當前我國非法行醫的現狀和應對措施

陳長春，陳博涵

1.北京市通州區衛生健康委，北京 101100；2.山東大學法學院，山東青島 266237

我國刑法第336 條第1 款規定：“未取得醫生執業資格的人非法行醫，情節嚴重的，處3 年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金；嚴重損害就診人身體健康的，處3 年以上10 年以下有期徒刑，并處罰金；造成就診人死亡的，處10 年以上有期徒刑，并處罰金”。非法行醫罪是指未取得醫生執業資格的人非法行醫，是情節嚴重的行為。只有同時具有醫師資格和取得執業證書的醫生，才屬于取得了“醫生執業資格”。 這是修訂后的刑法為打擊沒有醫療知識，沒有行醫經驗，為謀取私利，置人民群眾的身體健康于不顧的非法行醫犯罪行為而做出的規定。 十八大以來，隨著醫藥衛生體制改革的逐步深入，衛生監督事業得到了空前重視和發展。 加快衛生計生綜合監督體系建設，加大公共衛生、醫療衛生和計劃生育監督執法力度，開展衛生計生法律法規落實情況的監督檢查，營造良好的行醫就醫環境，是當前推進衛生健康事業高質量發展的重要組成部分。

1 非法行醫罪的歷史沿革

1997 年修訂的《中華人民共和國刑法》將非法行醫首次入罪[1]。 20 余年來，此條款有效打擊了非法行醫的行為，保障了人民群眾的生命財產安全，同時維護了正常的醫療衛生秩序， 促進了我國醫療衛生事業的健康。由于我國醫療衛生事業存在地區發展不均衡和不充分的情況，“看病難”“看病貴”的現象仍然存在。 醫療衛生的發展現狀與人民群眾對健康的需求還存在差距。這給予了不法分子可乘之機，非法行醫現象屢禁不止。“非法行醫罪”也因此成為社會上的熱議話題。

非法行醫罪屬于直接危害公共秩序、 人身健康、生命財產安全的一類違法、犯罪的行為。 一般將非法行醫罪的犯罪主體限定為“未取得醫生執業資格的人”。根據2016 年最高人民法院做的 《非法行醫罪司法解釋》，非法行醫的行為應當包括：未取得或以非法手段取得醫師資格從事醫療活動的； 被依法吊銷醫師執業證書期間從事醫療活動的；未取得鄉村醫生執業證書，從事鄉村醫療活動的；家庭接生員實施家庭接生以外的醫療行為的。

非法行醫罪的法益侵害性主要包含兩個方面：①侵害了人身權益，包括生命權和健康權。 沒有接受過專業的醫學教育且沒有考取執業醫師證的人行醫本來就容易導致醫療事故，造成患者人身損害的風險極大。 ②侵害了國家對公共衛生的管理秩序。 在現代社會，人們認識到醫療行為是一種高風險的行為，只有由具備專業醫療技能的人才來實施才能盡最大可能降低風險。這也是現代國家的政府均將醫療事業納入行政管理范疇、規定了嚴格的準入制度的原因。根據我國的法律和現行有關衛生行政法規的規定，從事醫療活動必須向衛生行政部門注冊并取得醫師執業證書，因此，未取得醫生執業資格而從事醫療活動，規避了國家監督與管理，侵害了公共衛生管理秩序，就認定為非法行醫。

2008 年最高人民法院 《關于審理非法行醫刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》規定構成非法行醫罪的其中一條標準為：非法行醫被衛生行政部門處罰兩次以上，再次非法行醫的，構成非法行醫罪。《解釋》對非法行醫罪在施行中多次爭議的 “未取得醫生執業資格的人”“情節嚴重”等也作出了解釋說明。 2016 年，最高人民法院公布了《最高人民法院關于修改<關于審理非法行醫刑事案件具體應用法律若干問題的解釋>的決定》。除了刑法之外，《醫師執業注冊暫行辦法》《鄉村醫生從業管理條例》《母嬰保健法》等行政法律、法規對本罪的配套規范也逐漸形成體系。

2 當前我國非法行醫的主要特點

2.1 非法行醫罪的犯罪地點相對隱蔽，以城鄉接合部居多

伴隨著城鎮化建設進程的加快，城鎮周邊地區尤其是城鄉接合部， 成為外來務工人員的主要居住區域，外來常住人口的增多，使之對醫療資源的需求增多；加之醫療資源在我國城鄉的分布， 受歷史等多種因素的影響，本就存在著不均衡的現象；這些因素，都為非法行醫行為提供了客觀的市場需求。 另外，城鄉接合部也是執法檢查的薄弱區域，也給非法行醫者提供了規避檢查的良好地域條件。 這一系列的原因，構成了非法行醫者的犯罪地點特征。

