晚清分稅制思想興起原因及特點(diǎn)探析

□文/ 游 鳳

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北·武漢）

［提要］ 近代中國(guó)分稅制思想濫觴于晚清。以合理配置國(guó)家權(quán)力為核心內(nèi)容的憲政改革是催生分稅制思想的政治基礎(chǔ)，厘清中央與地方財(cái)政關(guān)系以改變散漫紊亂的財(cái)政秩序是促使清末官員暢言劃分國(guó)家稅地方稅的現(xiàn)實(shí)原因，西方財(cái)政分權(quán)學(xué)理及分稅制制度經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)是促使時(shí)人討論國(guó)家稅地方稅劃分方案的外部力量。在上述力量共同作用下，晚清分稅制思想走的是一條“導(dǎo)源西籍、取徑東瀛”之路；思想主體以政府官員為主，進(jìn)步學(xué)人為輔；其內(nèi)容限于稅收劃分的討論而忽視支出劃分；流于經(jīng)驗(yàn)借鑒而缺乏學(xué)理分析。

分稅制是規(guī)范中央與地方財(cái)政關(guān)系的體制，其基本內(nèi)容包括中央與地方及地方各級(jí)政府之間事權(quán)及支出責(zé)任劃分、稅收劃分和中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付。近代中國(guó)真正意義上的分稅制濫觴于晚清預(yù)備立憲，在民國(guó)時(shí)期予以立法并在實(shí)踐中不斷完善。分稅制雖肇始于晚清，但僅停留在方案討論階段。本文擬在梳理近代分稅制思想輪廓的基礎(chǔ)上，剖析清末分稅制思想產(chǎn)生的原因，并總結(jié)其特點(diǎn)。

一、晚清分稅制思想發(fā)展概況

（一）思想理論界的倡議。甲午之戰(zhàn)接近尾聲之際，被譽(yù)為“中國(guó)早期維新派思想家和啟蒙思想家”的何啟和胡禮垣提出，欲永安社稷必須實(shí)行新政，新政所需巨額費(fèi)用主要從地方居民抽收相應(yīng)的稅捐，“多則十取其一，少則二十取其一，務(wù)以足其經(jīng)費(fèi)而止”。1898年，他們?cè)凇缎抡蓟芬晃闹性俅螐?qiáng)調(diào)了中國(guó)改革的必要性和緊迫性。而“最急最重，將以延國(guó)脈而奠生靈，扶顛危而全大局者，非首在理財(cái)之一事”。理財(cái)?shù)闹匾欢藙澐譃橹醒胴?cái)政和地方財(cái)政。他們認(rèn)為，班朝治軍與蒞官行法等權(quán)操君上的財(cái)用和整頓地方及保護(hù)居民等當(dāng)聽(tīng)諸庶民的財(cái)用不可混而為一，否則“有國(guó)事而無(wú)民事，知君需而忘民需，情既不通，事亦不達(dá)”。這是國(guó)人關(guān)于劃分中央和地方事權(quán)及財(cái)權(quán)的首次倡議，但并未引起重視。甲午戰(zhàn)爭(zhēng)后，地方自治議論日觸于耳，“攻法子”在《敬告我鄉(xiāng)人》一文中從地方自治的需要出發(fā)呼吁劃分國(guó)家和地方收支。此外，在巨額戰(zhàn)爭(zhēng)賠款和新政耗費(fèi)壓力下，清政府財(cái)政更加散漫無(wú)序、紊亂不堪。1905年初，有進(jìn)步人士發(fā)表《論統(tǒng)合預(yù)算財(cái)政法》，痛陳清末收支條理不明、央地界限不清的亂象，提出借鑒西方各國(guó)將租稅分為由中央政府收支管理的國(guó)家稅、由地方政府收支的地方稅和由地方自治團(tuán)體自征自用的附加稅，以克服紊亂的財(cái)政狀況。

