京津冀生態補償與防貧長效機制對接探究

□文/王 琳

（河北開放大學 河北·石家莊）

［提要］環京津貧困區域的經濟落后和生態脆弱是制約京津冀可持續發展的瓶頸，生態補償是平衡經濟利益與生態利益協調的重要抓手。將生態補償與防貧戰略深度融合，是促進環京津貧困區域脫貧攻堅與生態文明建設協調共進的重要途徑。

針對脫貧攻堅工作，習近平特別提出：“把短板補得再扎實一些，把基礎打得再牢靠一些”。脫貧攻堅工作不能僅僅關注脫貧，更要著眼發展、立足長遠，科學、有效預防脫貧之后的返貧。截至2020年3月1日，河北省貧困縣全部摘帽，脫貧攻堅戰取得了決定性勝利，然而我們應當清醒意識到在環京津的經濟不發達區域，仍然存在致貧風險的邊緣人口，脫貧攻堅任重道遠。從環京津經濟不發達區域的自然資源和生態環境的關系出發，將生態補償與防貧戰略深度融合，是科學實現環京津經濟不發達區域脫貧攻堅與生態文明建設“雙贏”目標的有效途徑。

一、生態補償與防貧長效機制銜接的可行性

（一）功能上的可行性。生態環境問題中的“最小抵抗傾向”較為突出，也就是污染與破壞通常會向著抵抗力較差的方向惡性循環。京津冀山水相連，生態資源、空間互通，在京津冀協同發展的大局之下，環京津地區的經濟落后成為發展短板。生態補償是針對環境保護與扶貧開發過程中存在的矛盾應運而生的有效的“調和劑”，使扶貧開發與生態文明建設互為相長。一方面生態補償的數額主要是針對受償人付出生態價值來確定，正是由于生態價值貨幣化，才使得經濟利益成為加快生態環境治理與優化的價值動因；另一方面生態補償能夠結合限制和禁止開發的自然生態地區由于維護生態環境而放棄經濟利益予以補償，在一定程度上可緩解地區間貧富差距，是調和多方利益沖突的重要手段。生態補償能夠有效預防不良博弈，在一定程度上推動了生態文明建設與扶貧開發和諧相長。

（二）技術上的可行性。生態補償實質是生態利益的貨幣化，生態系統提供的生態利益價值作為一種資本，如果進行了科學衡量和評估，結合資本運行規律而規劃生態補償機制則得到了技術上的可行性。張家口、承德區域的多縣環繞京津，地理位置特殊，多年來一直承擔著北京和天津的水源涵養、防風固沙的生態重任，在自身發展方面付出巨大的犧牲，生態補償制度是助貧、防貧工作的重要抓手，在工作實踐中結合協調+合作原則，均衡多方生態與經濟利益的大前提下發展共贏。

二、生態補償與防貧長效機制銜接過程中存在的問題

（一）價值訴求存在差異。生態補償與脫貧攻堅原屬不同工作領域并有各自的政策支撐，兩者在價值訴求方面有不同程度的差異。生態補償根據“受益者補償、污染者付費”原則決定受益主體，也決定了其價值訴求在于促進生態環境與可持續發展協調發展；脫貧攻堅的價值訴求是貧困人口脫貧致富。兩者價值訴求差異使得在具體工作的側重點有所區別：生態補償實踐強調生態效益，而防貧實踐工作則更強調經濟效益與現實需求，如果實際工作需要將生態補償與防貧攻堅兩項工作同時推進，兩者兼顧的難度較大。

（二）對象識別精確度需提升。在河北張家口、承德地區實施生態補償的區域多為生態脆弱敏感區域，與經濟欠發達地區在地理、空間上重合，多年來為了維護生態環境而放棄經濟發展致貧的農戶是生態補償防貧的瞄準對象，這些農戶們放棄的用于生態維護與修復的直接成本與錯過的發展機會成本應當得到科學的補償。但是，在具體的實踐中由于補償對象的瞄準有一定的偏差，一定程度上影響了補償資金的發放是否科學、補償對象是否真正受益等后續工作，影響了防貧工作的科學性。

（三）部門之間的工作壁壘。京津冀的生態補償、防貧工作涉及三地的生態環境、扶貧、財政、農業農村等多個行政部門，會結合相關政策各自開展具體的工作，但是各自為政的弊端日益顯現，與生態補償、扶貧相關的政策尤其是落實到縣級有關行政部門，會出現政策具體執行的地域界定不清晰問題，影響生態補償的科學性，導致資金不足和使用效率低下的矛盾，影響了生態補償與防貧長效機制的有效融合。

