要素市場運行機制研究

□文/范敘春

（嘉興學院經濟學院 浙江·嘉興）

［提要］ 在健全要素市場運行機制上，浙江省一直走在全國前列。本文結合土地、技術、數據和公共資源要素，梳理浙江省在健全要素市場運行機制上的實踐，總結其經驗，分析浙江要素市場運行機制建設中存在的問題，并提出相應的對策建議，希望能夠為我國其他地區在健全要素市場運行機制上提供有益的借鑒。

引言

2020 年3 月，中共中央國務院頒布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（簡稱《意見》），《意見》從戰略高度指出，完善要素市場化配置是建設統一開放、競爭有序市場體系的內在要求，是堅持和完善社會主義基本經濟制度、加快完善社會主義市場經濟體制的重要內容。實現生產要素領域的市場化配置，是衡量一個國家市場化發育程度的重要標準。從改革的路徑來看，繼產品和服務領域市場化改革之后，推進要素領域的市場化改革已成為我國今后深化改革的重要方向。從這個意義上講，推動要素市場化配置改革堪稱自1978 年改革開放以來我國再一次實施的第二輪重大改革，具有深遠的戰略意義和時代價值。

圍繞《意見》的總體要求，近兩年我國各個地方陸續出臺了相應政策，將要素市場化配置體制機制建設在實踐中部署落實。浙江省是我國較早探索要素市場化改革的先行省份之一，在要素市場化配置體制和機制建設上都做出過許多開創性實踐。早在2002 年，浙江省紹興市就在全國范圍內率先實施公共資源統一進場交易，最早探索了要素價格的市場化形成機制建設。到2005 年，浙江全省各縣市都已基本實現了公共資源全部統一進場交易，公共資源市場化配置改革全面實現。在生產要素領域，2011 年海寧市率先試點了以土地要素市場化為核心的資源要素綜合配套改革，力圖通過引入價格機制、稅收機制、畝產效益評價機制等，倒逼域內企業提高生產要素配置效率，緩解土地、用能、排污等資源要素約束，實現生態環境的可持續發展。最近幾年，通過深入實施“畝均論英雄”改革，浙江已在全省范圍內探索建立了畝均效益綜合評價機制，強調向要素要畝均效益，按照利用效率高、要素供給多的原則，進一步優化資源要素配置效率。與此同時，積極推廣“標準地”建設制度，面向全社會公開透明提供各地工業項目“標準地”準入要求、出讓信息、政策規劃等服務，打造“標準地”招商模式，大力推進土地資源和項目資源精準對接與高效配置。經過近20 年的探索實踐，目前浙江省已經構建了一套較為完善的要素市場化配置體制機制，并使其成為推動浙江經濟高質量發展的基礎動力。

伴隨著各地在實踐領域的積極探索，近年來學術界有關要素市場化配置的研究逐漸多了起來。中國經濟體制改革研究會彭森（2020）認為，推進土地制度改革、深化戶籍制度改革和建立多層次資本市場，是完善要素市場化配置體制機制建設的主要內容。陳小強（2020）認為，加快建設統一開放、競爭有序的市場體系，推進要素市場制度建設，實現要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平，是要素市場化配置體制改革的方向路徑。洪銀杏（2020）指出，完善要素市場化配置體制機制建設需要具備三個基本條件，建設完備的要素市場體系、允許各種要素都能進入市場、要素價格市場化。概括來看，這些研究分別關注的是推進要素市場化配置的內容、路徑和條件，大都屬于體制建設的討論范疇。事實上，完善要素市場化配置體制機制建設包括體制和機制兩個部分，其中機制又包括要素價格形成機制和要素市場運行機制兩個部分。以貸款市場報價利率定價機制改革、《土地管理法》修訂和《資源稅法》頒布為例，黃燕芬等人（2019）分析了資本、土地和資源要素的價格形成機制。陸岷峰和歐陽文杰（2021）分析了數據要素的資產估值與價格形成機制。在有關要素市場運行機制的研究中，劉典（2021）認為我國當前需要加快數據要素市場運行機制建設，而推進這一建設的前提是必須做好數據資產化和數據確權工作。目前，學術界有關要素市場體制建設的討論比較多，而有關機制建設的研究則非常有限。由此可見，隨著我國要素市場化改革的深入推進，各地是如何實踐要素市場運營機制建設的、有哪些經驗、又存在哪些問題，都值得深入研究的，因為這是確保我國要素市場化改革取得預期成效的基礎。為此，本文結合浙江省健全要素市場運行機制的改革實踐，全面總結了浙江省在要素市場運行機制建設上的主要經驗，包括構建要素交易的平臺化運作模式、引進數字化技術改造提升要素交易服務與監管水平、堅持市場需求導向的自下而上的要素管理創新路徑、積極踐行“有為政府”的重要職能等，在此基礎上，進一步分析浙江省在健全要素市場運行機制上還存在的主要問題，最后提出相應的對策建議。希望通過本文的研究，能夠為我國其他地區在健全要素市場運行機制上提供有益的借鑒與啟示。

