海南省旅游業公共衛生應急體系創新研究

□文/ 余有勇

（三亞學院 海南·三亞）

［提要］ 本研究通過網絡關系范式對國內外典型旅游公共衛生事件及突發重大疫情事件進行分析，將社會網絡分析應用于公共衛生事故合作治理網絡中，分析公共衛生安全治理的協作機制與協作網絡，揭示各個階段安全治理合作網絡結構、各個救援主體作用以及救援主體角色的演變過程，旨在提出在海南自貿港建設背景下，海南省旅游業公共衛生應急體系創新路徑與應急救援多主體協同機制完善路徑。

在疫情防控進入常態化背景下，海南旅游業也逐漸恢復常態化發展階段。旅游業的人口流動是疫情防控的難點，大量的人口流動是加速傳染病傳播與擴散的最重要原因之一，因此旅游公共衛生防控是全國公共衛生防控的重中之重。特別是對海南省這樣一個以旅游業為支柱產業的省份來說，對旅游業公共衛生危機管理能力提升與建立健全海南省旅游業公共衛生應急體系進行研究顯得尤為重要。提升海南省旅游業公共衛生危機管理能力與建立健全海南省旅游業公共衛生應急體系是保障海南旅游穩定發展的根本保障。

一、旅游業公共衛生危機事件研究現狀

公共衛生危機事件因其傳播范圍廣、涉及領域眾多、影響深遠，很大程度上擾亂了旅游業的發展進程。公共衛生危機事件的爆發對社會經濟造成了極大的影響，預防預警、有效應對、機制效能和治理體系等問題依然是當今學界研究的熱點問題。2003年的《突發公共衛生事件應急條例》界定，“突發公共衛生事件，是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件”。由于突發公共衛生事件具有突發性和迫切性的特點，尤其需要重視監測預警機制的完善。預測和及時處理在很大程度上決定了它們是否會成為危機事件。近年來，一些學者更加關注重大突發公共衛生事件的國際治理機制，認為重大突發公共衛生事件的安全治理需要國家間的跨國合作。根據研究，目前我國應建立和加強對風險全過程的精準防控，優化治理機制，提高應急管理的法制化和規?；剑訌姂惫芾韺I人才的培養，不斷建立健全自上而下的應急管理組織體系；鞏固突發公共衛生事件應急管理的法律保障；完善國家整體應急管理體制，改革衛生應急管理體制；建立工作機制，全面完善重大公共衛生風險防控工作。旅游公共衛生防控是國家公共衛生防控的重中之重，巨大的旅游人口流動往往會加速傳染病的傳播。旅游公共衛生事件具有類型多、分布廣的特點，一直是研究者關注的焦點。在當代流動人口中，以旅游為目的的流動人口占主體。由于涉及人員范圍廣、流動人口頻率高、涉及行業多、時空跨度大，流動人口容易擴散。相關研究表明，近年來全球重大突發公共衛生事件，如2003年的SARS、2009年的甲型H1N1 流感和2012年的MERS 病毒，往往因旅游業而加劇，最終導致區域經濟被破壞和社會環境混亂。因此，旅游公共衛生體系是國家公共衛生體系中最重要、最困難的部分。目前，學者們對旅游公共關系和健康危機事件的研究主要集中在時空分布特征上，從理論上詳細討論了旅游公共衛生體系的缺失。從實證模型的角度來看，認為發達國家的先進做法是以法律保障、全面預警、專業組織、配套供給和公眾參與為主要支柱應對公共衛生危機，最終形成法律化、專業化的管理模式。2020年新冠肺炎疫情爆發與傳統旅游業相比，在旅游業中，如何在短時間內確認病情，有效預防疾病，積極應對，妥善應對，已成為旅游業面臨的一大難題。而如何形成長效機制是學術界深入研究的熱點問題。保障生命安全和健康不僅是旅游業發展的底線，也是疫情后旅游業振興的動力?；谛鹿诜窝滓咔閷β糜螛I的影響，目前研究者主要關注如何全面提高旅游業的衛生防護能力，以及后疫情時期旅游業的振興與重建的對策和建議。

