“印太經濟框架”展望及其對亞太經濟融合的影響

潘曉明

〔提 要〕拜登政府提出的“印太經濟框架”，是其“印太戰略”的經濟支柱，旨在加強與亞太地區國家經濟合作，重塑和引領地區經濟融合發展進程，提升其在亞太地區的戰略動員能力，以“圍堵”的方式限制中國經濟發展，遲滯中國崛起進程。雖然“印太經濟框架”的磋商和實施面臨不確定性，但其作為由美國主導的以非市場開放為目的的經濟合作，不僅將干擾和破壞地區供應鏈體系，更將會沖擊和阻礙亞太地區經濟融合發展趨勢，為地區長期穩定和繁榮帶來挑戰。

2022年5月，拜登政府推出“面向繁榮的印太經濟框架”（IPEF），包括美國、日本、韓國、澳大利亞、印度、印尼、新加坡等14個國家加入。[1]2022年5月23日IPEF啟動時有13個國家參與，后斐濟申請加入。IPEF現有美國、日本、澳大利亞、韓國、印度、印度尼西亞、新加坡、泰國、越南、馬來西亞、菲律賓、文萊、新西蘭、斐濟14個創始成員國。IPEF作為美國“印太戰略”的經濟支柱，是美國完善亞太地區戰略布局、凝聚地區盟友伙伴力量、強化在地區政治經濟秩序主導權的核心工具之一。國內相關研究集中在對IPEF的主要內容、推出動因、內在缺陷以及其對中國的影響等角度分析。[1]張超：《“印太經濟框架”的分析及中國的應對》，《印度洋經濟體研究》2022年第4期，第114-138頁；邢瑞利：《拜登政府推出“印太經濟框架”的動因及前景分析》，《國際經濟合作》2022年第4期，第44-54頁；洪風：《“印太經濟框架”先天不足的三大短板》，《當代世界》2022年第6期，第74-75頁；陳積敏：《美“印太經濟框架”與中國的應對》，《中國投資》2022年第13期，第20-23頁。本文側重從IPEF給亞太地區長期形成的分工協作融合模式帶來的影響角度，分析其可能帶來的復雜挑戰。

一、IPEF主要內容及特點

IPEF是繼特朗普政府2017年退出跨太平洋伙伴關系協定（TPP）后，美國為維護在亞太地區經濟影響力、爭奪地區經濟秩序主導權的重要舉措。拜登政府強調，IPEF將致力于提升“韌性、可持續性、包容性、經濟增長、公平和經濟的競爭力”，并為地區內的合作、穩定、發展、繁榮和和平作出貢獻。[2]The White House, “The Statement on Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,” May 23, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/statementon-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/.其主要目標是在未來幾十年更好地利用創新，特別是在清潔能源、數字和科技領域的轉型中強化經濟韌性和活力，使成員國免受脆弱的供應鏈、腐敗和避稅天堂等一系列問題帶來的威脅。[3]The White House, “Fact Sheet: In Asia, President Biden and a Dozen Indo-Pacific Partners Launch the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,” May 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-in-asia-president-biden-and-a-dozenindo-pacific-partners-launch-the-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/.具體而言，IPEF主要包含四個支柱。

第一，公平和有彈性的貿易。IPEF積極推動“高標準”數字經濟規則制定，幫助中小企業利用數字技術，并對網絡隱私以及人工智能利用進行監管；[4]Ibid.強調勞工和環境等新貿易議題的規則磋商，力圖提高相關保護標準以及細化程序規定，實現拜登政府“保護工人”的承諾。[5]USTR, “Remarks of Ambassador Katherine Tai Outlining the Biden-Harris Administration’s ‘Worker-Centered’ Trade Policy,” June 2021, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/speeches-and-remarks/2021/june/remarks-ambassador-katherine-tai-outlining-biden-harrisadministrations-worker-centered-trade-policy.IPEF還將農業、競爭政策以及貿易便利化等議題納入貿易支柱談判框架，[1]USTR, “Ministerial Text for Trade Pilliar of Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,” https://ustr.gov/sites/default/files/2022-09/IPEF%20Pillar%201%20Ministerial%20 Text%20(Trade%20Pillar)_FOR%20PUBLIC%20RELEASE%20(1).pdf.推動成員國更為廣泛的經濟合作。

第二，提升供應鏈彈性。美國力求通過IPEF在亞太地區范圍內加強對包括半導體芯片、戰略原材料生產等關鍵領域的成員國間合作，通過推出成員國的“早期警報系統”，繪制關鍵原材料供應鏈地圖，提升關鍵領域追蹤能力，以實現推進供應鏈彈性和多元化。[2]“Fact Sheet: In Asia, President Biden and a Dozen Indo-Pacific Partners Launch the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity.”IPEF還將對供應鏈中的關鍵領域、產品以及原材料進行識別，并發展出相應的程序對供應鏈從原材料到生產、加工以及倉儲等環節進行識別。不僅如此，IPEF還將在成員國之間建立信息分享系統以及強化供應鏈物流以應對供應鏈中斷和脆弱性問題。[3]USTR, “Ministerial Statement for Pillar II of the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,” https://www.commerce.gov/sites/default/files/2022-09/Pillar-II-Ministerial-Statement.pdf.

