全球數字治理：發展、困境與中國角色*

戚 凱 周祉含

〔提 要〕伴隨著全球數字技術與數字經濟的加速發展，國際社會面臨的風險與挑戰也在不斷增加，全球數字治理已成為全球治理的前沿議題與重點工作。在經歷了早期純科技性質的協調之后，國際社會先后在數字基礎設施建設、數字經濟框架、數字稅改革、區域性數字合作等領域取得了若干成就。中國在這個過程中積極引領和參與相關工作，作出了一系列重要貢獻。不過，受國際局勢復雜多變的影響，全球數字治理在基礎、規則、方式、主體和客體等五個層面均面臨諸多挑戰。中國對當前的全球數字治理困境有客觀理性的認識，始終堅持在根本理念、制度平臺、科技創新、前沿應對等層面發力，不斷為全球數字治理提供新的實踐成果與理論指引。

當前，互聯網、大數據、云計算等數字技術加速創新，數字經濟蓬勃發展，數字化日益融入全球發展的各領域全過程，數字全球化趨勢明顯。然而，風險與發展如影隨形，尤其是新冠肺炎疫情暴發以來，實體線下活動受到影響，數字領域的無序擴張進一步加劇，涉及各國政府、數字企業、跨國組織、公民個人等多元主體的數字難題層出不窮，有關數字主權、數字福利、數字壁壘、數字安全乃至數字戰爭的新問題、新挑戰大量出現。

在此背景下，國際社會開展并加強全球數字治理已經成為時代的必然要求。全球數字治理已成為全球治理的前沿與關鍵內容，也是全球治理轉型與升級的迫切任務。中國是全球治理實踐的重要參與者，更是全球數字發展的主要力量之一。中國高度重視、積極參與全球數字治理，在其中扮演了重要角色，作出了巨大貢獻，并且正在進一步發揮中國智慧，提出中國方案，助力破解全球數字治理困境。

一、全球數字治理的關鍵要素

數字化發展是當前人類社會政治、經濟與文化等諸領域發展的主要特征與前進方向，數字議題天然具備跨國性、復雜性、全球性色彩，[1]薛曉源、劉興華：《數字全球化、數字風險與全球數字治理》，《東北亞論壇》2022年第3期，第3-11頁。因此全球數字治理自然也就是全球治理在數字領域的延伸與體現。全球數字治理包含基礎、規則、方式、主體和客體五個關鍵要素，其具體體現是：

第一，全球數字技術與數字經濟的迅速發展是開展全球數字治理的根本物質基礎與前提。近三十年來，半導體、計算機、互聯網、光纖通信、移動通信不斷實現大規模商業應用及革新升級，信息技術的發展深刻影響了人類社會的生產與生活方式。當前，人類所處的信息科技時代正在向更加先進與具體化的數字階段演進，數字科技、數字產業、數字經濟、數字生活正處于蓬勃發展的時期：2020年全球范圍內產業數字化占數字經濟比重達到84.4%；2021年全球47個國家數字經濟增加值規模達到38.1萬億美元，同比名義增長15.6%，占GDP比重為45%；2021年底，全球上網人口達到49億，大約占全球人口的63%；到2023年，數字經濟產值將占全球GDP的62%；至2035年，全球數字科技所發掘的數據量將達到47ZB，[1]ZB為字節計量單位，1ZB=1012GB。上述數據參見《全球數字經濟白皮書（2022年）發布 數字經濟為世界經濟發展增添新動能》，中國工信產業網，2022年7月30日，https://www.cnii.com.cn/rmydb/202207/t20220730_400751.html；《2022移動互聯網藍皮書：2021年底全球“網民”數量達到49億》，人民網，2022年6月29日，http://finance.people.com.cn/n1/2022/0629/c1004-32460894.html；《2020年我國數字經濟規模位居世界第二，增速全球第一》，商務部網站，2021年8月6日，http://xkzj.mofcom.gov.cn/article/myszh/myszhdt/202108/20210803184332.shtml；中國信息通信研究院：《大數據白皮書》（2020年），2020年12月，https://pdf.dfcfw.com/pdf/H3_AP202012311445567246_1.pdf，第1頁。人類正加速進入數字時代。沒有數字全球化的現存事實與繼續迅猛發展，全球數字治理就無從談起。