（二）政府官員的諫言。日俄戰(zhàn)爭(zhēng)后，清廷決心仿行憲政，并派載澤、戴鴻慈等五大臣率團(tuán)分赴東西洋各國(guó)考察。隨著考察團(tuán)歸來(lái)，西方財(cái)政分權(quán)制度和思想在政界得到廣泛傳播。一些開(kāi)明的朝廷大臣先后提出劃分國(guó)家稅和地方稅的主張和建議。首先諫言的是奉天將軍趙爾巽，他上奏指出“中國(guó)征斂之法名目繁瑣”，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)名為稅，稅應(yīng)分為國(guó)家稅和地方稅，其中地方稅解交地方官以備公用。1907年12月，黑龍江巡撫程德全亦在《奏遵旨臚陳管見(jiàn)折》中奏請(qǐng)參考西方國(guó)家與地方稅收劃分制度，嚴(yán)飭各省將內(nèi)結(jié)外銷各款劃分為國(guó)家稅和地方稅。1908年6月，監(jiān)察御史趙炳麟痛陳財(cái)權(quán)紛亂財(cái)政散漫之弊，強(qiáng)烈要求清廷統(tǒng)一財(cái)政，“將一切租稅分作兩項(xiàng)，一國(guó)稅以備中央政府之用，一地方稅以備地方行政之用”。同時(shí)，提出改革財(cái)政機(jī)構(gòu)，在各省設(shè)度支使統(tǒng)管全省財(cái)政收支，征收國(guó)家稅、地方稅；在各州縣設(shè)主計(jì)官，分收各州縣租稅。此外，度支部侍郎劉次源、主政屈蟠等向度支部上帖，條陳借鑒西方中央財(cái)政與地方財(cái)政并重的做法，明確劃分國(guó)家稅、地方稅。

（三）朝野內(nèi)外的討論。1908年8月，憲政編查管和資政院擬定《逐年籌備事宜清單》，明確提出要厘定、頒布地方稅章程和國(guó)家稅章程。在上諭的批示下，劃分國(guó)家稅、地方稅正式提上改革日程。經(jīng)過(guò)十余年醞釀和發(fā)酵的近代化分稅制思想在以“大權(quán)統(tǒng)于朝廷”為宗旨的制度改革中破土而出。不久，度支部頒行《清理財(cái)政章程》，要求各省在財(cái)政說(shuō)明書中將稅項(xiàng)“何項(xiàng)應(yīng)屬國(guó)家稅，何項(xiàng)應(yīng)屬地方稅”劃分清楚。自此，朝野上下掀起討論國(guó)地稅收劃分的熱潮，大致可分為三股力量。第一，發(fā)動(dòng)和主導(dǎo)財(cái)政體制改革實(shí)踐的政府官員。他們關(guān)于劃分國(guó)家稅地方稅的主張意見(jiàn)，散見(jiàn)于政府政策文件、官員奏折條陳、官員之間往來(lái)電文，集中反映于清末各省清理財(cái)政局編制的財(cái)政說(shuō)明書。主要討論國(guó)家稅與地方稅厘定先后順序、國(guó)家稅地方稅劃分標(biāo)準(zhǔn)及地方稅分級(jí)三個(gè)問(wèn)題。第二，對(duì)財(cái)政問(wèn)題較為關(guān)注的進(jìn)步人士，主要有吳冠英和梁?jiǎn)⒊?。吳冠英撰寫的《論地方稅之性質(zhì)》一文論述了當(dāng)時(shí)迫切需要解決的國(guó)家稅與地方稅劃分標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。梁?jiǎn)⒊群笞珜憽读椌拍昊I備案恭跋》《地方財(cái)政先決問(wèn)題》《論地方稅與國(guó)家稅之關(guān)系》等文，集中闡述了地方財(cái)政的先決問(wèn)題和國(guó)家稅與地方稅厘定先后順序問(wèn)題。第三，著力于報(bào)道時(shí)事的新聞?shì)浾摻?。清末，新聞?shì)浾摻鐚?duì)國(guó)家稅地方稅劃分起了不可忽視的宣傳推動(dòng)作用。當(dāng)時(shí)比較有影響力的《申報(bào)》《大公報(bào)》《盛京時(shí)報(bào)》等報(bào)刊對(duì)國(guó)地兩稅劃分的有關(guān)問(wèn)題和官員對(duì)此問(wèn)題的一些意見(jiàn)進(jìn)行了實(shí)時(shí)報(bào)道或發(fā)表評(píng)論性文章。比專業(yè)性書刊流通范圍更廣、獲取途徑更便捷的新聞報(bào)刊的報(bào)道無(wú)疑使得國(guó)民對(duì)國(guó)家收支劃分問(wèn)題有了更多的了解和認(rèn)識(shí)。