第三，清潔能源、低碳和基礎設施。美國將在IPEF框架下推動與成員國家“具體而具有高遠志向”的努力共同應對氣候風險，尋求與成員國在可再生能源、脫碳、能源的基礎設施建設和在制定有效標準等議題方面達成協議。[4]Jay Smith et al., “Biden Administration Hosts the First Indo-Pacific Economic Framework Ministerial: Updates, Outlook, and Remaining Questions,” Covington & Burling LLP, August 5, 2022, https://www.globalpolicywatch.com/2022/08/biden-administration-hosts-the-first-indo-pacificeconomic-framework-ministerial-updates-outlook-and-remaining-questions/.在IPEF框架下，成員國將推動有利于氣候的科技創新合作，推動投資和碳減排的產品與服務，并鼓勵包括私人領域、工人和地方社區在內的更多利益攸關方參與能源轉型。[5]USTR, “Ministerial Statement for Pillar III of the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,” https://www.commerce.gov/sites/default/files/2022-09/Pillar-III-Ministerial-Statement.pdf.

第四，稅收和反腐敗。美國將推動IPEF對已簽訂的多邊稅收和規則的執行，強化以國際協定為基礎的國家義務實施。美國期待通過延伸反賄賂等“長臂管轄”規定，在地區建立符合自身利益的“公平經濟”保護網絡。IPEF成員國將“通過在防止和消除腐敗、控制逃稅和提升各國國內資源利用方面的合作，為企業和工人建立公平的競爭平臺”。[1]USTR, “Ministerial Statement for Pillar IV of the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,” https://www.commerce.gov/sites/default/files/2022-09/Pillar-IV-Ministerial-Statement.pdf.

IPEF具體內容還需要成員國通過談判確定，目前初步看有以下特點。

一是排他性。IPEF具有明顯的“去中國化”特征。中國是亞太地區重要的經濟體，美國并沒有邀請中國參加。不僅如此，IPEF將成員國范圍限定在以東盟為核心的亞洲國家，對于拉美國家則另起爐灶。[2]Peter J. Meyer, “2022 Summit of the Americas,” Congressional Research Report, June 24, 2022, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IN/IN11934.而對東盟國家，美國也采取區別對待的態度。美國對經濟相對較好的國家積極游說拉攏，對柬埔寨、老撾和緬甸等欠發達國家予以排斥。

二是壟斷性。作為美國主導的地區經濟合作平臺，IPEF的成員參加程序、議程設定以及機制設計等關鍵議題都由美國決定。為提高IPEF的吸引力，美國宣揚成員國可以選擇內容參加談判，強調的是成員國“自主和選擇”。[3]The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States,” p.7, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.但這只是美國推動成員國最大限度參與相關談判的幌子。美國出于自身考慮主張IPEF無需通過國內立法程序批準。這意味著各成員國政府及立法機構將被動接受IPEF。

三是選擇性。IPEF成員國可以選擇內容參加談判，而不必接受IPEF所有議題談判。另外，IPEF不是國際法意義上的對成員國具有法律約束力的協定。[4]Mary E. Lovely, “A US Indo-Pacific Framework That Tries to Build out China Is Unrealistic,” East Asia Forum, April 10, 2022, https://www.eastasiaforum.org/2022/04/10/a-us-indo-pacific-frameworkthat-tries-to-build-out-china-is-unrealistic/.與世貿組織以及地區自由貿易協定的一攬子協議不同，IPEF以賦予成員國參加具體談判內容的選擇權來吸引地區國家參與，擴大其規模。美國以這種弱約束力來體現IPEF的靈活性，并以此聲稱是推動地區國家經濟合作的新方式。然而，國際社會的各種軟約束機制的運行實踐表明，這種靈活性將成為IPEF生效后執行不確定性的重要來源。

四是非傳統性。拜登政府多次重申IPEF不是傳統的自由貿易協定，[1]The White House, “On-the-Record Press Call on the Launch of the Indo-Pacific Economic Framework,” May 23, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2022/05/23/on-the-record-press-call-on-the-launch-of-the-indo-pacific-economic-framework/.各成員國將不會就市場準入進行磋商，亦無需將協定付諸立法程序使之生效，協定只對各國政府有約束力。不僅如此，與美國以往通過自由貿易協定協調與其他成員國的關系不同，IPEF推動的是包括但不限于貿易，其涵蓋供應鏈彈性、清潔能源以及基礎設施等廣泛議題。