第二，全球數字治理需要更加具體的基礎原則。詹姆斯·羅西瑙（James N. Rosenau）專門指出，治理是規則體系，只有被多數人接受，或者至少是被它所影響的最有權勢的人接受時，才能夠產生效果。[2]James N. Rosenau and Ernst Otto Czempiel, eds., Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 1992, p.4.全球數字治理是全球治理的一部分，因此當然適用全球治理的根本性共同原則，即大小國家主權一律平等，以自愿合作方式參與治理，參與過程中要確保共商、共建與共享。與此同時，全球數字治理又亟需一些更加具體的基礎原則，包括數字空間的國家主權平等與安全應該得到實質性的尊重與保障，跨國數字基礎設施的技術中立地位必須得到確立，數據標準因國而異的嚴重分歧必須得到彌合，跨境數據流動的基礎性規則共識必須盡快建立等。

第三，推進全球數字治理需要既有路徑與創新方法相結合。一方面，世界各國需要就普遍面臨的數字風險與挑戰進行充分溝通，尋找各方關切的最大公約數，努力形成有約束力的國際公約及施行程序，建立起共商、共建、共享的國際合作制度及運轉平臺。另一方面，要與時俱進，充分發掘數字技術本身的優勢與潛力，力爭實現全球數字治理手段的現代化、智能化。譬如，基于區塊鏈與大數據技術，可以在全球化背景下高效地建立起國際數字經濟領域信息統計與交換制度，提升相關數據的可信度與入庫效率，減少重復工作，使得國際社會可以高效、精準、聯動打擊數字金融欺詐、網絡洗錢等違法行為；基于數字虛擬空間與人工智能技術，可以在線下會議之外建立跨時區、跨語種的溝通渠道，極大減輕全球數字治理相關國際組織工作人員的長途旅行負擔，提升溝通效率，同時也能減少碳足跡，更好貫徹綠色發展理念；基于量子計算與通訊技術，可以搭建高度安全可信、防竊聽、防間諜的跨國政府間數字治理通訊平臺，將國際合作中最關鍵的國家安全與保密風險降至最低。這些創新手段也可以應用于全球治理其他子領域，實現全球治理手段全方位的升級。

第四，各國政府、政府間國際組織、非政府組織、產業巨頭、科研機構等都是全球數字治理的重要主體，其中政府依然是核心力量。盡管一些學者早期提出的全球治理思想強調去國家化，但隨著實踐的演進，國際社會普遍認識到離開民族國家與政府的參與去推進全球治理是不現實的。[1]高奇琦：《國家參與全球治理的理論與指數化》，《社會科學》2015年第1期，第5-7頁。當前，在數字治理領域，各國政府很顯然掌控最高權力，它們負責制定數字貿易規則、數字監管法規、數字外交政策等。不過，跨國數字企業巨頭的力量也不容忽視，它們在全球數字領域中擁有巨大的技術性權力，并且直接控制數據、算法、服務器等數字資源本身，全球數字治理需要它們的深度參與。近年來，臉書、谷歌等跨國數字企業巨頭侵權丑聞不斷，顯示出它們對一國內部經濟社會活動的掌控力可能會超越當地政府，繼而給政治安全、社會安全帶來跨國挑戰，[2]Fernando Filgueiras and Virgilio Almeida, Governance for the Digital World: Neither More State nor More Market, Cham, Switzerland: Palgrave Macmillan, 2021, p.2.這就使得跨國數字企業巨頭在某種情境下又是全球數字治理的客體。