二、晚清分稅制思想興起原因

（一）憲政改革推動(dòng)財(cái)政觀念轉(zhuǎn)變。庚子之役后，在民族危機(jī)和政治危機(jī)的雙重壓力及體制內(nèi)、體制外兩種力量共同作用下，清朝統(tǒng)治者決定開(kāi)展憲政改革。1906年9月，清廷發(fā)布預(yù)備立憲的上諭，以君主立憲為基調(diào)、改革官制為切入點(diǎn)、地方自治為基礎(chǔ)、開(kāi)設(shè)議會(huì)為核心、修訂律法為保障的憲政改革在舉國(guó)上下的關(guān)注中展開(kāi)。憲政是近代民主政治的產(chǎn)物，其核心理念是以法律限制政府權(quán)力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保護(hù)人權(quán)的終極目標(biāo)。法律限制政府權(quán)力的要義是按照權(quán)力之間相互分工、相互監(jiān)督的憲法原則來(lái)規(guī)范的配置橫向和縱向的政府權(quán)力。橫向的權(quán)利配置是指將最高國(guó)家權(quán)力在立法、司法和行政三大部門之間相互分立并使之相互制約，縱向的權(quán)力配置將國(guó)家權(quán)力在中央政府與地方政府之間進(jìn)行合理的分配，縱向權(quán)力配置的均衡化是橫向權(quán)力配置的前提。清末憲政改革中縱向權(quán)利的配置主要通過(guò)外官制改革和地方自治運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展來(lái)實(shí)現(xiàn)。外官制改革確定了地方各級(jí)政府尤其是省級(jí)行政長(zhǎng)官及其職權(quán)，1908～1909年間相繼頒布的《各省諮議局章程》《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》和《府廳州縣地方自治章程》確定了地方各級(jí)自治團(tuán)體的職權(quán)、責(zé)任、地方自治事宜及其議決程序，中央與地方行政分權(quán)的格局基本形成。萬(wàn)事非財(cái)莫舉，中央與地方行政權(quán)力劃分必然要改革建立在專制政體基礎(chǔ)上的集權(quán)財(cái)政體制，推行與民主政治相符合的分權(quán)型財(cái)政體制，厘清中央與地方財(cái)政關(guān)系。