二、推出IPEF的動因

冷戰結束后，美國高度重視并積極推行自由經濟競爭。1993年11月，美國主辦首次亞太經濟合作組織（APEC）領導人非正式會議,大力推動地區貿易投資自由化和便利化，推動以美國為主導的地區經濟合作進程。進入21世紀，美國在繼續倡導“自由貿易”同時，國內貿易保護主義和單邊主義抬頭，開始轉向所謂的“公平貿易”，并逐步突出地緣政治因素。2009年11月，美國總統奧巴馬宣布參加TPP談判，強調要建立一個高標準、體現創新思想、涵蓋多領域和范圍的亞太地區一體化合作協定，為制定21世紀貿易協定標準作出重要貢獻，并將以此促進美國就業和經濟繁榮。2011年，奧巴馬政府推出“亞太再平衡”戰略，宣布把全球戰略重心轉向亞太地區，TPP成為“亞太再平衡”戰略在經貿領域的重要抓手。但是，2017年特朗普政府上臺后退出該協定，迫使剩下的11國于2018年重新談判并簽署批準了《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）。拜登政府上臺后，美國并未像日本等國呼吁那樣重返CPTPP，而是另起爐灶提出IPEF。IPEF滲透著美國在國際自由經濟體系失序背景下對新重點經濟議題的提煉和推進，反映美國在亞太地區乃至全球經濟布局的策略轉變和重心重構。

（一）探索經濟合作新模式

全球化雖然推動實現了美國經濟繁榮，但也導致美國各階層之間利益分配不均衡，貧富分化加劇，社會矛盾激化。通過傳統自由貿易協定推動國家間經濟合作在美國國內不再具有相應的民意基礎。受到全球化沖擊的中產階級成為反對貿易自由化的核心力量。

拜登政府上臺后，為保護受沖擊的美國中產階級，穩定美國社會基礎，推出“中產階級外交”。[1]所謂“中產階級外交”是指“將外交政策更好地融入國內政策議程，目的在于強大中產階級，提升經濟和社會的流動性”。參見Salman Ahmed and Rozlyn Engel, “Making U.S. Foreign Policy Work Better for the Middle Class,” Carnegie Endowment for International Peace, 2020, p.1。與二戰后通過強化外交政策來實現國家利益的擴張政策不同，拜登政府的外交政策明確將服務國內中產階級作為政策目標，是“對后冷戰時期美國外交政策的過度擴張（overextension)進行糾正”。[2]Salman Ahmed and Rozlyn Engel, “Making U.S. Foreign Policy Work Better for the Middle Class,” p.4.拜登政府的“中產階級外交”政策強調，貿易只是對外經濟議題中的一個重要內容，美國將“對國際貿易議程進行修正以符合國內包容性發展的政策議程”；對于自由貿易協定，美國應優先貿易協定中有利于強化中產階級的條款。[3]Ibid., p.2, p.35, p.38.正是基于這種考量，美國《貿易促進授權法》（TPA）在2021年7月失效后，拜登政府并未動用政治資源尋求國會對TPA更新來推動自由貿易談判。美國在放棄原有的通過自由貿易協定談判協調國家間經濟關系的同時，需要尋找新方式推進與其他國家經濟合作，爭取自身利益最大化。IPEF成為美國在新時期探索多邊國際經濟合作的新模式。

（二）深度參與亞太經濟以重振美國競爭力

過去幾十年經濟全球化浪潮的發展，美國經濟累積的結構性問題不斷突顯。20世紀80年代以來的美國跨國公司生產的大規模外包造成了美國本土制造業“空心化”。1997年美國制造業增加值占GDP的16%，而2020年這一比重下降為11%。[4]“World Bank Data, Manufacturing Value Added (% of GDP)-United States,” https://data.worldbank.org/indicator/NV.IND.MANF.ZS?locations=US.美國對世界制造業的整體貢獻也呈快速下滑趨勢，在世界制造業占比從1997年的25%下滑至2019年的17%。[1]James Mayika et al., “Building a More Competitive US Manufacturing Sector,” Mckinsey Global Institute, April 2021, p.8.制造業“空心化”直接造成美國生產力水平下降。1980年代到2010年，美國勞動生產率年平均增長2.1%，而2010年以后則只有0.9%。[2]Salman Ahmed and Rozlyn Engel, “Making U.S. Foreign Policy Work Better for the Middle Class,” p.15.另一方面，美國短期經濟風險上升，國內通脹水平不斷高企，經濟陷入衰退的可能性不斷增加。自2022年3月以來，美國消費者指數在同比增長8%以上的高區間運行，6月該指數上升至9.1%。高通脹已經開始侵蝕美國消費者的購買力，對經濟產生重要負面影響。美國經濟高增長拐點已經到來，經濟衰退陰影籠罩美國。拜登政府需要深度參與亞太地區這一世界經濟增長引擎的經濟活動，加強與地區國家經濟合作，推動美國經濟結構性調整，并以提升供應鏈彈性避免“供應鏈瓶頸帶給消費者的高價格”，[3]“Fact Sheet: In Asia, President Biden and a Dozen Indo-Pacific Partners Launch the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity.”減少美國國內的通脹壓力。