一、浙江省健全要素市場運行機制實踐探索

（一）積極搭建要素市場化交易平臺

1、有序推動公共資源進場交易，不斷拓展交易平臺功能。2002 年，浙江省紹興市在全國范圍內率先實施了公共資源統一進場交易，到2005 年浙江全省各市縣基本都實現了公共資源統一進場交易。截至2020 年底，浙江共有省級公共資源交易平臺9 個、市級平臺11 個、縣級平臺1 個（義烏市），其余縣級平臺作為市級平臺的分平臺，形成了較為完備的公共資源要素交易市場體系。各交易平臺按照“成熟一樣進一樣”的原則，有序拓展公共資源交易內容，目前交易目錄范圍已拓展到涵蓋政府采購、土地使用權和礦業權等18 個大類56 個子項。

2、建立科技成果交易平臺，提高技術成果轉化服務能力。2002 年，由科技部、國家知識產權局和浙江省共同組建了中國浙江網上技術市場。經過近20 年來的發展，中國浙江網上技術市場已經拓展成由1 個省級中心、11 個市級市場、94 個縣級分市場和29 個專業市場構成的市場體系，入駐網上會員企業超17 萬家，高校、科研機構3 萬多家，中介機構1 萬多家，現已成為全國流量最大的網上技術市場。2012 年，浙江省又著手建設“展示、交易、交流、合作、共享”五位一體的浙江科技大市場，形成了與網上技術市場相匹配的線下實體市場，并于2014 年12月正式落成啟用。在省級科技大市場平臺基礎上，省內6 個市、20 個縣（市、區）紛紛啟動地方科技大市場建設工作。據統計，目前浙江全省已建成50 余家地方科技大市場，覆蓋了11 個設區市和40 個縣（區）。通過先后兩批引進49 家從事技術轉移、咨詢評估、投資融資、知識產權等方面的科技中介機構入駐，形成一站式的創新服務鏈，實現了實體技術市場與網上技術市場優勢互補的發展格局。目前，線上線下市場提供的服務包括科技發展戰略規劃、知識產權戰略分析、行業市場分析、技術評估、知識產權代理、商標注冊、知識產權申訴與維權、企業二維碼平臺建設、企業免費信息化、電子信息公證、推薦掛牌、股權眾籌、上市融資、資產評估、審計、財務輔導等。線上線下市場平臺均致力于幫助企業技術成果實現對接，促進國內外科技資源流動與轉化，提高科技成果的轉化服務能力。

3、引導培育大數據交易市場，依法合規開展數據交易。2016 年，浙江省政府批準成立浙江大數據交易中心，借助浙江省豐富的大數據資源，培育發展大數據應用下新興商業模式和新興業態，構建和完善大數據產業鏈，建立全國領先的大數據產業高地。之后，浙江省各地市開始陸續成立自己的大數據中心。例如，杭州市成立杭州錢塘大數據交易中心有限公司；寧波、溫州、嘉興等市成立大數據發展管理局，負責市級大數據中心平臺建設。各大數據中心在充分考慮市場需求的前提下，通過引進和培育大數據產業咨詢、服務、運維企業，整合優質公共服務資源，形成面向大數據產業發展的公共服務平臺。這里，公共服務平臺是服務于大數據中心建設的，提供服務的內容包括為企業和用戶提供研發設計、技術產業化、人力資源、市場推廣、評估評價、檢驗檢測、投融資及教育培訓等。同時，政府主管部門還研究制定了有關大數據交易的標準規范、服務規則、技術協議等，明確數據所有權、交易原則等核心問題，嚴格監管數據流通環節，建立數據要素市場化配置的現代化運營機制，不斷規范大數據市場交易行為，依法合規開展數據交易。