目前，學術界對旅游公共衛生應急救援機制的研究主要從安全信息服務、安全預防服務、安全控制服務、應急救援服務、善后處置服務等方面展開。旅游應急救援作為現代旅游不可或缺的配套服務，在國際上得到廣泛開展，但在我國，這項業務還處于起步階段。建立旅游環境與事故安全預警、應急事故處理決策和應急救援網絡組織互動等功能管理體系，建立旅游救援體系，構建旅游安全保障體系，需要建立和完善旅游安全政策法規體系、旅游安全預警體系、旅游安全控制體系、旅游安全救援體系和旅游保險體系。旅游安全事故的突發性、客觀存在性、復雜性、緊迫性和重要性，使旅游救援成為保障旅游活動正常進行、維護旅游業健康發展的重要方面。本文根據我國國情和旅游業特點，初步提出了構建社會各部門、多路徑主體共同參與的旅游救援體系的設想。在旅游應急救援過程中，多重協調機制是應急管理的關鍵環節。因此，構建多元協調機制不僅具有重要的理論意義，而且對提高旅游業應急救援能力具有重要的現實價值。

二、海南旅游業公共衛生體系管理現狀

自新冠疫苗接種工作開始以來，海南省不斷加快推進加強針和序貫接種，建立全省全人群高水平新冠疫苗免疫屏障，并利用推進新冠疫苗接種契機，推進全省免疫規劃信息系統三期建設，完善全省免疫規劃信息系統。從新冠肺炎疫情的防控成績來看，2021年海南省不斷推動新冠疫苗接種，全省累計接種新冠病毒疫苗959.43 萬人次、2，246萬劑次，全人群接種率達95.18%，全國排名第三位。在疫苗接種策略上，海南積極開展3～11 歲人群疫苗接種，累計接種124.6 萬劑次，第1劑累計接種率97.76%，排全國第一。在核酸檢測能力方面，全省具備核酸檢測能力的機構達76 家，核酸檢測能力總和約為34.45 萬人份/日。自疫情爆發以來，截至2022年2月20日，海南省累計病例190 人，治愈184 人，死亡6 人。為了建立完善的衛生應急預案體系，海南省人民政府早在2006年就出臺了《海南省突發公共衛生事件應急預案》。在此基礎上，海南省衛生健康委先后出臺和修訂了《海南省新冠肺炎疫情應急處置預案》《海南省登革熱疫情應急處置預案》《海南省核事故與核輻射事故應急預案》等25 類衛生應急預案以及17 項應急處置技術方案，初步形成了由突發公共衛生事件應急預案、若干衛生應急專項預案、處置流程、工作規范組成的突發公共衛生事件應急預案體系。在該體系中，海南省建立了由政府領導，衛生健康、公安、工信、教育、海關、市場監管、農業等多部門參與的衛生應急聯防聯控機制。2021年11月，海南疾控發布10 條疫情防控措施，在國內疫情呈快速發展態勢的情況下，通過加強防控，控制海南省發生輸入性疫情的風險。從嚴落實國內中高風險地區、涉疫地區來（返）瓊人員的排查管控，通過把好入瓊口岸關、社區主動排查、區域協查等方式加強重點人員追蹤排查工作。從嚴落實入境人員管理，從嚴落實社區疫情防控，從嚴落實多渠道預警監測工作，從嚴落實人員密集場所防控措施，從嚴落實集中隔離點管理，從嚴落實農村疫情防控工作，從嚴落實大型活動疫情防控工作，從嚴落實新冠疫苗接種工作，從嚴落實跨省流動人員管理。為了增強公共衛生應急隊伍能力，海南省疾控中心和各市縣疾控中心組建了突發公共衛生事件應急處置隊伍，并依托海南省一線人員現場流行病學培訓項目，提高了該省突發公共衛生事件的調查處置能力。同時，各市縣也組織開展突發公共衛生事件應急處置演練，進一步提高應急隊伍的實戰能力。在信息化技術的加持下，目前海南省突發公共衛生事件網絡直報率達到100%，及時率達到95%以上。