（四）生態補償項目的防貧穩定性有待增強。當前，河北張家口、承德的生態脆弱區的基礎設施相對落后，生態補償扶貧實踐中給付相關人員補償金等措施可以在短期確保農戶脫貧，然而從長期生計發展來看，農戶們的可持續自我發展的能力并沒有根本性的提升，潛在的返貧風險依然存在。與此同時，生態補償式防貧體系中的獎懲、監督、效果評估監測等配套保障機制亟須完善。

三、生態補償與脫貧攻堅對接機制

生態補償在治貧、扶貧和防貧中扮演著重要的角色，結合生態補償的有效性與針對性，亟須構建長效防貧銜接機制。

（一）建立科學的瞄準制度。生態補償需高效發揮其防貧功效，科學的瞄準制度是重要環節。一方面從政策角度來看，應當結合精準防貧與生態補償的路線圖、時間表、具體參與的工作人員進行科學銜接，特別還要結合不同區域發展規劃，來清晰界定具體防貧工作的優先方向、重點領域和受用群體，為下一步科學制定與實施公共政策、稅收優惠、援助幫扶等具體工作打好基礎。另一方面由于生態補償與脫貧攻堅在地域與客體上的重合度較高，因此在工作實踐中，完善生態補償防貧瞄準制度需要結合地域和客體兩個方面。從地域的角度來說，需要結合以下兩個重合的區域，即集中連片的經濟欠發達區域和需要實施生態維護與修護的生態功能區；從客體的角度來看，為生態保護做出貢獻的貧困人口瞄準為生態補償防貧主體。與此同時，還需結合不同貧困農戶的具體致貧原因、貧困程度和對生態維護的付出程度，科學引導其參與不同的生態補償項目。具體來說，可以將由于病、傷、殘等內在因素致貧的農戶采取以“輸血式”為主的措施，比如可以優先使用他們的耕地參與退耕還林等生態補償項目，同時給予政策傾斜和補貼；如果是因為自然氣候惡劣等外在原因使得農戶貧困的，則要調整對策采取“造血式”為主的措施，比如優先聘用有一定勞動能力的農戶承擔生態環境維護、建設等崗位，只有通過生態補償突破農戶資源稟賦異質性限制采取不同的措施，才能加強生態補償防貧的實效性。

（二）構建科學的長效防貧體系?？茖W的防貧長效機制是防貧工作的有效支撐。生態補償實踐中的防貧措施通常包括“輸血式”和“造血式”兩種?！拜斞健笔侵肛毨мr戶只需接受資金、實物等援助，內在發展動力并沒有根本性加強，潛在的返貧幾率仍然存在；“造血式”是結合農戶的實際情況，注重其內在發展能力的加強。結合京津冀的生態補償防貧工作實際情況，需要針對張家口、承德的生態資源優勢，深入推進兼具經濟效益、社會效益、生態效益的綠色產業的發展以構建防貧體系。

1、培育特色農副產品加工業。張家口、承德的生態功能區可有效結合生態資源優勢，開發、培育“綠色、安全”的特色生態農、副產品；重點扶持龍頭企業，推進生態化、規?；?、品牌化的現代農業示范區建設，促進生態資源同防貧深入融合。只有結合綠色資源、發展綠色產業、收獲“綠色利潤”才是科學、有效的根本性防貧舉措。

2、助力農戶生態創業。第一，借助環京津貧困區域的生態資源，深入發展勞動密集型且環境友好型產業，大力依托示范基地和創業園區等平臺，以貧困農戶為創業主體，由政府和企業的場地、設備、資金等支撐，使初期孵化的貧困農戶積極參與生態創業活動。第二，多措并舉開辟京津的消費市場，特別是在市場對接方面，發揮京津信息資源暢通的優勢助力農戶市場信息閉塞的現狀，結合“公司+農戶”訂單式采購，簽訂意向性協議書，開辟市場通道；也可以動員京、津兩地的餐飲、旅游等行業積極參與張、承生態脆弱的“綠色生態農產品的愛心認購”活動。

3、開發地域特色生態休閑旅游業。密切依托張家口地區的張北草原音樂節、懷來葡萄節、張北和崇禮兩縣交界的草原天路景區、赤城冰山梁景區等特色生態旅游，發展與之相對應的特色文旅產業。與此同時，深入探尋地域特色的民族產品，推進特色手工業的發展。