（二）完善要素交易規則和服務

1、制定土地、技術市場交易管理制度。2020 年，浙江省自然資源廳印發《浙江省國有建設用地使用權出讓網上交易規則》，按照“統一交易制度、統一平臺建設、業務屬地管理”的總體思路，建立“規則統一、交易透明、服務高效、監督規范”的土地使用權出讓網上交易與監管制度。在技術交易市場，浙江省政府先后頒布《浙江省技術市場條例》《浙江省促進科技成果轉化條例》《關于進一步加強技術市場體系建設促進科技成果轉化產業化的意見》《培育技術市場和促進技術成果交易專項行動五年計劃》《關于進一步培育和規范浙江網上技術市場的若干意見》等文件。這些制度文件有效規范了土地和技術市場的交易行為，提高了土地和技術要素的市場配置效率。

2、建立健全數據產權交易和行業自律機制。數據要素市場化配置需要考慮數據供給、需求、運營和監管等多個方面。為此，浙江各級政府多次組織研討大數據市場交易方式，內容涵蓋數據產生、數據匯聚、數據開發、數據確權、數據交易、數據監管等多個環節。2020 年，浙江省政府提出要加強數字立法，完善數據產權保護機制，深化數據開放共享，培育數據要素市場，保障數據安全，加強個人信息保護等，牽頭組織制定《數據交易管理條例》《數據要素交易標準體系》等法規文件。以政府公共數據開放為示范點，建立多元化數據開發、共享與合作機制，建立數據全生命周期安全保護機制。引導浙江省內大數據機構建立行業協會組織，建立健全行業自律約束機制，構建法律法規約束和行業監督自律相結合的綜合管理模式。

3、推進全流程電子化交易。目前，浙江各要素交易平臺已經全部實現全流程電子化交易方式。從信息發布、意向方征集、報名、登記、保證金繳納、資格審查、審批、交易到結果公告、交易鑒證、支付結算等，全部以電子化方式進行。同時，以“最多跑一次”改革為抓手，完善投標企業CA 認證，深度融合“互聯網+政務服務”體系，不斷提高市場交易效率。在以往書面競價、現場電子競價等交易方式基礎上，率先推出“交易平臺網絡端、微信平臺移動端、自助服務終端”三位一體競價交易方式，做到交易信息全公開、交易環節全透明，推動省級、市級交易平臺聯動和從申請、受理、審批到交易的全流程上網，真正做到了不見面開標。

4、推進實物資產證券化。大力推進農村集體產權進場交易，實行“分級管理”和“限額準入”制度。積極探索在農戶土地承包經營權、農業生產設施設備等方面開展交易，進一步拓展交易范圍，積極推進農村集體資產作股作價公開交易；完善城市家庭住房、商業用房、耐用消費品、集體資產等的抵押借貸服務，推進實物資產證券化從集體向個人、從城市到農村的全面覆蓋。

5、鼓勵要素交易平臺與各類金融機構、中介機構合作，形成涵蓋產權界定、價格評估、流轉交易、擔保等業務的綜合服務體系。一般來說，浙江省在搭建要素資源交易平臺的同時，也會組建要素資源交易服務平臺，提供包括交易信息公開、交易主體公示、評標評審專家推薦、CA 簽章互認、信用信息公開、互動交流等服務。同時，引入符合條件的銀行作為結算銀行，開立交易結算資金專用賬戶，用于存放各交易主體的交易資金和相關款項；引進知識產權服務公司、科技咨詢服務公司、資產評估公司、信托機構、金融機構、會計師事務所、律師事務所等中介服務機構入駐要素交易平臺，提供從產權界定、價格評估、交易流轉到抵押擔保等全部環節的綜合服務。