（三）助力美國“印太戰略”的推進

面對印太地區的巨大經濟動能和不斷上升發展趨勢，美國意識到“印太國家將定義國際秩序的核心本質”。[4]The White House Indo-Pacific Strategy of the United States, p.7.印太地區占有世界經濟總量的60%，世界增長的三分之二來自于這個地區。[5]Ibid., p.5.美國在印太地區有著廣泛的商業和經濟利益。正如白宮印太事務協調員坎貝爾所言，“印太地區本身對美國的繁榮與增長至關重要”。[6]Kurt M. Campbell and Rush Doshi, “How America Can Shore up Asian Order?,” Foreign Affairs, January 12, 2021, https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-01-12/howamerica-can-shore-asian-order.美國推出IPEF旨在加強美國和地區盟友和伙伴的經濟合作，以重振其在印太地區的政治經濟實力，助力“印太戰略”整體目標實現。

首先，美國意在通過IPEF推動與地區國家的廣泛經濟合作，提升其在地區的經濟影響力。IPEF不僅包括貿易、數字經濟和技術的標準制定，還包括以脫碳、清潔能源和數字技術在內的基礎設施建設等廣泛議題。拜登政府希望以“多管齊下”的方式與地區國家的經濟和科技形成深層次捆綁，提升美國在印太地區的經濟影響力，強化美國在該地區的戰略動員能力。

其次，美國意在重構以其為中心的印太地區生產體系。從特朗普時期的美國制造業回流到拜登政府的提升供應鏈彈性，美國力圖重構以其為中心的全球生產體系。美國以IPEF推動供應鏈彈性為名，聯合亞太地區盟友推動地區技術保護主義，以“小院高墻”的方式強化美國在半導體芯片等關鍵高科技領域的競爭優勢，從而強化美國在印太地區的高端生產和制造的絕對壟斷地位。

最后，美國意在利用IPEF圍堵和排除中國參與地區經濟競爭，鞏固美國對地區及全球經濟秩序的領導權?！拔覀儗⒏淖儽本┲苓叺膽鹇原h境以推進開放、包容的國際體系。”[1]Antony J. Blinken, “The Administration’s Approach to the People’s Republic of China,” U.S. Department of State, May 26, 2022, https://www.state.gov/the-administrations-approach-to-thepeoples-republic-of-china/.中國在亞太地區已經建立了以自身為中心的各國分工協作生產體系。美國以IPEF為抓手，以提升供應鏈彈性為名在成員國之間推動“供應鏈外交”，[2]Heidi Crebo-Rediker and Douglas Rdiker, “A Real Foreign Policy for the Middle Class: How to Help American Workers and Project U.S. Power,” Foreign Aあairs, Vol.101, No.3, pp.105-116, p.109.目的是動搖中國在地區生產體系的中心地位，削弱中國在地區經濟影響力，限制中國經濟的快速發展。

（四）重奪國際經貿規則制定的主導權

國際自由經濟秩序的失序導致以世貿組織為代表的國際經貿規則制定一直以來未能有實質性進展。美國正失去長期以來形成的以主導規則制定來對國際經濟秩序進行“掌控”的能力。與此同時，受制于國內政治，美國無法通過傳統的自由貿易協定磋商來推進美國的國際經濟議程。因此試圖加快增加制度彈性以重樹對地區乃至世界的領導權威?！懊绹苍S不能從經濟、政治及軍事的卓越地位決定結果，但它仍然可以就共同挑戰來動員合作及針對關鍵規則塑造共識?！盵1]Jack Sullivan, “The World After Trump: How the System Can Endure,” Foreign Aあairs, Vol.97, No.2, 2018, pp.10-19, p.11.