從政策文件和體系建設上，海南省不斷建立健全應對突發公共衛生事件的應急體系，指導和規范各類突發公共衛生事件的應急準備和應急處理工作，在有效預防、及時控制和最大限度地減少突發公共衛生事件的危害，保障公眾身心健康與生命安全，維護正常的社會秩序方面做出積極貢獻。但此后就沒有再修訂過，內容和形式均存在更新的必要性。新冠肺炎疫情發生以來，海南省委、省政府堅決貫徹落實習近平重要講話精神和中央決策部署，抓緊抓實抓細疫情防控工作，推動了疫情防控形勢持續向好。

三、海南省旅游業公共衛生體系與協同機制運作問題

海南省旅游公共衛生體系管理雖然成效顯著，但也存在問題，如各地公共衛生危機治理仍然存在重治輕防、缺乏對旅游傳染問題的關注、治理資源不足、監測預警不完善、部門間合作不緊密等問題。

第一，公共衛生體系的協調機構設置功能存有不足，影響協同聯動機制作用的發揮。旅游業的主要職能部門是海南省旅文廳和各縣市旅文局，在現有的旅游公共衛生防控體系中，旅文廳或各地旅文局的職能起到協同而不是主導作用，難以實現以旅游應急協調機構的名義同其他行政單位和協會協同聯動。并且在文旅融合機構合并的背景下，旅游部門的職能變得更加寬泛和復雜，旅游只是其管轄的一個口徑而已，職責過寬、過泛、過虛，影響旅游應急辦履行其基本職責。

第二，海南旅游應急工作整個過程沒有得到有效的監督。為了保證應急管理工作的有效規范化和協調機制的健康發展，一個有效的工作監督體系是必不可少的。因此，必須重視旅游應急管理協調機制的性質、特點和功能，制定一套適合應急管理實際工作的監督機制。從協同聯動機制功能中的薄弱環節入手，盡快發現，及時停止、糾正、解決旅游應急聯動機制不完善的問題。要使旅游激勵監管制度化，減少旅游應急監管的隨機性和主觀性，就必須加強內部控制建設。

第三，缺乏跨區域旅游應急協調機制。合理的區域協調機制應考慮任務分工、權責分配、運行程序、制度保障、問責制度等。必須完善有效的區域協調機制。目前，海南各縣市區域政府從自身角度出發，往往僅考慮自身因素，導致應急響應整體效率低下，區域旅游信息不對稱與信息封閉相結合，大大增加了應急工作的處理成本，甚至會放大緊急情況的危險。

第四，缺乏推進政務公開、政府信息公開和積極接受社會各界監督的舉措。在旅游應急管理中，政府及時發布信息，合理引導媒體，通過各種媒體宣傳旅游危機的防控，使公眾能夠快速掌握和了解真實情況，不被誤導，從而提高公眾對旅游突發事件的認識，增強信心。全面的信息公開不僅能使公眾真正掌握事件的情況，還能獲得公眾理解和支持，在良好的氛圍中形成全面參與旅游突發事件處置的局面。

第五，尚未充分發揮非政府組織在旅游應急管理中的作用。在旅游應急管理過程中，應該積極吸收非政府組織（NGO）。海南旅游業發達，涉旅的行業協會組織完善，如有旅行社協會、酒店協會、郵輪游艇協會、導游協會等，除紅十字會等其他非政府組織外，整個非政府組織體系相當龐大，因此應該充分發揮與公眾關系密切、公益性強的非政府組織的作用。