（三）提升要素交易監管水平

1、打破地方保護，加強反壟斷和反不正當競爭執法，規范交易行為，健全投訴舉報查處機制，防止發生損害國家安全及公共利益的行為。為破除要素市場區域分割和地方保護，浙江省政府積極探討能源、排污權等跨行政區交易模式，試點土地要素的跨地區跨省域交易。整合資源要素，推動省市縣三級交易平臺的深度融合。加強對域內平臺大企業壟斷行為的查處力度，規范企業交易行為。在每個要素交易平臺上，都公開設立投訴舉報電話和服務熱線，全天候受理投訴申請。積極引入第三方監管機構，嚴厲打擊交易過程中的各類違法違規行為。

2、加強信用體系建設，完善失信行為認定、失信聯合懲戒與信用修復等機制。通過在交易平臺上設置交易信用記錄、違法行為曝光、投訴處理結果公示、信用報告等環節，著力加強交易平臺信用體系建設。例如，在技術市場交易監管中，嚴厲打擊虛構技術成果信息、侵犯他人知識產權、編造虛假技術合同等不法行為。對平臺交易中的各類違法行為，通過引入公安、司法等執法機構，依法依規處理，并將違法失信行為加入企業信用記錄檔案，消除企業異地重新交易可能，執行失信聯合懲戒活動。同時，加強信用培訓工作，鼓勵和引導失信主體主動改正違法失信行為、消除社會不良影響和提升信用水平，給予失信者實行自我糾錯、主動自新的機會，審慎處理失信行為認定，建立行政處罰有效期制度和信用修復機制。

二、要素市場運行機制建設中的問題

（一）要素平臺缺乏有效整合，不同類型平臺間缺乏聯動機制。由于每個地區都有著自身的利益訴求，地區間的行政壁壘客觀存在，為此每個交易平臺往往只能負責本區域內的要素交易業務，要素資源無法開展跨區域市場交易，這影響了要素資源的自由流動，并進而阻礙了要素市場配置效率的提高。目前，雖然浙江省公共資源平臺的交易內容和覆蓋范圍不斷擴大，但全省各級公共資源交易平臺基本上還處于相互獨立、各自分散的碎片化狀態。與此類似，全省各級技術服務平臺和大數據平臺也基本處于縱向割裂狀態，平臺間沒有形成資源共享的互動關系，且各類技術服務平臺、大數據平臺和公共資源平臺間也沒有形成有效的聯動機制。這嚴重阻礙了要素資源的整合共享，也不利于要素資源配置發揮規模效應和范圍，更無法實現要素資源配置的協同效應。

（二）要素平臺建設主體單一，平臺治理模式有待完善。目前，公共資源平臺的建設主體主要是地方政府，其管理機構屬性也大多屬于國有企業或事業單位性質。另外，除少數技術服務平臺和大數據平臺是由企業參與組建外，絕大多數技術平臺和大數據平臺也都是掛靠在地方政府相關職能部門下，由地方政府參與籌建和管理。這表明公共資源平臺、技術服務平臺和大數據平臺建設主體相對單一。同時，由于缺少企業作為參建主體，平臺在捕捉市場機會上往往缺乏敏感性，不具有靈活自主決策和自負盈虧的經濟屬性，這嚴重影響了平臺的經濟效益和有效治理。

（三）應急要素管理體制嚴重滯后。浙江省應急管理工作主要由應急管理廳負責，工作內容包括安全生產、應急管理和防災減災等。在應急管理中，聚焦應急管理物資儲備和管理體系建設，著力構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的應急管理體制，已成為應急管理工作的主要目標。但是，就應急生產要素如何進行管理，目前還沒有出臺相應的管理細則和管理辦法。例如，在浙江省應急管理“十四五”規劃中，5 個專項規劃都沒涉及應急生產要素管理規劃，22 個重點研究課題及實施內容中，也忽視了對應急生產要素管理的課題研究。需要指出的是，過去的有關應急物資管理制度和管理內容，雖然在應急管理工作中取得過很多成績，但其并不能完全適用于應急生產要素管理，生產要素管理不同于一般的物資管理，有其自身的特殊性，特別是在應急管理機構改革后，新管理機構要求有適合應急要素管理的新體制和新理念。為此，需要把要素的應急管理和配置作為國家應急管理體系建設的重要組成部分，適應應急生產要素的調配和應急管理需要，建立對相關生產要素的緊急調撥與采購制度，提高應急狀態下的要素高效協同配置能力。