在亞太地區已生效實施的《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）和CPTPP的地區自由貿易協定中，美國都不是成員國。由于國內政治掣肘，美國短期內重新加入CPTPP前景渺茫。美國不甘心被排除在地區貿易規則制定進程之外，希望通過IPEF重掌地區規則制定的主導權。面對亞太地區以數字經濟為代表的新經濟不斷加速發展趨勢，[2]“How COVID-19 Has Pushed Companies over the Technology Tipping Point and Transformed Business Forever,” Mckinsey& Company, October 2020, p.2, https://www.mckinsey.com/~/media/McKinsey/Business%20Functions/Strategy%20and%20Corporate%20Finance/Our%20Insights/How%20COVID%2019%20has%20pushed%20companies%20over%20the%20 technology%20tipping%20point%20and%20transformed%20business%20forever/How-COVID-19-has-pushed-companies-over-the%20technology%20tipping-point-final.pdf.美國希望抓住數字經濟發展契機，以主導亞太地區數字經濟規則以及數字技術標準制定來強化自身在數字領域的競爭優勢、重塑有利于其自身的地區經濟秩序以及壟斷對國際數字經貿規則制定的主導權。IPEF是美國通過創造有效機制抓手實現其對“從掌控到領導的過渡”的重要實踐，[3]Ibid.也是在新形勢下美國強化其對地區乃至全球經濟秩序主導的機制創造。

三、IPEF的實施前景

自2022年5月宣布啟動以來，IPEF已于6月在巴黎舉行第一次非正式會議。7月，IPEF第一次部長級會議以線上的方式舉行，標志著相關談判正式啟動。[4]“U.S. To Host Virtual Meeting on Tuesday of Indo-Pacific Trade, Economic Ministers,” The Reuters, July 25, 2022, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/us-host-virtual-meetingtuesday-indo-pacific-trade-economic-ministers-2022-07-24/.9月，IPEF首次線下部長會議在美國洛杉磯舉行。盡管美國宣稱努力推動IPEF談判在未來12或18個月，即在2023年美國主辦APEC峰會前簽訂協定，[1]Demetri Sevastopulo and Kana Inagaki, “Joe Biden Launches Trade Agreement with 12 Asian Countries,” Financial Times, May 23, 2022, https://www.ft.com/content/e2634c2a-3709-4a31-a419-1e30af1fc607.但由于談判面臨諸多制約，IPEF未來走向仍存在不確定性。

（一）IPEF談判的制約因素

IPEF雖受到美國亞太盟友追捧，但其自身存在的制度缺陷和美國國內政治掣肘卻成為其推進和實施的重要制約因素。

首先，成員國達成協定的動力不足。美國意圖將IPEF塑造成為高標準規則，并在2022年9月的部長會議聲明中將各框架的議題加以細化，但美國如何在不同發展水平的成員國之間形成有效的“動機框架”仍然不得而知。[2]Minwoo Kim et al., “IPEF Partners Adopt Ministerial Negotiation Objectives,” Covington & Burling LLP., September 21, 2022, https://www.globalpolicywatch.com/2022/09/ipef-partnersadopt-ministerial-statement-and-negotiation-objectives/#more-13362.拜登政府已明確表示，IPEF不會包括市場準入,[3]Kenneth Rapoza, “Katherine Tai Hammered in Hearings on Free Trade, Market Access,” Coalition for Prosperous America, March 31, 2022, https://prosperousamerica.org/katherinetai_ustr_globalization_biden_trade/.IPEF成員國擴大美國市場準入的訴求將因此落空。雖然IPEF成員國期待美國在基礎設施建設或脫碳等能力建設方面的投資，[4]Emily Benson, William A. Reinsch and Grant Reynolds, “The Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity: Recommendations for delivering a decarbonization agenda,” Center for Strategic and International Studies, June 2022, p.2.但現實中，美國投資規模以及具體國家可得的份額卻是個未知數。[5]CSIS, “Press Briefing: Previewing Biden’s Trip to Asia,” May 17, 2022, https://www.csis.org/analysis/press-briefing-previewing-bidens-trip-asia.一方面，在經濟滯脹環境下，美國財政支出將會面臨更多限制；另一方面，在地緣政治風險上升的背景下，美國企業將謹慎參與融資規模巨大的基礎設施投資。這樣一來，IPEF成員國，特別是發展中成員國期待的數字和清潔能源等基礎設施投資將會面臨如何成功落地的現實難題。

其次，存在成員國利益平衡設計缺陷。盡管美國希望通過IPEF來推動重置地區經濟平衡，但首先面臨的是如何在成員國之間實現利益平衡的問題。IPEF成員國可以靈活選擇其參加的條款并作出相應的承諾，由此產生的不同門檻，不僅增加各國對權利義務分配是否公平的質疑，更可能會引發各成員國對IPEF對成員國之間利益分配不平衡的不滿。這將給成員國日后對IPEF框架下承諾的履行埋下隱患。盡管美國加快推進IPEF磋商，力圖盡快達成權利義務的約束，然而IPEF機制安排的合理性將是其作為地區機制賴以生存和發展的根本條件，是關系到IPEF成敗的關鍵性議題之一。