第五，全球數字發展過程中面臨的諸多挑戰與困難是全球數字治理的客體。在這當中，國際社會對如下重點領域的棘手挑戰尤為關切：其一，全球數字發展依然極不平衡，西方發達國家與廣大亞非拉國家存在巨大的數字鴻溝；其二，數據不安全問題極為嚴峻，個人信息遭濫用、產業級網絡攻擊、個別霸權國家開展數據竊取與攻擊等重大安全風險層出不窮；[3]中美兩國作為世界上最重要的數字經濟體，所面臨的數據安全挑戰最為嚴重，近年來兩國產業級數據攻擊事件頻發。美國是數據黑客行動的主要受害者，但同時也是對華開展數據侵害的主要行動者。譬如2021年上半年以來廣受關注的Colonial Pipeline、JBS、Kaseya等工業平臺級網絡勒索案均發生于美國，參見美國司法部與國土安全部聯合設立的新網站https://www.cisa.gov/stopransomware；同時，美國及其北約盟國屢屢對華發動網絡攻擊，中國政府對此予以強烈譴責，參見《外交部發言人回應西北工業大學遭美國網絡攻擊》，新華網，2022年9月5日，http://www.news.cn/2022-09/05/c_1128978360.htm；《外交部：中方再次強烈要求美國及其盟友停止針對中國的網絡攻擊》，新華網，2021年7月20日，http://www.xinhuanet.com/world/2021-07/20/c_1127675665.htm。其三，數字企業跨國監管與征稅難度加大，跨國數字企業巨頭掌控大量數據資源與計算能力，政府監管不易，[1]劉晗：《平臺權力的發生學——網絡社會的再中心化機制》，《文化縱橫》2021年第1期，第31-39頁。營業地分布廣泛，營業方式多樣化，導致稅基侵蝕和利潤轉移問題突出；[2]白彥鋒、湛雨瀟：《歐盟稅改與國際稅收發展新出路——針對互聯網巨頭跨國避稅問題的分析》，《公共財政研究》2018年第2期，第5頁。其四，數字虛擬空間違法犯罪與道德問題突出，網絡極端暴力、恐怖主義與數字化洗錢、種族主義等痼疾對全球公共安全造成了巨大的威脅，[3]Michael Chertoあ, “A Public Policy Perspective of the Dark Web,”Journal of Cyber Policy, Vol.2, No.1, 2017, pp.6-38.但由于數字虛擬空間具有跨國跨境、主體多元、議題繁雜等特點，監管與懲治面臨明顯的協調困難。

總的來看，盡管全球數字治理仍在發展與變化之中，但大致輪廓已經能夠確定：全球數字治理是以各國政府、政府間國際組織為主導，非政府組織、產業巨頭、科研機構等各類主體共同參與，為解決人類社會數字發展過程中各類挑戰（特別是發展差距、利益沖突、公共安全等難題）而開展的各種行動的集合；它是一個動態發展的結構確立的過程，其中主權平等、共商共建共享是治理根本原則，建章立制是重要抓手，解決各種數字挑戰是核心內容，促進人類社會共同的數字福祉是根本歸宿。

二、全球數字治理的發展與中國貢獻

全球數字治理與人類數字化發展的進程緊密相關，最早可以回溯到20世紀90年代前后。近年來，世界主要大國與政府間國際組織均高度重視全球數字治理，中國作為世界上最重要的數字發展力量之一，也付出大量努力，向國際社會作出應有的貢獻。

（一）全球數字治理的成就

20世紀90年代前后，即美國率先提出“信息高速公路計劃”之際，互聯網在全球范圍內迅速拓展。在這樣的背景之下，包括聯合國機構在內的一些群體或組織開始尋求在相關領域的技術協調與治理推進。總的來看，這些早期治理嘗試多有不足，或者是基本上保留著“技術至上”的純粹特征，較少關注人類數字發展過程中面臨的政治、經濟、社會道德等問題的挑戰；或者是以年會清談的形式開展，對具體的挑戰與解決辦法難以觸及，缺乏真正的建章立制成果。

近十年來，隨著數字科技突飛猛進，5G高速移動通信、云計算、人工智能、大數據科技等實現大規模民用化、產業化，對人類社會的生產生活產生巨大重構效應。尤其是新冠肺炎疫情全球大流行以來，數字全球化取得了更加顯著的發展，但數字風險與挑戰也更加明顯，引起了全球廣泛關注。在此背景下，全球數字治理的重要意義更加凸顯，相關治理實踐也取得了較大進展。