4、加強張承地區的冰雪產業發展。以2022年冬奧會為契機，深入推進張承地區冰雪產業的發展，延伸冰雪上下游產業鏈，深入挖掘冰雪賽事和教育培訓市場，開拓冰雪產業發展新動能。

（三）健全京津冀三地的協同治理機制

1、整合并健全京津冀三地生態補償與防貧結合的工作機制。借鑒發達地區的經驗，可通過生態補償、防貧聯席會議機制，理順京津冀三地相關行政部門管理、調控、監督關系，各部門密切配合，形成合力，統籌扶貧與生態修復資金，實現生態保護與扶貧開發協同發展。

2、統籌制定京津冀三地生態補償與防貧機制相銜接的政策。橫向聯合三地的財政、扶貧、農業農村等相關部門，清晰界定各自職責權限；科學規劃、調配生態補償與防貧相關的各級專用經費，縱向集合京津冀三地縣、市、省級層面統一協調部署生態補償、防貧的具體工作，深入推進生態補償與防貧攻堅工作的深度融合。

3、完善京津冀三地的生態補償協同治理體系。統籌部署環京津貧困區域的防貧整體工作計劃，深入推進京津冀三地跨區域合作，以生態補償為抓手實現綠色生態致富。高效發揮京、津兩地的信息、科技和人才方面的優勢，結成京津冀三地的利益共同體，把環繞京津的生態涵養區作為對口幫扶對象，再結合橫向生態補償機制的貧困區域，從產業幫扶、項目合作等方面加深幫扶、開發力度，提升生態環境保護地的基礎設施、生態環境、公共服務的能力與檔次，推進京津冀協同發展向縱深拓展。

（四）健全相關配套機制

1、構建返貧預警機制。返貧預警機制是針對瀕臨返貧農戶，及時通過信息收集、科學干預、高效應對、有效阻斷的相互銜接和高效運轉的體系阻斷返貧。首先，推進縣級返貧預警信息平臺建設，收集可能導致農戶返貧的真實信息，主要涵蓋政策緩沖期結束、可能遇到的自然災害、自身或家庭成員的弱病殘等健康因素；其次，將收集到的各類信息根據農戶返貧風險預警指標體系進一步進行動態甄別與確認，即農戶家庭收入、返貧潛在因素和后續幫扶措施的信息與重新捕捉的信息對照，若差距較大則啟動防貧預案科學應對；再次，結合確認后的農戶采取傾斜政策、災害保險補助、老弱病殘幫扶等措施，最大限度降低其返貧風險；最后，定期監測返貧率風險較高的農戶，及時調整救助標準直至沖擊威脅解除。

2、完善監測、考核與退出機制。為科學保障生態補償項目實施效果，可參考發達國家和地區的做法。第一，需要健全村、鄉鎮、縣的層級監測體系，明確與不同層級部門相對應的職能和任務分工，防控與聯動密切配合，對返貧風險較高的地區及其農戶進行監測。第二，應當結合不同地區的實際情況建立生態環境與貧困程度相結合的績效考核辦法，特別是將生態補償項目的資金給付的科學性和農戶的積極性相關因素納入到生態補償防貧績效考核與退出辦法中；需要將生態補償項目實施過程中的環境監測數據與精準脫貧項目實施過程中的識別數據按比例綜合認定，科學得出綜合績效考核結果；還要及時對提前達到生態補償項目預期目標的農戶實施退出機制。

3、健全監督保障機制。其一，監督機構對生態補償式扶貧補償對象的識別、標準的制定、補償方式的選擇等環節實施監管。其二，積極引導社會監督，主體包括：非政府組織、社會群體和生態補償式扶貧的利益相關者。只有積極發揮行政監督與社會監督的作用，才能增強防貧工作的實效性和科學性。此外，健全防貧工作的事前預測與事后效果評估機制，及時檢測具體工作的進度，發現問題并及時改正，提高防貧工作的質量和效率。其三，針對河北張家口、承德地區的生態功能與經濟不發達的耦合區域，推動生態補償的項目充分與扶貧開發項目深度融合，健全項目公示公告制、招投標制、竣工驗收制和定期審計檢查等制度，有效提升防貧資金使用的科學性，實現生態扶貧效率的最大化。

綜上，只有立足于京津冀協同發展實踐，將生態補償與防貧工作協調共進，才能把“綠水青山”轉為“金山銀山”，實現脫貧攻堅與生態文明建設“雙贏”。