最后，面臨著美國國內政治的種種限制。在反自由貿易的政治氛圍中，美國民眾對IPEF的談判和簽訂保持高度關切,眾多民眾團體要求提高IPEF磋商的透明度，公布IPEF談判進度以及相關提案草案，并征詢公共意見。[1]“100+ U.S. Civil Society Organizations Call for Transparent and Participatory Negotiating Process for the Indo-Pacific Economic Framework and Future Trade Negotiations,” Public Citizen, July 22, 2022, https://www.citizen.org/article/100-u-s-civil-society-organizations-call-for-a-transparentand-participatory-negotiating-process-for-the-indo-pacific-economic-framework-ipef-and-future-tradenegotiations/.2022年9月公布的部長會議聲明顯示，在貿易支柱下，企業將在勞工和環境議題上承擔更多的責任。這將使更多產業和企業更加密切關注IPEF具體磋商以及美國作出的具體承諾，其不僅將影響拜登政府推動IPEF談判的時間表，還使相關敏感議題的討論和磋商更為復雜。一些國會議員也質疑拜登政府，表示IPEF未能充分與國會及利益攸關方溝通，并強調國會將有權對IPEF中有關對外貿易的強制性規定批準或否決。[2]Rosa L. DeLauro et al., “Letter to Ambassador Katherine Tai, Gina Raimondo, Antony Blinken and Jack Sullivan,” United States House of Representatives, https://delauro.house.gov/sites/delauro.house.gov/files/DeLauro_Warren_IPEF%20Letter%20Final_8.1.22.pdf.盡管拜登政府試圖通過避免國會批準程序來加快推動IPEF的生效，但IPEF談判仍然受到美國國內政治博弈的牽制，從而增加談判的復雜程度和難度。

（二）IPEF實施的不確定性

盡管美國意圖通過加速推動IPEF來建立和強化“印太戰略”的經濟支柱，但作為地區經濟合作機制能否有效實施仍然具有不確定性。

首先，IPEF能否在短期內完成談判存在不確定性。拜登政府提出將在2023年美國主辦APEC峰會前完成談判，但以往國際貿易協定磋商的經驗表明，具體議題磋商和最終文本確定需要各國大量的溝通和努力，通常耗時數年。IPEF成員國國情不同，發展階段和水平各異，在成員國之間能否形成共識，在尊重其他國家靈活選擇參加內容和作出承諾的同時，自身作出積極承諾，具有不確定性。IPEF成員國“只是承諾參加最初回合的討論，在正式磋商開始之后，對框架的最初熱情能否持續仍然是個問題”[1]Aidan Arasasingham et al., “Unpacking the Indo-Pacific Economic Framework Launch,” Center for Strategic and International Studies, May 23, 2022, https://www.csis.org/analysis/unpacking-indo-pacific-economic-framework-launch.。

其次，IPEF能否形成有效約束具有不確定性。在IPEF部長會議中，成員國未能對IPEF的履約制度安排加以明確。在這種情況下，IPEF能否對成員國進行有效約束、成員國是否將充分履行其義務也將充滿懸念。美國主張IPEF作為行政協定，對承諾的政府具有約束力。然而，政權更迭和政府換屆都會對各國對IPEF義務的履行帶來重要的影響。尤需強調的是，IPEF是否會像特朗普退出TPP那樣，被美國下一屆政府拋棄，也是未定之數。這不僅將會削弱成員國在談判中在相關議題，特別是具有挑戰性的議題，作出承諾的動力，更會影響成員國國內立法程序批準和通過。IPEF在推進談判的挑戰之外，更面臨著協定履行的根本性難題。

最后，IPEF面臨著地緣政治風險上升和世界經濟增長前景暗淡帶來的不確定性。以烏克蘭危機為代表的地緣政治事件的不斷發酵正在從根本上改寫國際經濟格局。全球供應鏈正在經歷多重力量沖擊下的根本性調整。而以IPEF協定為代表的以自身利益為出發點，通過國家干預對地區供應鏈進行重組的努力在這一歷史趨勢中猶如抽刀斷水。不僅如此，在歐美經濟衰退趨勢日趨加強的背景下，亞太國家經濟將會感受到深深的寒意。美國以IPEF排除中國，人為設置發展障礙進而限制各國發展潛力的政策思路將會愈發不合時宜，地區各國將會再次重新審視IPEF的地區經濟合作。

四、IPEF對亞太經濟融合進程的可能沖擊

近年來，經濟全球化發展勢頭放緩，亞太地區經濟一體化卻逆勢推進。以RCEP和CPTPP為代表的地區自由貿易協定生效實施，不僅大大消除成員國貿易藩籬，加深地區經濟融合，更為地區經濟發展注入新動力。同時，地區經濟一體化進程也面臨各種挑戰。地區內眾多自由貿易協定疊加產生“意大利面條碗”效應，地區經濟一體化進程深受貿易保護主義政策沖擊。新冠肺炎疫情加速地區供應鏈重構，貿易新議題和新領域在助推地區各國貿易格局變化同時，也給地區帶來新的機制和合作架構競爭。美國借IPEF突出地區經濟中的地緣政治競爭因素，人為制造地區經濟的分割和對立，推動“去中國化”，將給亞太經濟一體化進程帶來嚴重沖擊。