第一，主要大國與政府間國際組織積極布局全球數字治理。與早期僅有科技類群體或組織關注全球數字技術協調的情況相比，近年來美國、中國、歐盟、東盟、經濟合作與發展組織、世界貿易組織、二十國集團、七國集團、金磚國家等主要大國與政府間國際組織均把參與乃至引領全球數字治理視為重要方略。2021年3月，歐盟發布《2030數字指南針：歐洲數字十年之路》，在人才培養、數字基礎設施建設、企業與公共服務數字化等方面確立了十年目標，并宣稱將以此確立歐洲全球數字領袖的地位，強調建立國際數字伙伴關系，加強互聯互通。[1]European Commission, “2030 Digital Compass：the European Way for the Digital Decade,” March 9, 2021, https://eufordigital.eu/library/2030-digital-compass-the-european-way-for-the-digitaldecade/.美國拜登政府上臺以來，強化所謂“價值觀外交”，積極拉攏西方世界盟友，致力于推進美國主導的數字科技標準，一方面與歐盟共同建立聚焦數字科技領域的“貿易和技術委員會”，[2]European Commission, “EU-US Trade and Technology Council: Commission Launches Consultation Platform for Stakeholder’s Involvement to Shape Transatlantic Cooperation,” October 18, 2021, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/en/ip_21_5308/IP_21_5308_EN.pdf.另一方面在“印太經濟框架”中專設數字經濟框架，加強對印太區域的數字規則滲透。[3]Andreyka Natalegawa and Gregory B. Poling, “The Indo-Pacific Economic Framework & Digital Trade in Southeast Asia,” May 2022, https://www.csis.org/analysis/indo-pacific-economicframework-and-digital-trade-southeast-asia.除此之外，經合組織、二十國集團、七國集團等都是推動數字治理的重要發力者，包括數字監管、區塊鏈與加密貨幣、電子商務、人工智能在內的眾多數字議題都是它們的常設主題，[4]Gary Clyde Hufbauer and Megan Hogan, “Digital Agreements: What’s Covered, What’s Possible,” October 2021, https://www.piie.com/publications/policy-briefs/digital-agreements-whatscovered-whats-possible.數字經濟部長會議等已經成為二十國集團年度峰會的重點內容之一。

第二，數字經濟概念得到廣泛接受。數字經濟是國際社會數字發展的最主要載體，推動數字經濟增長，繼而拉動其他經濟部門乃至全社會的增長，也是世界各國高度關注數字發展的最根本原因之一。2014年亞太經合組織峰會期間，“互聯網經濟”的概念首次被引入亞太經合組織框架，峰會通過了《促進互聯網經濟合作倡議》；2016年二十國集團領導人第11次峰會首次將“數字經濟”列為二十國集團創新增長藍圖中的一項重要議題。[1]國務院新聞辦公室：《攜手構建網絡空間命運共同體》，新華網，2022年11月7日，http://www.news.cn/politics/2022-11/07/c_1129107067.htm。這些舉措在全球范圍內引起廣泛關注，此后，諸多大國或國際組織紛紛推出與數字經濟相關的文件、宣言、框架或工作組計劃。直至今日，數字經濟已經成為聯合國大會、貿易和發展會議、經濟和社會事務部、教科文組織、國際電信聯盟等各類聯合國重要場合或機構的關鍵議題，其概念與意義已獲得國際社會的廣泛認可，這為各國發展數字經濟提供了鮮明指向。此外，對數字經濟的進一步概念化、分類化與測算研究等也都在積極推進中。[2]參見Rumana Bukht and Richard Heeks, “Defining, Conceptualising and Measuring the Digital Economy,” Development Informatics working paper 68, 2017, pp.1-24; Yuliia Chaliuk, “The Digital Economy in a Global Environment,” AD ALTA-Journal of Interdisciplinary Research, No.1, 2021, pp.143-148。美國與經合組織對數字經濟核算的研究具有一定的權威性與影響力，核算方法相對比較成熟，包括中國在內的許多國家，一方面在積極完善自己的統計方法與方案，另一方面也利用國際官方統計協會年會等重要場合，加強相互學習與借鑒。[3]參見劉曉雪：《國際上數字經濟的界定與核算》，《中國統計》2021年第4期，第74-75頁；劉偉、許憲春、熊澤泉：《數字經濟分類的國際進展與中國探索》，《財貿經濟》2021年第7期，第32-48頁。因此，國際社會在未來有可能較快地實現對數字經濟分類與測算的統一化目標。

