加快構建廢棄物循環利用體系是實施全面節約戰略的重要舉措

文/朱黎陽 郭占強

黨的二十大報告提出，實施全面節約戰略，推進各類資源節約集約利用，加快構建廢棄物循環利用體系。這是以習近平同志為核心的黨中央在深刻把握國內國際發展大勢基礎上，作出的科學論斷和決策部署。構建廢棄物循環利用體系，是實施全面節約戰略的重要內涵，是深化循環經濟發展的重要舉措，是全面提高資源利用效率的必由之路。

準確把握“廢棄物”內涵

清晰界定“廢棄物”邊界、準確把握“廢棄物”內涵是構建廢棄物循環利用體系的邏輯起點。“廢棄物”是一個高頻詞匯，但我國現行法律、法規和政策并沒有對其概念進行明確界定。根據實踐，“廢棄物”是與原生資源相對應的“二次資源”，可將其分為“廢物”和“棄物”，是指在生產、流通、消費、生活過程中產生的各種本不具備使用價值及喪失原使用價值的，但可以通過特定工藝技術使其重新具備使用價值的各種物品、物質及能量；和雖未喪失使用價值，但被其所有者、管理者拋棄或棄置的各種物品或物質的總稱。需要注意的是，“廢物”和“棄物”兩者存在一定交叉，某種廢棄物可能既是“廢物”也是“棄物”。

注重廢棄物的資源屬性

黨的二十大報告采用了“廢棄物”而不是“廢物”，一字之異的背后，源于黨中央對資源本質的認識更加科學、對發展規律的掌握更加準確。“廢棄物”與“廢物”主要有兩點區別：一是在指向邊界上，廢棄物的邊界要廣于廢物，兩者是整體與局部的關系。二是在價值取向上，“廢棄物”一詞強調物品或物質的資源屬性，而“廢物”更強調其污染物屬性。比如，固廢法使用的是“廢物”，更強調固體廢物的“污染物”屬性，幾乎將固體廢物等同于“固態污染物”。雖然廢棄物和污染物之間有一定聯系，但廢棄物并不必然是污染物，污染物也不等同于廢棄物，環境保護法對廢棄物和污染物進行了細膩而精準的區分，相應表述為：“廢棄物綜合利用”和“污染物無害化處理”。

近十年來，我國通過大力發展循環經濟，廢棄物的資源屬性得到充分體現，大幅提升了我們維護資源能源和重要產業鏈、供應鏈安全的能力。有數據顯示，2021 年我國回收利用廢鋼2.7 億噸，替代鐵精礦4.2 億噸，約占同期進口鐵精礦的37.36%；利用國內廢紙生產廢紙漿5800萬噸，約占當年紙漿消耗量的72.7%，是同期進口紙漿的2.1 倍；2021 年利用農林廢棄物、生活垃圾等生物質發電量達到1637 億千瓦時，相當于替代原煤約7000 萬噸，約占同期進口煤炭量的21.67%。

把握循環利用的多種形態

從狹義看，“銅—廢銅—再生銅”之類單一材料的“閉路循環”屬于典型的“循環利用”；但從廣義看，所有重賦“廢棄物”使用價值的行為，只要實現了“變廢為寶”，都應屬于循環利用的范疇。根據實施全面節約戰略的要求，我們應從廣義來把握循環利用的多種形態：既包括固廢法所規定的“從固體廢物中提取物質作為原材料或者燃料的活動”；也包括其他不經過“提取物質”環節而直接作為原材料或者燃料的利用形式，比如，粉煤灰直接作為原料用于生產建材、農林剩余物直接作為燃料用于生物質發電等。既包括對廢舊產品整體經維修、翻新或再制造后仍延續其原有功能和使用價值，也包括對其精細拆解后部分零部件的再使用，還包括對廢舊產品進行拆解、破碎、分選后，使其成為再生原料。既包括對廢氣、廢液、廢渣等廢棄物的材料化利用，也包括對生物質廢棄物、可燃廢氣的能源化利用，及對余壓余熱的回收利用。