（一）加劇各種形式的貿易保護主義

IPEF回避市場準入磋商折射出美國貿易保護主義立場并未改變，其所推動的是美國貿易保護主義2.0版。拜登政府雖出于地緣政治考量，宣揚IPEF有助于推動地區國家應對共同挑戰，但卻避而不談地區其他國家共同關心的美國市場開放問題。這反映出美國封閉自身國內市場的基本立場沒有變，限制外國公司參與本國市場競爭的基本態度沒有變，其保護自身產業和工人的根本出發點沒有變。美國囿于國內政治氛圍，在不開放國內市場的前提下，利用IPEF強化自身在數字經濟和清潔能源等領域新優勢，并通過推行自身有關數據規則和新能源技術標準，意在鞏固在亞太地區新經濟領域中的主導地位。但是，IPEF其他成員國卻并不能通過獲得美國市場準入而獲得貿易增長的機會，也無法期待由此帶來的經濟增長紅利。IPEF成員國反而將會淪為美國規則和標準的“接受者”。作為地區經濟合作機制，IPEF無法在地區國家之間建立對等（reciprocal）和平等（equal）的有效合作關系。在以保護美國競爭力為指針的議題設定和規則磋商中，其他成員國，特別是發展中成員國，無法從根本上實現自身利益保護以及自身利益最大化。這是IPEF的致命性“先天缺陷”。

（二）破壞地區供應鏈穩定

地區經濟融合最重要的貢獻之一是推動各國基于比較優勢而建立地區生產分工網絡。以東亞為中心的地區供應鏈體系，是跨國公司在利用各種自由貿易協定所形成的投資開放、關稅減讓、貿易便利化安排中得以實現自身生產的地區布局。商業主體追求自身利益優化成為不斷推動地區經濟發展和經貿合作機制升級的最根本動力。然而，美國出于自身利益考量推動IPEF，漠視地區經濟一體化的內在核心邏輯，以維護國家安全名義對高科技和關鍵生產原料進行保護，企圖遏制中國科技和經濟的快速崛起，對中國進行“管理脫鉤”。[1]Kurt M. Campbell and Rush Doshi, “How America Can Shore up Asian Order?.”這不僅將沖擊跨國公司已有的供應鏈布局，給地區供應鏈體系帶來混亂，也會給全球經濟帶來巨大負面影響。

IPEF以國家行為影響和干預供應鏈，破壞供應鏈體系穩定。跨國公司的地區供應鏈是其以成本和效率為核心指標的長期布局結果。盡管新冠肺炎疫情帶來的供應鏈瓶頸推動跨國公司對其供應鏈的調整，但IPEF并未提供關稅減讓和市場準入相關規定，跨國公司無法通過相關措施來降低生產成本。美國聯合日本等亞太地區國家以提升供應鏈彈性為名推動“友岸外包”，以政治手段影響跨國公司供應鏈重構決策，“這將制造不確定性和高昂的成本”。[2]Martin Wolf, “In an Era of Disorder, Open Trade at Risk,” Financial Times, June 28, 2022, https://www.ft.com/content/df62d58c-e864-4e3b-9aa6-5587e8ef1667.跨國公司的外包考量不僅基于政策，更多的是作為商業主體，其要實現成本、協調和彈性的平衡。[3]Susan Lund et al., “Risk, Resilience and Rebalancing in Global Value Chains,” p.59.它們不得不考慮資本集中度和經濟規模、知識集中度和專業供應商生態系統、可獲得自然資源、需求增長以及貿易集中度等基于產業特征的關鍵因素。[4]Ibid., p.60.地區供應鏈是個復雜的漸進性系統，美國試圖以IPEF強化地緣政治因素來推動地區供應鏈的“去中國化”，不僅造成跨國公司短期經營風險上升和成本增加，[5]Oliver Tonby et al., “The Future of Asia: How Asia Can Boost Technological Leapfrogging?,” Mckinsey Global Institute, December 2020, p.24.更將以犧牲跨國公司長期積累的國際競爭力為代價，從而給美國國際經濟競爭力的重構帶來更多的挑戰。