三、進一步健全要素市場運行機制的建議

（一）積極推動區域平臺間的整合共享，構建各類平臺間的聯動機制。首先，以“最多跑一次”改革為抓手，推動平臺交易全流程電子化數據化，并以此為切入點夯實平臺整合共享基礎。推動公共資源平臺間的橫向整合和縱向貫通，將縣市級分平臺逐步納入省級資源共享平臺，實現要素資源交易的“一平臺、一張網、一個庫”。其次，把異地遠程評標工作作為平臺一體化建設的重要抓手，徹底打破平臺區域限制，實現各地交易平臺和評標資源充分共享，實現制度規則統一、技術標準統一、信息資源共享。探討推進長三角區域內公共資源平臺之間的整合共享。最后，積極探索不同要素平臺間的互聯互通機制建設，構建公共資源平臺、技術服務平臺、大數據平臺和勞動力市場、資本市場之間的信息共享，提高要素資源配置的互補性和協同效應，全面整體提升各類要素資源的配置效率。

（二）充分吸納各類相關主體參與平臺治理，完善平臺治理結構。首先，支持各類所有制企業參與要素交易平臺建設，規范要素交易平臺治理方式，嚴格執行項目交易的事前事后公示制度，逐步健全要素交易信息披露制度。其次，各級要素資源交易平臺均應開設交易主體注冊登記窗口，鼓勵各類所有制企業在參與平臺交易的同時，為完善平臺建設和治理積極獻言獻策。設置意見反饋欄目，收集整理交易各方的意見和建議，并對平臺服務質量進行打分。最后，在各類要素交易平臺上，鼓勵引入相關專家學者提供咨詢建議，積極吸納各類中介機構參與要素交易，提升平臺治理的科學性，優化要素交易平臺治理模式。在大數據交易平臺上，鼓勵采用政府+企業的聯合運營管理模式，支持各類私營企業參與平臺組建，注重平臺綜合經濟效益，提升平臺市場化運營效率。

（三）鼓勵運用大數據、人工智能、云計算等數字技術，在應急要素管理、疫情防控、資源調配和社會管理等方面更好地發揮作用。首先，結合國家應急要素管理總體戰略部署，設置浙江省應急要素管理相關職能部門，直接負責應急生產要素的統籌調度安排。在全面推進省應急管理系統信息化建設的基礎上，持續聚焦提高應急要素管理工作的精準度。其次，改革應急管理隊伍的管理架構和管理模式，以政府數字化轉型下數據信息資源的整合共享利用為契機，破解應急要素管理信息孤島難題，推動要素管理、安全生產、自然災害、平安建設、民生服務各平臺的有效整合，構建基層社會應急聯動“1（應急指揮中心）+N”新機制，著力提升應急要素管理中的組織領導力和突發事件下要素應急處置水平。最后，要充分發揮浙江省在大數據、云計算等數字經濟上的先發優勢，深入推進要素應急管理工作與基層社會治理“一張網”的全面融合，在應急要素管理、疫情防控、社會管理等領域全面推進智能化管理方式。

四、總結

健全要素市場運行機制是一項系統性工程，它涉及要素交易事前、事中和事后的每個環節，涵蓋交易平臺、交易規則和交易監管服務等多項內容。浙江省在健全要素市場運行機制上做出諸多開創性探索，在要素交易平臺運作、要素交易規則制定、要素交易監管服務等領域都積累了許多成功經驗，這無疑能為我國其他地區在推進要素市場運行機制建設上提供重要借鑒。概括來看，本文認為來自浙江省的經驗主要包括以下幾點：