2.2 非法行醫罪以非法開設以內科診療科目為主的私人診所的數量居多

相關學者通過實證考察，發現非法行醫行為主要包括3 種方式，即開設私人診所、開設牙科診所和進行胎兒鑒定，這3 種方式占到了總調查樣本的96.6%。 其中開設私人診所的行為最多，占到樣本的71%。 主要原因在于此類小診所需要的經費不多，經營場所隱蔽而不易被行政執法部門發現，行動也較為靈活和便捷。 從非法行醫開設的科目來看，以普通內科最多，這與開展普通內科診療的需求量和便捷性相關；一方面普通內科（打針、輸液、拿藥）診療行為是就醫人權最基本的醫療需求；另一方面普通內科診療對床位、醫療器械等條件并無太高的要求；因此，使普通內科成為非法行醫中所占最多的科目。值得注意的是，近些年，市民對外形的關注越來越明顯，口腔和醫美整形的需求量越來越大，利潤越來越高，導致這兩項醫療活動中的非法行醫案件日益增加。

2.3 從行政處罰后到再次進行非法行醫的間隔時間較短

平均來看，在行政執法部門對非法行醫者進行了行政處罰后，不超過一年，違法者就會重操舊業，再次開展非法行醫活動。這一方面體現了非法行醫者的主觀惡性程度較高，另一方面還反映出行政執法部門對非法行醫者的處罰力度較小，警示性不強，簡而言之，就是此行為的違法成本較小。

我國現行監督執法主要依據《執業醫師法》《醫療機構管理條例》及其實施細則等法律法規，這類法律法規大多是20 世紀90 年代修訂的，已不能適應現階段的經濟發展水平和社會需求； 對非法行醫的處罰力度太輕，使非法行醫所得利益遠遠大于法律法規的懲罰，故而當其違法利益大于甚至遠大于其違法成本時，違法者就會在利益的驅動下置違法結果于不顧。

2.4 衛生行政部門與公安司法部門的銜接不暢

根據《關于在嚴厲打擊非法行醫和非法采供血工作中加強銜接配合的暫行規定》及《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，非法行醫被行政處罰兩次后，就應當移送公安司法部門進行犯罪處理。 而實際上，仍然存在著多次行政處罰而未進行犯罪處理的現象，即行政執法部門與公安司法部門銜接不到位，衛生行政部門與公安司法部門對涉嫌移送非法行醫犯罪案件移送標準認識也不一致，如非法行醫涉嫌致人傷亡案件的因果關系認定責任、司法鑒定與醫療事故鑒定法律效力及啟動程序、使用假藥、劣藥，足以嚴重危害人體健康情形的認定職責等，由于認識不一致，在一定程度上影響了案件的移送和查處。

當然，也存在著衛生行政部門移送刑事案件不及時、信息交流系統建設不完備、 自身法制意識不足等因素，也不排除相關人員怠于行政職責的情況。 此外，公安部門要提前介入，也需要有明顯的犯罪線索才有可能。 北京市公安部門于2017 年組建了環食藥旅違法犯罪查處部門，將打擊非法行醫犯罪作為該部門的法定職責和常規工作，加強與衛生健康行政部門的溝通、配合，大大提高了案件查處質量[2-4]。

3 預防和懲治非法行醫的幾點措施

3.1 推行綜合治理，強化屬地管理

非法行醫因其犯罪地點隱蔽甚至具備流動性等特點，對其防范與打擊，單靠衛生行政部門的力量肯定不夠，需要采取疏堵結合的方式進行綜合治理；采用“政府組織，衛生牽頭，部門協作，多方聯動”的機制，加強各部門之間的協作配合，才能收到良好的效果。

在打擊非法行醫行為這個任務上， 還應重視街鄉、社區、村等基層單位的力量，推進源頭治理，借助村委會、居委會的綜治工作服務平臺，發揮基層（社區、村、居）公共衛生委員會的作用，進一步健全打擊非法行醫的舉報防范網絡，強化屬地管理，不斷壓縮非法行醫的生存空間[5]。

3.2 加快法律法規的完善

當前，我國有關立法也存在諸多值得完善之處。 關于衛生執法的法律法規有140 多部，其中監督執法也有20 多部包含非法行醫的認定等， 但是行政處罰的層次較低，法律條文的規定不夠具體，也缺乏詳細的考證，這就導致條文停留在紙面上，缺乏有效的可操作性，沒有從“書本上的法”轉化為“生活中的法”。繼而導致缺乏針對非法行醫行為的強制性措施、 罰款執行難等現象，未能形成應有的震懾作用[6-11]。

