論我國行政復議制度的功能定位

徐龍飛

(河北大學法學院， 河北 保定 071000)

一、問題的提出

理論學界和司法部門一直試圖根據時代背景來準確定位行政復議的功能，這種定位伴隨著相關理論研究的不斷深入和實踐問題的日趨復雜而發生了從單一功能定位到多元功能定位的轉變。行政復議制度的功能定位決定著行政復議體制機制、程序規則、法律效力以及與相關法律制度的銜接關系[1]。然而從當前行政復議制度功能定位的情況來看，一直沒有在其層面上達成共識，存在拘泥于具體功能定位而忽視其不同種功能之間關聯性和整體性之虞。基于對行政復議制度的功能的不同角度的理解而給制度設計和機制運行帶來不確定性因素。在法治國家、法治政府和法治社會一體化建設的背景下，亟需對行政復議制度的功能進行科學定位，從而為推進行政復議制度的發展和完善提供明確的導向作用。

二、初步探索：行政復議制度功能的定位方式

行政復議制度的功能定位必然是多元化，不同的功能之間相互聯系、相互作用而非彼此對立和分離。根據應松年教授的觀點，行政復議的功能應該是多元的，它既是一種監督制度，又是一種救濟制度，還是一種解決行政爭議的制度[2]。現有的觀點學說在行政復議制度功能定位上主要包括“階梯論”“并重論”和“主導論”。

(一) “階梯論”的功能定位

“階梯論”認為由于行政復議制度的功能具有多元性，因此不同種的功能在形式上應該層層遞進，在內容上應該具有高低之分。其中以孔繁華教授為代表的學者主張“解決行政爭議為初級目的，監督行政為中級目的，權利救濟為高級目的”[3]。持這種觀點的理由如下：首先，行政復議通過解決行政糾紛、化解行政爭議從而定分止爭、案結事了，這是行政復議制度功能的最初體現，也是行政復議制度維護社會穩定的必要行政手段。其次，復議機關可以通過內部層級監督的形式及時有效地化解糾紛、解決行政爭議，即上級行政機關監督下級行政機關，通過糾正違法或不當的具體行政行為從而及時對行政爭議進行定分止爭。最后，糾錯環節在深層次上能夠有效地救濟行政相對人的合法權益，這也是行政復議在制度功能上所要實現的最終目標。 “階梯論”較為準確地把握了爭議解決、行政監督、權利救濟這三種功能之間的邏輯聯系，對形式和內容進行了一定的具體解讀，從表面上看似乎邏輯嚴密，天衣無縫。實際上，該觀點忽視了行政復議制度的不同種功能之間的制約問題，抹殺了功能之間在層層遞進的同時又有相互牽制的性質。一方面，沒有論證完善行政監督能否防止行政糾紛解決的片面化；另一方面也未能強調著力發揮權利救濟功能能夠避免行政糾紛的功利化。

(二) “并重論”的功能定位

持并重論的學者認為，解決行政爭議、內部層級監督、權利救濟這三種功能是地位平等、均衡運行的，不存在誰主誰次的問題，“這三種功能有著相通的內涵，因此行政復議制度是監督和救濟的集合，在制度設計上應當注重不同功能的并重”[4]。其理由如下：第一，行政糾紛解決、內部監督、權利救濟功能在最終的價值取向上具有一致性，即實現行政復議制度的多功能的均衡運行，而行政復議為這三種功能的實現提供了一個制度性平臺。第二，行政糾紛解決、內部監督、權力救濟呈現出一種良性互動狀態，即相互促進、相互制約，內部監督既是糾紛解決的根本手段也是權利救濟得以實現的重要保障，而權利救濟在客觀上能夠約束內部監督避免糾紛解決的功利化，這種相互作用決定了三種功能在制度上的互補、運行中的互動。該觀點較為全面地剖析了這三種功能之間的內在聯系，明確了其共同的價值取向。但是存在一個值得深思的問題，三種功能如果同時并重，均衡運行則會使“行政復議制度的許多具體設計就可能因為無法選擇只好選擇全部導致漏洞百出，其追求的所有價值因此都可能無法實現”。況且共同的價值取向并不排斥不同功能之間的地位差異和作用先后，主導功能與次要功能也能實現彼此之間的相互促進、相互制約，針對制度運行所面臨的問題還能針對性地予以解決。