（一）構建要素交易的平臺化運作模式。交易平臺是要素市場化配置的基礎設施，是連接數據空間和實體空間的紐帶。無論是公共資源交易平臺、網上技術交易市場還是大數據交易中心，浙江省在推進要素市場化配置過程中，無一例外都采取了平臺化運作模式。這一方面是因為隨著移動互聯網技術的快速發展，網上交易、網上辦公已經成為可能；另一方面得益于浙江省政府推動優先發展平臺經濟的戰略部署。作為一種新型的互聯網經濟業態，平臺經濟是一種基于數字技術的新經濟系統，由數字驅動、平臺支持和網絡協作等單元組成，它具有更好的開放性、普惠性和包容性特征。此外，較之于傳統交易市場易受地理空間約束的缺陷，平臺經濟具有更好的便利性，更易實現規模經濟和范圍經濟。因此，為更好實現高質量發展，浙江省各級政府大膽創新，勇于探索新經濟發展模式，按照分類規劃有序推進的原則，積極搭建各類資源要素的交易市場和交易平臺，目前已經形成各類型業務平臺幾十種。在移動互聯萬物互聯的網絡經濟浪潮中，浙江無疑首先贏得了要素資源平臺經濟發展的先發優勢。

（二）引進數字化技術，改造提升要素交易服務與監管水平。目前，浙江省正在深入實施數字經濟“一號工程”，不斷激發高質量發展新動能，再創數字經濟發展新優勢。在生產要素領域，以數字化改革為主線，強調要努力實現數字賦能現代化先行，以數字化改造實現生產要素交易跨部門、多層級、全業務流程的重構，實現要素交易、服務、監管的電子化、智慧化和協同化，實現全過程在線實時監管、多元共治的監管格局，建立以協同監管、信用監管和智慧監管為基礎的新型監管機制。具體來說，這里的主要經驗包括：整合共享交易平臺全領域數據，促進數據資源有效利用；在培育數字經濟新產業、新業態和新模式過程中，為全省各級各類交易平臺和行政監督平臺提供信息數據支撐；建立全省要素管理服務標準體系，提升公共資源交易數據資源價值，在政府決策、公共服務、市場監管等方面為各部門、各行業提供數據服務；推進全流程電子化交易，加強數字化基礎設施建設，健全完善數據業務流程規范標準，加強數據信息安全防護等。

（三）堅持市場需求導向的自下而上的要素管理創新路徑。作為中國改革開放先發地之一，浙江省以“干在實處、走在前列、勇立潮頭”的精神，在社會主義市場經濟大潮中一馬當先，實現了從一個資源小省到經濟大省的歷史性跨越。得益于市場化改革對浙江經濟發展的巨大促進作用，當經濟發展過程中面臨要素資源約束時，浙江人首先想到的就是要尊重市場、尊重需求，充分發揮基層組織的探索精神，將市場化機制創新性引入要素市場。從公共資源要素市場化配置試點到全面推廣包括土地、技術、數據等要素的市場化配置方式，從在局部地區試點到在全省范圍內全面鋪開實施，穩步推進要素市場化配置改革的有效落實。近年來，在轉變經濟發展方式、實現要素高效配置過程中，浙江人更是展現出勇于探索、敢于創新的地域文化特性，在全國范圍內率先推出多項創新性改革舉措，如“兩分兩換”“農村集體產權制度改革”“集體經營性土地作價入股入市”“標準地”建設等，所有這些都是源于一種自下而上的尊重市場、尊重需求的務實創新精神。

（四）積極踐行“有為政府”的重要職能。推動要素市場化配置改革，關鍵在于處理好政府與市場的關系。一方面浙江省政府強調在要素配置的很多領域要去行政化，減少政府權利部門對要素資源配置領域的過度干預，充分發揮價格機制對要素配置的指向性作用；另一方面考慮到要素市場的特殊性，如要素供給方一般具有區域壟斷性特征，要素市場發展還處于萌芽培育期，缺乏必要的管理制度或管理制度不完善不健全等，完全推行市場化運行方式并不能真正有助于要素市場的培育和發展。因此，必須堅持“市場有效”和“政府有為”的協同發展理念，在充分尊重市場機制的基礎上，切實踐行“有為政府”的重要職能，在要素市場化配置改革過程中，明確政府部門的責任擔當，履行好政府的組織領導和服務監管職責。在健全要素市場化運行機制過程中，“有為政府”的重要職能體現在：推進要素市場的產權制度改革；營造公平開放包容的市場競爭環境；構建親清的政商關系；完善要素市場交易服務與監管制度，做到管理工作中不缺位、不失位、不越位；整合地方政府資源，推進區域間大市場大平臺的搭建與運營等。