四、海南省旅游業公共衛生應急體系創新路徑

第一，完善機制，加強協調聯動機制的組織建設。組織建設是實施協同聯動機制的基礎。當旅游突發事件發生時，有一個縱向和橫向相結合的旅游應急聯動指揮中心，依托指揮中心處理各種信息，靈活調度資源，必要時啟動協同聯動機制，整合各部門力量，發揮各自優勢，在綜合應急管理模式中，做到縱橫協調的旅游應急響應。加強旅游應急協調機制的組織建設主要從兩個方面入手：一是建立橫向協調聯動機制。從旅游突發事件的分類入手，合理劃分政府各職能部門的職責，進行職能定位。二是建立縱向協調機制。旅游突發事件協調機制的組織體系應包括旅游業組織、旅游助手等其他社會組織和企業參與旅游突發事件的應對過程。

第二，完善立法。目前，我國應對旅游突發事件的法律規范建設已經啟動，各級旅游應急管理法律、法規和旅游防治領域的規章制度相繼出臺。旅游應急管理離不開應急預案，要制定全球旅游應急預案，針對各類旅游提供專項制度、應急管理制度上的預案內容和細則，明確職責，加強旅游部門的應急管理水平和協調配合，形成以旅游業為主導的政府部門應急管理網絡系統，從而確保當旅游突發事件發生時，各政府部門能夠協同、高效、有序地進行旅游應急處置。

第三，加快公共衛生服務配套設施建設。習近平指出，預防是最具成本效益和有效的衛生戰略。加快公共衛生服務配套設施建設，將實現新發傳染病綜合防控與臨床診療的無縫對接，實現從被動應對向主動應對的轉變，構建海南省傳染病監測、預防、檢測、追蹤、診斷和治療的系統化、綜合性防控體系。

第四，加強大數據應用，與旅游應急管理部門協調。多渠道信息共享與快速傳遞機制的構建是多層次、多部門協同聯動機制可行性的前提。加強多層次、多部門協調機制信息共享平臺建設，完善信息上報、溝通、快速傳遞機制。建立信息監控中心。旅游突發事件應急信息平臺的建設主要基于“12301”和“12345”兩個并行工作的政務平臺，各級110、122 和120 事故的電話號碼需要合并到兩個平臺中。建立大型疫情信息監測中心，利用大數據、人工智能、云計算等數字技術，實時收集國內外突發公共衛生事件確診和疑似病例、死亡人數、感染方式、傳播途徑、中間宿主和病媒類型等數據，從而監測疫情動態，預測擴散范圍和傳播速度，實現預警。在疫情監測分析、病原體精準追蹤、防治、醫療資源配置等方面提供技術支持。實現旅游應急信息的統一調度和流通。在對旅游突發事件信息進行整理、分析和評估時，要及時向旅游突發事件的主要責任部門和協作部門報告。

第五，加強輿論引導與信息公開。正面報道和負面報道所帶來的社會效應是截然不同的，尤其是在旅游突發事件的處理和應對過程中，正面報道將發揮非常積極的作用，旅游突發事件管理部門應重視媒體在旅游突發事件中的作用。

近年來，突發旅游公共衛生事件等級嚴重程度加劇，遭遇突發旅游事件難以管控、救援難度較大，旅游應急救援需要多主體的協調與配合，應進一步優化涉旅公共衛生安全監管模式，完善旅游業公共衛生危機管理，健全旅游公共衛生應急體系。這也是本研究的根本出發點。本研究通過網絡關系范式對國內外典型旅游公共衛生事件及突發重大疫情事件進行系統分析，揭示出在事件應對與疫情防控各個階段治理合作的網絡結構、各個職能主體作用以及職能主體角色的演變過程，梳理出旅游公共衛生事件的合作治理路徑。由于突發旅游公共衛生事件具有突發性且發生速度快、救援時間緊迫、受損影響大等特點，一旦在短暫的救援時間內未按照科學有效的決策和處置辦法，將造成更大的損失，甚至產生蔓延或傳播面擴大等負面影響。因此，提升海南省旅游業公共衛生危機管理能力與建立健全海南省旅游業公共衛生應急體系是保持海南旅游可持續發展的根本性措施之一。