(三) “主導論”的功能定位

主導論強調行政復議中的多元化功能之間不是層層遞進，也非齊趨并駕，而是有著主次之分，多元化功能中存在著一種主導型功能。主導論已成為當前學界的主流觀點，但是在行政復議制度的功能定位上具體以何種功能為主導，至今尚無定論，莫衷一是。其中，有學者認為“行政復議制度的創設其根本的目的就是要從制度建構上實現對行政權的有效制約，制衡、監督行政權是行政復議制度最為根本的價值取向”，強調以行政監督作為其主導功能[5]。還有學者主張“將解決爭議定位為行政復議的主導功能更能迎合現實需求”[6]。通過對上述觀點的梳理，筆者認為確定何種功能為其主導地位，關鍵在于該功能能否同時引導其它非主導功能，能否直接與其它功能之間進行有效“整合”與高度“催化”。而權利救濟功能能夠同時滿足上述要求。其一，權利救濟功能夠督促復議機關依法履行復議權能，有效審查下級行政機關的原具體行政行為的合法性與適當性，引導內部層級監督的功能的實質發揮，避免行政監督的片面化；其二，以權利救濟功能為主導能夠防止復議機關在解決行政糾紛時陷入功利化的泥潭，基于權利本位的視角對糾紛進行及時化解，并對糾紛解決的機制進行相應優化。

三、抽絲剝繭：行政復議制度主導功能——權利救濟

(一) 權利救濟主導功能在憲法層面的剖析

隨著2004年憲法修正案的人權入憲，尊重和保障人權原則成為了判定各種制定和修改法律是否正當的一個基本參考體系。在民主和法治意識不斷完善的今天，一切的制度設計和運行機制都應該要踐行民主和法治，遵循人權保障原則，否則就往往會成為某項制度機制的“阿喀琉斯之踵”。因此，行政復議制度的功能定位應當體現憲法的基本精神，遵循“國家尊重和保障人權”的基本原則。在行政復議制度多元化功能中，權利救濟所處的格局地位要高于內部層級監督功能和糾紛解決功能。第一，權利救濟更契合憲法權利觀，能夠彌補行政復議機制運行的短板。從憲法層面而言，權利救濟不僅是公民所享有的一項基本權利，也是國家機關所應當履行的基本義務。作為一種依申請的行政行為，行政復議的啟動必須是基于行政相對人的先行申請，這也使得行政復議行為區別于一般的行政監督活動。相對人申請行政復議的目的并非是要求復議機關通過怎樣的方式來監督行政，而是要尋求一種權利救濟，期望通過復議機關的內部糾錯的形式來化解爭議進而恢復自身合法權益所應有的狀態。因此一種制度的設計必須首先考量救濟功能的適用問題，如果缺乏相應的救濟渠道，其機制的運行就會出現致命性的短板。因此權利救濟定位于行政復議制度的主導功能更符合憲法的基本原理，能夠促進機制的良性運行。第二，權利救濟更能凸顯行政復議制度的最高價值目標。在行政制度功能中，行政糾紛解決體現出行政復議制度在維護社會秩序，避免社會矛盾尖銳化方面的價值目標；內部層級監督則體現出行政復議制度為有效實現內部糾錯，防止行政機關濫用職權的價值目標。而權利救濟則是行政復議制度為遵循人權保障原則、有效回應憲法基本精神和理念所作的一種最終性質的功能定位，體現出行政復議制度最高的價值目標。因此權利救濟所處的地位格局要高于糾紛解決和行政監督，將權利救濟確定為行政復議制度的主導功能具有憲法層面上的正當性。