第三，全球數字稅改革實現重要突破。隨著數字科技發展、產業勃興與平臺崛起，跨國數字企業巨頭利用生產經營活動以線上為主的優勢，實施了大量而隱蔽的利潤轉移行為，使得世界各國的數字發展收益被少數跨國數字企業巨頭侵占，公共利益受到了極大的損害。實現更加合理而公平的數字稅征收，成為國際社會推進全球數字治理的重要任務。2017年，二十國集團委托經合組織通過“稅基侵蝕與利潤轉移”（BEPS）包容性框架開展應對經濟數字化稅收挑戰共識性解決方案的研究。2019年，經合組織提出了“雙支柱”方案，至2021年10月，國際社會達成了里程碑式的成果：140個框架成員中，136個司法管轄區共同發布了應對經濟數字化稅收挑戰“雙支柱”方案的聲明，[1]《G20/OECD包容性框架136個轄區就應對經濟數字化稅收挑戰“雙支柱”方案達成共識》，國家稅務總局網站，2021年10月9日，http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5169582/content.html。使得國際社會在數字時代迎來了百年來最重要的國際稅收規則改革，數字稅治理翻開了新篇章。

第四，各類區域性數字合作框架逐步誕生。如前所述，歐盟、東盟、亞太經合組織等政府間國際組織都在積極布局數字治理，考慮到地緣政治經濟的背景因素，它們的主要努力方向都是各類區域性數字合作框架。2021年10月，美國彼得森國際經濟研究所發布報告統計了若干數字協定的情況，包括《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》第14章、《美墨加協定》第19章、《美日數字貿易協定》、《新澳自由貿易協定》第14章、《區域全面經濟伙伴關系協定》第12章及新加坡、新西蘭、智利之間達成的《數字經濟伙伴關系協定》。報告還對正在談判中的“印太協定”充滿期待，這一協定由澳大利亞主導，包含澳大利亞、新加坡、日本、韓國、加拿大、新西蘭、智利7國，并正在積極邀請美國加入。[2]Gary Clyde Hufbauer and Megan Hogan, “Digital Agreements: What’s Covered, What’s Possible”.總體來看，這些協定都具有很強的區域性，特別是亞太區域相關成果最多，這也反映了該區域較高的數字發展水平。

（二）中國對全球數字治理發展的重要貢獻

中國始終秉持共商共建共享的全球治理觀，積極參與全球治理。習近平總書記在中國共產黨第二十次全國代表大會報告中專門指出，十年來，中國展現負責任大國擔當，積極參與全球治理體系改革和建設，贏得廣泛國際贊譽。[3]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第13頁。在全球數字治理不斷發展的進程中，中國作為世界上規模最大、發展最快的數字大國之一，積極引領，敢于擔當，作出了一系列重大而具體的貢獻。

第一，積極參與全球數字基礎設施建設，努力彌合數字發展鴻溝，促進數字發展公平。數字基礎設施是世界各國各地區發展數字產業、利用數字經濟提升本國本地區發展水平與民眾福祉的根本前提。在相當長的一段時期，廣大亞非拉發展中國家網絡通信設施奇缺，卻又無力負擔西方國家昂貴的設備購買與服務費用，因此成為信息孤島。近年來，中國一些數字設備設施企業，逐步打造出較為強大的產業規模與高品質的服務質量，走向廣大發展中國家，以優質低價的產品與完善的運維服務，幫助這些國家的數字基礎設施實現了跨越式發展，從落后的有線網絡、2G通信時代直接跨入智能移動設備、4/5G移動網絡的數字新時代，極大提高了它們的數字便捷性，也打開了它們通往全球經濟發展的大門。[1]The Council on Foreign Relations, “Assessing China’s Digital Silk Road Initiative,” December 2020, https://www.cfr.org/china-digital-silk-road/.數字產業化與產業數字化是數字經濟的重點領域，也是世界各國，特別是欠發達國家提升產業規模、勞動生產率、整體經濟水平的關鍵步驟。中國數字企業在世界各地開展了各種各樣的投資、運營、改造升級業務，譬如在東南亞設立智能物流倉儲港，在南非建設非洲首個5G智能礦山，在阿富汗幫助當地農戶將產品引入全球電商平臺。[2]作者綜合人民網、新華社、環球網等權威資訊平臺報道。