（二）財(cái)政紊亂促使財(cái)政思想轉(zhuǎn)型。咸同之際的數(shù)大變局不僅導(dǎo)致了政府財(cái)政困難，還造就了地方勢(shì)力的形成和崛起，破壞了高度中央集權(quán)財(cái)政體制賴以存在的基礎(chǔ)，其直接后果就是財(cái)權(quán)下移。財(cái)權(quán)下移意味著中央政府對(duì)財(cái)政失去有效控制，地方財(cái)政于實(shí)際上形成。晚清財(cái)政開(kāi)始陷入地方各自為政、財(cái)政局所林立的散漫混亂狀態(tài)，并在甲午戰(zhàn)爭(zhēng)后巨額戰(zhàn)爭(zhēng)賠款、外債本息攤派和清末新政在需款的財(cái)政壓力下越陷越深。庚子前后，一位關(guān)注中國(guó)財(cái)政的日本學(xué)者聲稱當(dāng)時(shí)中國(guó)21 行省儼若21 國(guó)，“皆各有半獨(dú)立之象，又各相聯(lián)絡(luò)，而后成此散漫無(wú)紀(jì)之國(guó)”，在財(cái)政上表現(xiàn)得尤為顯著。趙炳麟則對(duì)晚清紊亂財(cái)政做了更加形象的描述：“各部經(jīng)費(fèi)各部自籌，各省經(jīng)費(fèi)各省自籌，度支部臣罔知其數(shù)。至于州縣進(jìn)款、出款，本省督撫亦難詳稽。無(wú)異數(shù)千小國(guó)，各自為計(jì)?！币恢幸煌猓粚W(xué)者一官員，不同視角、不同立場(chǎng)、不同身份的兩人在同時(shí)期對(duì)清廷財(cái)政表達(dá)出驚人相似的紊亂印象，足見(jiàn)晚清財(cái)政散漫混亂之嚴(yán)重。

這種散漫混亂的財(cái)政狀況使得晚清中央財(cái)政與地方財(cái)政由控制與被控制的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榧认嗷ヒ来嬗窒嗷ザ窢?zhēng)的關(guān)系。一方面中央政府對(duì)財(cái)政失去有效控制，其所需各款只能依賴于各省上解的攤派款項(xiàng)，而各地方又常以各種理由拖欠，中央財(cái)政受制于地方；另一方面地方財(cái)政雖于實(shí)際上形成，卻得不到中央政府的認(rèn)可，缺乏制度保障，使得中央對(duì)地方予取予奪，地方財(cái)政又受中央鉗制。面對(duì)這種上下交錯(cuò)、內(nèi)外失衡的混亂局面，中央與地方都迫切尋求挽救之法。中央部臣和地方疆吏提出的解決辦法如出一轍，即劃分國(guó)家稅與地方稅。

（三）西方分稅制及思想的引進(jìn)拓展國(guó)人視野。甲午戰(zhàn)爭(zhēng)后，隨著“西學(xué)東漸”的速度加快及立憲思潮的興起，帶有現(xiàn)代色彩的西方分稅制及其思想傳入中國(guó)，極大地開(kāi)闊了國(guó)人的視野。清末，西方分稅制及其思想主要通過(guò)以下三種途徑傳入中國(guó)：

第一，駐外使臣的介紹。最早介紹西方分稅制制度的駐外使節(jié)是出使日本參贊黃遵憲，他在使日期間撰寫了《日本國(guó)志》，其中第十六卷《食貨志·租稅》對(duì)日本的國(guó)家稅地方稅進(jìn)行了大概的介紹。其次是湖北派駐日本的留日學(xué)生監(jiān)督（1899～1901年）錢恂，他編寫的《財(cái)政四綱》，“租稅”綱開(kāi)篇即提出，一國(guó)國(guó)內(nèi)稅分為國(guó)稅和地方稅二種，“國(guó)稅者，統(tǒng)全國(guó)征收而一歸于中央政府，以備支給全國(guó)之費(fèi)用，而國(guó)君俸金即取于此；地方稅者，府縣市町村等于國(guó)稅外別為征收，雖亦報(bào)聞?dòng)谥醒胝黄淇顚９└h市町村地方行政之費(fèi)用”，并具體介紹了日本的國(guó)家稅、地方稅劃分情況。

第二，出國(guó)考察官員的引進(jìn)。主要有“五大臣出洋”考察團(tuán)的負(fù)責(zé)人端方、戴鴻慈編輯的《列國(guó)政要》以及載澤撰寫的《考察政治日記》。前書在財(cái)政卷中介紹了德國(guó)、意大利和美國(guó)包括中央政府與地方政府稅收劃分在內(nèi)的財(cái)政制度，后者對(duì)英國(guó)“以地方之財(cái)，供地方之用”的制度大加贊賞。此外，各級(jí)地方政府也紛紛派遣公務(wù)人員赴日本考察，其中何煜和林志道對(duì)日本的財(cái)政進(jìn)行了重點(diǎn)考察，回國(guó)后分別撰寫了《日本財(cái)務(wù)行政述要》和《日本財(cái)政考略》，詳細(xì)介紹了日本的分稅制。