(二) 權利救濟主導功能在司法層面的剖析

與行政訴訟相比，行政復議周期短、程序便捷、低成本的優勢決定了行政復議制度為權利救濟功能的發揮提供了一個開闊的平臺。第一，行政復議制度中的全面審查原則契合權利救濟對“質量”上的要求。在行政復議活動中，復議機關既可以對被申請的行政行為進行合法性審查，還能審查其適當性，這種全面審查的方式有利于實現對違法行政行為進行及時糾錯，最大程度地救濟行政相對人的合法權益。第二，審查的周期短、程序便捷更能滿足權利救濟對“時間”上的要求。行政復議和行政訴訟均是以行政相對人的申請或起訴作為程序的啟動要件，當事人尋求復議或者訴訟的目的是希望自己的合法權益及時得到有權機關的救濟，與訴訟相比，行政復議因耗時短、成本低等特點決定了權利救濟功能能夠在復議制度中得以最大化的發揮，滿足了權利救濟功能對“時間”的要求。因此，以權利救濟為行政復議制度的主導功能相比其他功能而言具有制度優勢。除此之外，確立權利救濟主導功能，有利于使行政復議制度在機制運行中更加注重保障相對人的合法權利，盡可能及時發揮救濟功能，避免相對人因自身的合法權益無法得到救濟而另外尋求司法救濟，從而降低司法的訴訟成本。有學者主張“確立復議前置制度，即對行政行為不服，應首先申請行政復議；對行政復議決定不服的，才能依法提起行政訴訟”[7]。筆者并不贊同該觀點，第一，如果所有的行政糾紛均要先通過行政復議，然后對決定不服才能進行訴訟，則實際上變相地剝奪了相對人選擇救濟渠道的自由和權利，與行政復議制度中的救濟功能完全背離。第二，從公正性的考量出發，行政復議畢竟屬于行政系統內部的層級監督，實行的是自我糾錯方式。公眾更愿意尋求行政系統外部的司法救濟來救濟自身的權利，因此確立復議前置制度不僅不能發揮行政復議的“緩沖減壓”作用，還會徒增司法訴訟成本。第三，從比較視野而言，美國的行政復議制度之所以規定了窮盡行政救濟原則，原因在于美國的行政復議制度較注重公正性，能夠通過現有的復議機制來有效處理一些行政糾紛案件，進而救濟私權利。而我國行政復議制度的優勢在于程序便捷，周期耗時短，這就決定了絕對復議前置并不適合我國的行政復議制度。

(三) 權利救濟主導功能在其他國家制度層面的審視

1.將行政救濟確定為行政復議制度的首要功能或者主要目的。在德國，行政復議制往往被看做是行政訴訟的附屬制度，其獨立性不強[8]。盡管如此，德國的行政復議制度仍然發揮著“過濾器”的作用，通過解決一部分行政糾紛從而為行政訴訟在案件的受理上適當減壓。由于德國的行政復議制度附屬于行政訴訟制度，受行政訴訟的影響較大，因此在功能定位上將救濟公民權利作為其首要功能。行政復議的第一位功能始終是為公民提供權利救濟。日本的“行政不服審查”類似于我國的行政復議，其制度來源于1962年的《審查法》，該部法典最初的立法目的是要“通過便捷的程序來救濟國民的合法權益和確保行政的正確運行”[9]。《審查法》在2014年經過修改，其立法目的發生了形式上的變動，即在救濟國民的合法權益的宗旨不變的情況下，更加注重救濟程序的公正性，而非便捷性。

2.權利救濟功能在實踐活動中的日益凸顯。法國的行政法院雖然行使著審判職能，但其屬于行政機關，組織上仍設在行政系統，只是依照司法程序來處理行政案件。其行政法院最初設立的目的是為了及時解決一定數量的行政爭議，為司法訴訟成本減輕負擔。隨著切實保障人權成為了西方法學界所不斷追求的重要價值目標，因此法國的行政法院開始逐步發揮出控制權力與保障人權的作用。行政法院秉持著“保護公民的合法權益不受行政活動的非法侵害為宗旨”而在長期發展中確立了司法化獨立性，其具體的實踐活動也突出了權利救濟的主要功能。

3.權利救濟和內部糾錯功能并行。在英國，行政裁判所并不等同于我國的行政復議。在最初的定位上，英國的行政裁判所是以行政機關的身份來行使職權，然而在不斷地發展過程中已成為了獨立于行政機關之外的司法機構。與中國復議制度相類似的是“再議”，它作為行政內部審查的方式，是對原決定的重新評判[10]。作為一種內部控制機制和反饋機制，“再議”發揮著內部糾錯和權利救濟的功能。兩種功能之間雖在在形式上呈現出一種并行狀態，但實質上權利救濟功能仍然發揮出相對的主導作用。