IPEF強調所謂的提升供應鏈彈性，將提高供應鏈運行成本，加劇世界經濟中已出現的通脹之痛。新冠肺炎疫情導致的供應鏈瓶頸不僅損害了跨國公司的運行效率，更推高了以發達國家為代表的各國消費品價格，助推全球范圍內的通脹浪潮，使世界經濟籠罩在“滯脹”陰云之下。IPEF以國家安全為名提升供應鏈彈性和高科技保護將會進一步加劇通脹，增加發達國家經濟衰退的風險。IPEF雖宣稱美國帶領地區國家“應對共同挑戰”和“實現共同繁榮”，但其精于地緣政治算計而違背地區經濟運行內在邏輯的制度設計注定這些目標只能停留在愿景層面。而美國自身經濟衰退和社會動蕩不僅將會引發成員國對IPEF推進的擔憂，更將會從根本上削弱其對亞太地區的領導力。

（三）IPEF推行“去中國化”與地區經濟一體化發展趨勢背道而馳

中國作為亞太生產、市場和消費中心，在亞太地區經濟融合中發揮著不可或缺的作用。中國占亞太地區貿易比重從1990年的5.8%上升至2020年的26.6%。[1]ADB, “Asian Economic Integration Report 2022: Advancing Digital Services Trade in Asia and the Pacific,” p.30, https://www.adb.org/sites/default/files/publication/770436/asianeconomic-integration-report-2022.pdf.中國在過去20年中對亞太地區整體生產的貢獻也從32.6%增長到65.3%。[2]Ibid., p.32.以中國為代表的東亞正成為全球供應鏈核心組成部分。不僅如此，中國正成為亞太乃至世界的重要消費市場。2000—2005年，中國占世界消費增長的比重為9%，而到了2013—2018年，這一比例達到23%。[3]Daniel Zipser et al., “China Consumer Report 2021: Understanding Chinese Consumers: Growth Engine of the World,” Special Edition, Mckinsey & Company, November 2020, p.27.中國已經成為購買力平價意義上的世界最大經濟體。中國作為亞太地區經濟的核心貢獻力量正以自身的開放和發展推動地區經濟融合進程。

IPEF推行“去中國化”干擾亞太地區融合進程，阻礙地區經濟可持續增長，為地區各國所警惕。在IPEF的啟動儀式上，印度尼西亞貿易部部長穆罕默德·魯特菲（Muhammad Lutfi）明確表示，“IPEF必須是對亞太地區所有國家都包容的和開放的，這樣才能帶來長期的積極影響”。[4]Office of Assistant to Deputy Cabinet Secretary for State Documents and Translation, “Trade Minister Hightlights Four Issues on IPEF Launching,” Cabinet Secretary of The Republic of Indonesia, May 24, 2022, https://setkab.go.id/en/trade-minister-highlights-four-issues-on-ipeflaunching/.以東盟國家為代表的地區國家明確表示加入IPEF應不給其與中國的貿易關系帶來損害。[5]Premesha Saha, “The Indo-Pacific Economic Framework (IPEF): An ASEAN Perspective,” Observer Research Foundation, June 25, 2022, https://www.orfonline.org/research/the-indo-pacificeconomic-framework/.這些國家力圖避免在中美之間選邊站隊、成為大國博弈的犧牲品。受新冠肺炎疫情沖擊，亞太各國面臨經濟復蘇的挑戰，經濟增長是各國首要經濟任務。正如馬來西亞前總統馬哈蒂爾所言，IPEF“意圖孤立中國，但沒有北京，地區經濟增長則無法受益”。[1]“Mahathir: IPEF Intended to Isolate China, Manila Times,” Associate Press, May 29, 2022, https://www.manilatimes.net/2022/05/29/news/world/mahathir-ipef-intended-to-isolatechina/1845364.

五、結語

亞太地區經濟一體化，凝聚地區各國內生力量，經過幾十年的發展才取得了今天的經濟融合發展的繁榮景象。出于貿易保護主義和地緣政治競爭考慮，美國借IPEF裹挾和綁架地區其他國家，將亞太地區經濟一體化進程置于地緣政治博弈之中，嚴重損害亞太地區國家利益，使亞太地區經濟一體化進程受到干擾和損害。

過去幾十年亞太地區長期合作的歷史表明，各國超越意識形態、制度差異，促進國家之間經濟融合是地區經濟發展和社會穩定的基石。站在亞太經濟一體化十字路口，亞太地區各國應珍惜今天來之不易的地區和平穩定和經濟繁榮，積極抓住“亞洲世紀”以及數字科技革命帶來的歷史性發展機遇，以“用對話合作取代零和博弈，用開放包容取代封閉排他，用交流互鑒取代唯吾獨尊的襟懷和氣度”，[2]習近平：《攜手迎接挑戰，合作開創未來——在博鰲亞洲論壇上的主旨演講》，中國政府網，2022年4月21日，http://www.gov.cn/xinwen/2022-04/21/content_5686424.htm。排除干擾和障礙，齊心協力共同深化亞太一體化進程，推動地區經濟發展再上新臺階。