第三，留學(xué)生編譯的西方財(cái)政學(xué)書籍。甲午戰(zhàn)爭(zhēng)后，中國(guó)掀起了留學(xué)日本浪潮，一些研習(xí)政法專業(yè)的留學(xué)生通過(guò)編譯“財(cái)政學(xué)類”著作，系統(tǒng)介紹西方財(cái)稅制度和傳播西方財(cái)政學(xué)理。代表性譯著有友古齋主（1903）翻譯的《地方自治財(cái)政論》，胡子清（1905）根據(jù)岡實(shí)先生授課講義兼采《日本明治財(cái)政史》《法規(guī)大全》和下村宏的《財(cái)政學(xué)》所紀(jì)事實(shí)編譯的《財(cái)政學(xué)》，葉開(kāi)瓊等（1906）根據(jù)岡實(shí)先生授課筆記并參考小林丑三郎《比較財(cái)政學(xué)》（下冊(cè)）編譯的《財(cái)政學(xué)》，黃可權(quán)（1907）根據(jù)日本財(cái)政學(xué)名家松崎藏之助和神戶正雄在早稻田大學(xué)的講義翻譯的《財(cái)政學(xué)》。這些著述多以日本財(cái)政制為例，闡述分稅制的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

19 世紀(jì)末到20 世紀(jì)初，西方財(cái)政分權(quán)制度經(jīng)驗(yàn)和思想理論源源不斷地涌入中國(guó)，極大地開(kāi)拓了國(guó)人的視野，解放了國(guó)人的思想，為中國(guó)集權(quán)財(cái)政體制向分權(quán)型財(cái)政體制轉(zhuǎn)型指明了方向、提供了藍(lán)本，是清末分稅制思想肇興的基礎(chǔ)與源頭。

三、晚清分稅制思想的特點(diǎn)

因清末憲政改革而興起的對(duì)國(guó)地稅收劃分方案的討論，是近代中國(guó)分稅制思想的濫觴，標(biāo)志著中國(guó)傳統(tǒng)集權(quán)財(cái)政思想向現(xiàn)代分權(quán)財(cái)政思想轉(zhuǎn)型。綜觀清末分稅制思想，其來(lái)源、主體、內(nèi)容、深度呈現(xiàn)出以下特征：