第二，以高度責任感引領性與創造性地促成數字經濟倡議、數字稅改革等全球數字治理重大成果。數字經濟概念與內容規范的里程碑式落實，要歸功于中國作出的開創性努力。2016年二十國集團杭州峰會召開之前，中國本著開放、透明、包容的精神與各成員方密切協作，在半年的時間內組織召開了各類多雙邊國際視頻會議及面對面會議共計30多場，通過千余封郵件往來，征求了十幾輪意見，最終形成了成果文件《二十國集團數字經濟發展與合作倡議》并在峰會上獲得共同簽署，使其成為全球首個由多國領導人共同簽署的數字經濟政策文件，受到各成員方的普遍歡迎和高度贊賞。[3]《G20杭州峰會通過為世界經濟創新發展注入新動力》，國家互聯網信息辦公室網站，2016年9月29日，http://www.cac.gov.cn/2016-09/29/c_1119648535.htm。另外，全球數字稅“雙支柱”方案的成功落地，也離不開中國的深度參與和堅定支持。2017年起，經合組織開始加速研究解決方案，中國全程深度參與多邊方案的設計與談判，推動形成符合處于不同發展階段經濟體利益訴求的多邊解決方案。同時，中國作為全球第一大貿易國與第二大經濟體，始終堅定認同解決經濟數字化稅收挑戰的最佳路徑是通過多邊談判達成廣泛共識，在數字稅談判過程中發揮了重要的模范生效應。[1]孫紅梅：《“雙支柱”方案將啟全球稅收治理新篇章》，《經濟參考報》2021年10月12日，第8版。除此之外，中國積極申請加入《數字經濟伙伴關系協定》，在全球數字治理領域也產生了重大影響。該協定由新加坡、智利、新西蘭于2020年6月共同簽署，2021年1月生效，它對國際數字經濟活動和交流提出了比較全面的規則安排，同時又較為靈活，是近年來全球數字治理領域難得的普遍性成果。[2]Ministry of Trade and Industry, Singapore, “Digital Economy Partnership Agreement,” June 12, 2020, https://www.mti.gov.sg/Trade/Digital-Economy-Agreements/The-Digital-Economy-Partnership-Agreement.然而，由于發起國為中小型國家，西方主要國家均未表現出參與興趣，該協定還缺乏較大的影響力。2021年10月，習近平主席宣布中國申請加入該協定，[3]《習近平在二十國集團領導人第十六次峰會第一階段會議上的講話》，中國政府網，2021年10月30日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-10/30/content_5647892.htm。在國際社會引起重要反響，對于提振這一治理成果在全世界范圍內的影響力與生命力產生巨大的促進作用。

第三，積極創建和參與區域性數字合作框架。多年來，中國在亞太、中東、東南亞、中東歐、中亞、金磚國家等區域范圍內，實現了諸多數字合作成果。亞太經合組織之所以能在2014年峰會上成功通過《促進互聯網經濟合作倡議》，中國作為東道國發揮了領導作用。[4]馮雪珺等：《把握科技創新機遇 共促數字經濟合作》，《人民日報》2021年8月2日，第6版。2017年，中國與埃及、沙特阿拉伯、阿聯酋等國共同發起《“一帶一路”數字經濟國際合作倡議》；2020年7月，中阿合作論壇部長級會議又決定加強雙方在互聯網和數字經濟發展領域的合作與互鑒；2021年3月，中國外交部同阿拉伯國家聯盟秘書處召開中阿數據安全會議，宣布共同發表《中阿數據安全合作倡議》，阿拉伯國家成為全球范圍內首個與中國共同發表數據安全倡議的地區。[5]和音：《開啟全球數字治理新篇章》，《人民日報》2021年3月30日，第3版。2020年11月，第23次中國—東盟領導人會議發表《中國—東盟關于建立數字經濟合作伙伴關系的倡議》。[6]《中國—東盟合作事實與數據：1991—2021》，外交部網站，2021年12月31日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/202201/t20220105_10479078.shtml。2021年6月，中國啟動中國—中東歐國家電子商務合作對話機制。[7]俞懿春等：《為全球數字治理貢獻中國智慧》，《人民日報》2022年1月9日，第3版。2022年6月，“中國+中亞五國”外長第3次會晤通過《“中國+中亞五國”數據安全合作倡議》。2022年6月，金磚國家領導人第14次會晤通過了《金磚國家數字經濟伙伴關系框架》。