堅持系統觀念 構建廢棄物循環利用體系

習近平總書記深刻指出，“系統觀念是具有基礎性的思想和工作方法”。黨的十九屆五中全會將“堅持系統觀念”作為“十四五”時期經濟社會發展必須遵循的原則之一，黨的二十大再次強調“必須堅持系統觀念”。構建廢棄物循環利用體系中的“體系”一詞，體現著“系統觀念”的精髓。

一方面，“廢棄物循環利用體系”本身是一個系統，包括了廢棄物循環利用的理論體系、技術體系、法律體系、政策體系、人才體系、統計體系、標準體系，以及廢棄物的收儲運體系、加工利用體系等諸多子系統。另一方面，在經濟社會體系這個大系統中，“廢棄物循環利用體系”只是一個局部，我們要統籌考慮廢棄物循環利用與經濟建設、與空間規劃、與安全生產、與生態環境、與產業鏈供應鏈安全、與食品安全及廣大人民群眾的消費習慣、與社會公序良俗等諸多因素的關系。這就要求我們所要采取的任何政策舉措都不能脫離我國基本國情，都要注重與相關政策的銜接，實現協同增效。

此外，我們還要統籌三對關系：一是當前目標和長期目標的關系。從短期看，我們要完成“十四五”規劃所確定的主要廢棄物循環利用目標；從長期看，對短期內由于經濟技術等原因難以充分利用的各類大宗固體廢棄物，要采取必要的管理措施，推行分類貯存，避免“混堆混存”，為后續循環利用創造便利條件。二是源頭減量和循環利用的關系。我們既要注重廢棄物循環利用，更要堅持“減量化優先”，通過推行生態設計、強化過程控制、普及綠色消費、實行垃圾分類等必要措施，推動各類廢棄物源頭減量。三是循環利用和系統效益的關系。開展廢棄物循環利用要堅持以經濟合理、技術可行、安全環保、質量達標為前提，我們既要算資源環境賬、也要算經濟效益賬、還要算民心向背賬。特別是在食品安全、人民健康等相關領域要標準先行、從嚴監管，對“地溝油”“泔水豬”“黑心棉”等挑戰人民群眾認知底線的違法違規行為，要予以嚴厲打擊。

優化制度體系 實現廢棄物“能用盡用”

相比原生資源，大部分廢棄物有來源分散或成分復雜等各式先天不足，僅靠市場機制難以解決“內部成本外部化”等問題，更加迫切地需要發揮宏觀調控作用，以實現在現有技術、經濟條件下，對各類廢棄物的“應收盡收”和“能用盡用”。一是加強法治保障，盡快將修訂循環經濟促進法列入全國人大常委會的立法計劃，建立以此法為基礎性法律，相關法律、行政法規、地方性法規、行政規章互為支撐，以提高資源利用效率為立法宗旨的法律體系。二是加強要素保障，各地方要保障建設廢棄物循環利用項目的用地、用能、用水和環境容量等需求。三是加強制度供給，如進一步完善生產者責任延伸制度、循環經濟統計評價制度、標準標識認證等基本管理制度。其中，生產者責任延伸制度廣受各方關注，建議適時優化生產者責任延伸制度的適用范圍、責任形式、細化要求等。

健全創新體系 推動廢棄物“物盡其用”

習近平總書記在二十大報告中明確指出，“必須堅持科技是第一生產力、人才是第一資源、創新是第一動力”。實現生產生活各領域廢棄物循環利用，特別是推動廢棄物的梯次利用和高附加值利用，以實現“物盡其用”，需要依靠科技創新。一是要建設循環經濟創新平臺，建議相關主管部門在圍繞廢棄物循環利用的重點領域布局建設一批國家級創新平臺，發揮“新型舉國體制”優勢，加快突破瓶頸技術。二是要強化數字技術賦能循環利用，研究“互聯網+資源循環利用”的有關政策措施，推動數字技術在廢棄物產生端、回收端、利用端的多場景應用。三是要加強交叉學科人才培養，廢棄物循環利用涉及化學、力學、材料科學與工程、環境科學與工程、經濟學、法學等多個學科，實現廢棄物“物盡其用”，需要具備交叉學科背景的復合型人才。

我們要加快構建廢棄物循環利用體系，為維護國家資源能源安全，穩定重要產業鏈、供應鏈，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，加快經濟社會發展全面綠色轉型作出新的更大貢獻。