mào)區(qū)建設(shè)成為全國貿(mào)易便利化程度最高的區(qū)域。推進(jìn)貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級基地，促進(jìn)內(nèi)外貿(mào)一體化發(fā)展。共同建設(shè)跨境貿(mào)易大數(shù)據(jù)平臺，打造“一站式”貿(mào)易服務(wù)平臺。加快建設(shè)便捷高效的國際貿(mào)易綜合運(yùn)輸體系，完善港口國際合作機(jī)制，加強(qiáng)政策技術(shù)交流，促進(jìn)物流信息共享和標(biāo)準(zhǔn)互通。鼓勵區(qū)內(nèi)企業(yè)積極參與“一帶一路”沿線港口投資、建設(shè)、運(yùn)營，交流共享港口管理經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展模式。

（四）探索自貿(mào)區(qū)差異化發(fā)展路徑，激發(fā)循環(huán)活力。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的制度發(fā)展雖然呈現(xiàn)一些共性且存在邊際效用遞減的困惑，但并不意味著各個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)要走相同的道路。要結(jié)合自貿(mào)區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦、社會習(xí)俗等走出個性化的發(fā)展道路，在國際物流中轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)開放、國內(nèi)外要素市場聯(lián)動、數(shù)字經(jīng)濟(jì)智能經(jīng)濟(jì)、國際消費(fèi)中心建設(shè)、沿邊開放戰(zhàn)略、與“一帶一路”聯(lián)動、改善營商環(huán)境、建設(shè)自由貿(mào)易港等路徑中尋找合適的發(fā)展路徑。要充分借鑒世界各國的自由貿(mào)易園區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)失敗教訓(xùn)，為各個自貿(mào)區(qū)的差異化發(fā)展路徑提供思路，也能幫助自貿(mào)區(qū)更好地融入國際大循環(huán)，提升自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的國際競爭力和影響力，發(fā)揮關(guān)鍵樞紐的作用。從我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)優(yōu)惠政策的賦予情況看，帶有較大程度的普惠性質(zhì)，即各個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)享受的政策基本趨同。從自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)差異化要求看，對于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的政策賦予也應(yīng)該堅持差異化原則。這種差異化是基于各個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展目標(biāo)與定位的不同，以及市場主體需求的不同做作出的，只有這樣才能最大限度地發(fā)揮自貿(mào)區(qū)的作用，激發(fā)循環(huán)活力。