（一）導(dǎo)源西籍，取徑東瀛。濫觴于清末的分稅制思想是推行立憲政體與應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)情境下，移植西方分稅制制度經(jīng)驗(yàn)與思想理論的產(chǎn)物。但在引進(jìn)、借鑒歐美日各國(guó)財(cái)政學(xué)理和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)過(guò)程中，日本的分稅制經(jīng)驗(yàn)及理論對(duì)清末分稅制思想的影響占絕對(duì)主導(dǎo)地位，呈現(xiàn)出典型“導(dǎo)源西籍，取徑東瀛”的特征。首先，“導(dǎo)源西籍”。無(wú)論是倡言劃分中央財(cái)政與地方財(cái)政，還是對(duì)國(guó)地稅收劃分具體方案積極建言獻(xiàn)策的朝野各界人士，他們關(guān)于劃分國(guó)家稅地方稅的思想無(wú)不來(lái)自他國(guó)。如，何啟因留學(xué)英國(guó)十年而深受英國(guó)地方自治制度和“以地方之財(cái)，辦地方之事”地方財(cái)政理念的影響，率先提議劃分中央財(cái)政與地方財(cái)政。較早奏請(qǐng)劃分國(guó)家稅地方稅的朝廷官員，他們?cè)谥G言時(shí)皆以西方各國(guó)為例。其次，“取徑東瀛”。晚清國(guó)人劃分國(guó)地兩稅的理念雖受到日、美、德、英等多個(gè)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)和理論的影響，但受日本的影響最大。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是時(shí)人對(duì)國(guó)家稅地方稅劃分的主要觀點(diǎn)都是照搬日本經(jīng)驗(yàn)。朝野上下對(duì)國(guó)家稅地方稅劃分標(biāo)準(zhǔn)雖五花八門，但有一個(gè)共同點(diǎn)就是將稅基廣、稅額大的稅收都劃歸中央，地方稅多為一些零星雜捐及附加稅，這是典型的日本式分稅制。督撫們提出的地方稅分級(jí)的主張亦是對(duì)日本分稅制經(jīng)驗(yàn)借鑒。二是清末撰寫或編譯有關(guān)介紹西方分稅制的著述絕大部分都取材日本。如，黃遵憲的《日本國(guó)志》、何煜的《日本財(cái)務(wù)行政述要》、林志道的《日本財(cái)政考略》、錢恂的《財(cái)政四綱》、胡子清的《財(cái)政學(xué)》、黃可權(quán)的《財(cái)政學(xué)》、葉開(kāi)瓊的《財(cái)政學(xué)》、友古齋主翻譯的《地方自治財(cái)政論》（原著日本石冢剛毅）、王琴堂的《地方財(cái)政學(xué)要義》等，或是以日本的財(cái)政實(shí)踐為原材料撰寫，或是以日本學(xué)者的著述為藍(lán)本編著。

在中央集權(quán)專制政體和傳統(tǒng)綱常倫理文化束縛下，以中央與地方行政分權(quán)為基礎(chǔ)、以劃分國(guó)家稅地方稅為中心內(nèi)容的分稅制思想無(wú)法內(nèi)生于二千多年的封建性集權(quán)政治生態(tài)環(huán)境中。舊的財(cái)政體制已經(jīng)瓦解，迫切需要新理念的指導(dǎo)來(lái)構(gòu)建新的財(cái)政秩序，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，而被需要的新理念無(wú)法內(nèi)生時(shí)，便需要向外借鑒。西方的分稅制經(jīng)驗(yàn)及思想在這種境況下傳入中國(guó)，成為清末國(guó)家稅地方稅劃分改革的重要牽引力量。在這個(gè)過(guò)程中，日本成為國(guó)人重點(diǎn)學(xué)習(xí)對(duì)象，主要原因有二：一是文同、路近、費(fèi)省，往返日本學(xué)習(xí)、考察更加方便容易；二是晚清所面臨的內(nèi)外環(huán)境與日本明治維新之前頗為相似，日本明治維新的成功為清末憲政改革提供了良好的示范。

（二）政界官員為主，知識(shí)分子為輔。率先發(fā)出劃分中央財(cái)政與地方財(cái)政或國(guó)家稅地方稅呼聲的雖是思想界，但真正掀起國(guó)地稅收劃分改革討論浪潮的卻是政府官員。1908年，厘定、頒布國(guó)家稅地方稅章程被寫進(jìn)預(yù)備立憲《九年籌備事宜清單》，劃分國(guó)家稅地方稅的思想得到中央樞臣和掌部大臣的接受和認(rèn)可。隨后，度支部擬定的《清理財(cái)政章程》，要求各省編制報(bào)送財(cái)政說(shuō)明書，其重要內(nèi)容之一即是劃分國(guó)家稅地方稅。如，直隸清理財(cái)政局稱：“竊繹上項(xiàng)《章程》之意，說(shuō)明書以分別地方、國(guó)家兩稅為最重要”。在這樣的時(shí)代要求下，朝廷上下開(kāi)始了劃分國(guó)家稅地方稅方案的大討論，主要參與者是度支部所屬官員及各省督撫，討論的核心問(wèn)題是國(guó)家稅地方稅劃分標(biāo)準(zhǔn)及地方稅分級(jí)。由于中央與地方劃分國(guó)家稅地方稅的動(dòng)機(jī)不一，部臣與疆吏對(duì)稅收劃分標(biāo)準(zhǔn)意見(jiàn)多歧，導(dǎo)致?tīng)?zhēng)論多年始終無(wú)法形成統(tǒng)一可行的劃分標(biāo)準(zhǔn)。而對(duì)于地方稅分級(jí)問(wèn)題，各省督撫由于立場(chǎng)、意圖或利益訴求的差異也存在不同的意見(jiàn)。鑒于政府官員在分稅制改革方案討論上遲遲無(wú)果及對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題分歧良多，梁?jiǎn)⒊枪谟⑻稣?zhēng)的圍欄從財(cái)政學(xué)理層面就上述問(wèn)題撰文發(fā)表見(jiàn)解。