另外，對非法行醫這類性質的違法行為，在不同的法律法規中，行政處罰也存在差距，甚至還很大，不利于法治的統一。 根據《衛生計生委重要法律法規監督檢查工作規劃（2014-2017）》安排，衛生健康委對《執業醫師法》《醫療機構管理條例》《醫療事故處理條例》的落實情況要進行監督檢查；衛生健康監督所要對《執業醫師法》及《醫療機構管理條例》在實施過程中所遇到的問題進行提煉，形成修改后的法律依據，逐級反映上報，用以提請頒布機構修改相關的法律法規， 使之更加切合實際，更加有利于打擊非法行醫行為， 來保護群眾的就醫安全。這是一個非常好的信號。希望能夠盡快出臺《執業醫師法》的相關配套法規，對違法行為的處罰額度再進行細化，對《醫療機構管理條例》進行修改，使其與《執業醫師法》能夠有效銜接。

根據《進一步整頓醫療秩序打擊非法行醫專項行動方案》的要求，國家衛健委負責對有關法律政策問題的界定、解讀和答復，對衛生健康監督執法中有關的法律法規條文理解不一致問題， 需要盡快統一口徑解釋，不能給違法者以可乘之機[12]。

3.3 加強行政機關與司法機關的溝通，強化行刑銜接機制

如上文所述，最高人民法院《關于審理非法行醫刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》中規定：對非法行醫者被衛生行政部門處罰兩次后， 再次非法行醫的，應認定為刑法第三百三十六條第一款規定的 “情節嚴重”[13]，對于反彈者、屢禁不止者及難根除的非法行醫者，可通過行刑銜接工作進行有效打擊。

衛生行政部門要將行政處罰作為目前治理非法行醫的有效手段，加大查處的力度。還要聯合作戰，加強與公檢法部門的工作溝通與配合， 每季度定期召開聯席會，加強各部門之間的信息通報，開展聯合執法，共同查處案件。 更要借助行刑銜接的工作機制，主動與司法部門聯系，加強案件移送，以案件移送的成功率為切入點，提高辦案質量與效率，以提升非法行醫罪的處置及時性和有效性，迅速將明知故犯、屢教不改、無視患者生命與健康權的非法行醫者繩之以法[14]。

3.4 加強信息共享、公開

在綜合監管和多部門協作打擊非法行醫犯罪的形勢下，加強信息共享和公開越來越重要。 非法行醫人為了躲避行政處罰和刑事追究， 越來越多地選擇多省份、跨區域違法， 給連續查處和行刑銜接工作帶來困難，因此不同區域間的信息共享尤為重要，目前全國和各省份均有衛生計生工作平臺， 但數據的共享機制尚不完善，各省、市甚至區縣間的數據無法實現共享[15]。 衛生健康和其他部門，尤其是與公安部門應建立信息共享、交換機制，應將非法行醫重大嫌疑、多次受到行政處罰的當事人信息及時交換，作為重點監控對象，甚至列入查處黑名單管理，確保及時、準確制止違法犯罪行為。通過日益完善的誠信體系， 向社會公開非法行醫當事人信息，讓社會監督成為發現、 制止非法行醫行為的重要手段，并通過失信懲戒措施，對違法當事人予以制裁，真正實現“一處違法處處受限”的社會懲戒機制。

3.5 做好法律宣傳，提高公民守法意識

關于非法行醫，大多數群眾的思想認知、法律意識都很淡薄，需要根據不同區域、不同人群特點，開展多種形式的健康科普教育、法律法規宣傳，以改變廣大人民群眾的思想認識，提高法律安全意識。

通過加大宣傳和信息公開，引導公眾自覺抵制非法行醫，喚醒人們的守法意識，就醫時，能正確地選擇醫療服務場所，前往正規的醫療機構就診。充分利用報紙、互聯網、 新聞發布會等多種形式選取不同類型的典型案例，定期進行公開曝光，揭示各類非法行醫的危害，告知辨識方式和投訴舉報途徑， 在社會上形成有效震懾，實現打擊非法行醫的社會效果。

非法行醫罪具有職業犯和營業犯的雙重范疇，這要求不斷改進衛生監督執法效能， 加強行刑銜接力度，發揮行政手段和刑事手段的綜合打擊作用，方能改善人民群眾的就醫環境。