國(guó)家稅地方稅劃分關(guān)系到中央與地方各級(jí)政府的切身利益，自然引起中央與地方各級(jí)官員的高度重視。清末倡導(dǎo)劃分國(guó)家稅地方稅以政府官員為主，其根本原因在于清末的憲政改革是一場(chǎng)自上而下的強(qiáng)制性制度變遷，決定了與行政改革相配套的財(cái)政改革也是以政府為主導(dǎo)的自上而下的。另一不可忽視的原因是，清末大量官員出國(guó)考察使得他們能夠更直接、較系統(tǒng)地了解西方財(cái)政制度。從西方內(nèi)外有序的財(cái)政制度反觀清末雜亂無(wú)章的財(cái)政秩序，使得他們提出借鑒西方將國(guó)家稅地方稅劃然分離的做法來(lái)改變中國(guó)散漫紊亂的財(cái)政局面。

（三）重研稅收劃分，輕視支出劃分。收入和支出是財(cái)政的一體兩面，實(shí)行分稅制不僅要?jiǎng)澐謬?guó)家稅地方稅，也要將國(guó)家與地方支出劃然分離。但從前文梳理可知，早期思想家從發(fā)展地方自治的角度提議劃分國(guó)家稅地方稅，并未論及國(guó)家地方支出劃分。1906～1908年間，奏請(qǐng)劃分國(guó)家稅地方稅的大小官員亦僅陳稅收劃分之必要和重要，而忽略支出的劃分?！肚謇碡?cái)政章程》要求各省在財(cái)政說(shuō)明書中將所征稅項(xiàng)劃分國(guó)家稅地方稅，并在預(yù)算報(bào)告冊(cè)內(nèi)將國(guó)家與地方行政經(jīng)費(fèi)劃分為二。但梳理朝臣奏章、揆諸報(bào)刊輿論、檢索時(shí)評(píng)論著，直至清朝覆亡，都鮮見(jiàn)對(duì)劃分國(guó)家地方行政經(jīng)費(fèi)的討論。此外，1908～1909年相繼頒布的《各省諮議局章程》《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》和《府廳州縣自治章程》中規(guī)定，各級(jí)自治團(tuán)體的自治事宜、經(jīng)費(fèi)支出由各級(jí)議事會(huì)或參事會(huì)議決。也就是說(shuō)，地方歲出由地方自治團(tuán)體自行決定，中央與地方歲出劃分被自動(dòng)忽略。清末分稅制改革方案討論重國(guó)地稅收劃分而輕視國(guó)地支出劃分。

清末的財(cái)政分權(quán)改革之所以重稅收劃分，一是因?yàn)槎愂談澐质抢迩逯醒氲胤轿蓙y財(cái)政關(guān)系的有效辦法。將中央與地方政府的稅收劃然分離，并以法律章程明確界定各自的稅收，可有效改善上下交錯(cuò)、內(nèi)外牽混的紊亂財(cái)政局面；二是因?yàn)樾姓謾?quán)改革和社會(huì)結(jié)構(gòu)變化為稅收劃分創(chuàng)造了條件。輕支出劃分是因?yàn)闊o(wú)法將全部支出在中央與地方之間進(jìn)行明確劃分。清末的憲政改革雖確定了中央與地方分權(quán)的改革方向，卻并未對(duì)中央與地方的政務(wù)范圍進(jìn)行明確界定，中央與地方的事權(quán)沒(méi)有明晰劃分。而支出責(zé)任的劃分依賴于事權(quán)的清晰劃分，中央與地方事權(quán)邊界的不清晰導(dǎo)致支出責(zé)任難以明確劃分。

（四）流于經(jīng)驗(yàn)介紹，缺乏學(xué)理分析。一個(gè)對(duì)外應(yīng)對(duì)他國(guó)侵略的戰(zhàn)爭(zhēng)能力和對(duì)內(nèi)提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的治理能力都很弱的國(guó)家，迫切地希望通過(guò)借鑒他國(guó)成功的制度經(jīng)驗(yàn)和學(xué)習(xí)他國(guó)進(jìn)步的思想理論來(lái)改造自身，以實(shí)現(xiàn)其消弭內(nèi)亂、抵御外辱的愿望時(shí)，經(jīng)驗(yàn)的借鑒往往走在理論學(xué)習(xí)的前面。清末關(guān)于劃分國(guó)家稅地方稅改革方案的討論遵循的就是這樣的路徑。無(wú)論是何啟等思想家，還是趙爾巽等朝臣，他們提出劃分國(guó)家稅地方稅時(shí)僅提及西方國(guó)家行此之法及由此帶來(lái)的益處，認(rèn)為中國(guó)當(dāng)借鑒西方國(guó)家劃分國(guó)家稅地方稅的做法來(lái)厘清中央與地方的財(cái)政關(guān)系，而對(duì)國(guó)家稅地方稅劃分的理論基礎(chǔ)及中國(guó)仿行西方稅收劃分體制的學(xué)理性緣由并未進(jìn)行系統(tǒng)分析。1909年以后，在討論國(guó)家稅地方稅劃分標(biāo)準(zhǔn)及地方稅分級(jí)問(wèn)題時(shí)，也只是簡(jiǎn)單的套用各國(guó)的國(guó)地稅收劃分經(jīng)驗(yàn)，而缺乏學(xué)理性分析。

清末分稅制思想呈現(xiàn)出“流于經(jīng)驗(yàn)介紹，缺乏學(xué)理分析”特征，主要是因?yàn)榍迥┓侄愔扑枷氲闹黧w多為政府官員。面對(duì)亟待破解的紊亂財(cái)政局面，他們迫切希望能尋求到解決之法。所以，當(dāng)他們看到和了解到西方的分稅制財(cái)政體制及該體制所帶來(lái)的財(cái)政秩序盡然、稅收體系清晰、上下權(quán)責(zé)分明的良好政策效果時(shí)，便想要將其套用到清末的財(cái)政改革中，而沒(méi)有考慮到制度移植的阻力。同時(shí)，政府官員更關(guān)心的是政策的制定和實(shí)行而非理論研究，所以他們?cè)谝胛鞣椒侄愔茣r(shí)側(cè)重于制度經(jīng)驗(yàn)的介紹而缺乏學(xué)理性分析。由此，導(dǎo)致了西方分稅制在清末植入中國(guó)時(shí)出現(xiàn)了種種水土不服的問(wèn)題。

濫觴于晚清的分稅制思想是西方分稅制財(cái)政體制經(jīng)驗(yàn)和理論在中國(guó)首次引入，雖存在眾多不足，卻是對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)集權(quán)財(cái)政體制的一次重大思想突破，為民國(guó)時(shí)期分稅制立法和制度的嘗試、確立發(fā)揮了先導(dǎo)作用，奠定了扎實(shí)的思想基礎(chǔ)。