三、全球數字治理的現實困境與中國智慧

近年來國際局勢風云變幻，和平赤字、發展赤字、安全赤字、治理赤字加重，人類社會面臨前所未有的挑戰，這也給全球數字治理造成了巨大的負面影響。在這樣的困難時期，中國堅持走和平發展道路，積極發展全球伙伴關系，推動構建新型國際關系和人類命運共同體，以中國智慧為全球數字治理突破僵局指明方向。

（一）當前全球數字治理面臨的現實困境

全球數字治理取得的上述階段性成果，離不開中國、新西蘭、智利、東盟、阿盟、中東歐國家、中亞五國等負責任的國際社會成員的共同努力與貢獻，但也要冷靜認識到，全球數字治理面臨著嚴重的現實困境。當前，百年未有之大變局加速演進，世界進入新的動蕩變革期，和平更加脆弱，發展更加不均衡，信任赤字劇增，國際形勢的不確定性與不穩定性明顯上升，霸權主義、單邊主義、保護主義、排外主義等在一些國家明顯抬頭，使得全球政治、經濟與社會秩序出現明顯混亂，新冠肺炎疫情全球大流行更是放大了上述不確定、不穩定因素。在這樣的時代大背景下，全球數字治理從根本原則到具體領域協商，都面臨著更嚴峻的挑戰。

第一，治理所需的物質基礎仍然薄弱，數字發展鴻溝難以彌合。當前，數字發展呈現出極大的不均衡與兩極化特征。在國家內部層面，普遍存在因城鄉、族群、受教育水平差異而導致的數字貧困問題；從全球層面來看，國與國之間的數字發展鴻溝問題更為嚴重，出現了明顯的分層斷代現象，特別是廣大亞非拉地區的欠發達國家極度缺乏數字發展所必需的物質基礎。聯合國貿易和發展會議2022年4月的一份報告披露，新冠肺炎疫情暴發以來，全球各地的電子商務活動都出現了增長，但數字基礎設施嚴重不足仍然是發展中國家面臨的重大挑戰，全球仍然沒有連通互聯網的29億人口中，有96%生活在發展中國家；[1]United Nations Conference on Trade and Development, “Recovering from COVID-19 in an Increasingly Digital Economy: Implications for Sustainable Development,” April 27-29, 2022, https://unctad.org/system/files/oきcial-document/tdb_ede5d2_en.pdf, p.7.聯合國教科文組織與國際電信聯盟2020年4月也曾指出，新冠肺炎疫情驅動了遠程在線學習，但全球大約有5600萬學生生活在沒有移動網絡服務的地方，其中幾乎一半生活在撒哈拉以南非洲，該區域89%的學生家中沒有電腦，82%的學生無法上網。[2]UNESCO, “Startling Digital Divides in Distance Learning Emerge,” April 21, 2020, https://en.unesco.org/news/startling-digital-divides-distance-learning-emerge.盡管以中國華為、中興為代表的電信設備企業多年來為發展中國家的數字基礎設施建設事業作出了令人矚目的貢獻，但全球數字鴻溝的背后是根深蒂固的發展差距，短期內幾無彌合的可能。[3]Najeh Aissaoui, “The Digital Divide: a Literature Review and Some Directions for Future Research in Light of COVID-19,” Global Knowledge, Memory and Communication, February 2021.

第二，治理原則理念對抗趨緊，個別國家霸權主義立場強硬。當前全球數字治理中尚不存在獲得廣泛認可的權威共識理念，彌合分歧、尋求共識也正是全球數字治理的根本目標之一。然而，在根深蒂固的冷戰思維和政治偏見的影響下，以美國為首的一些西方國家將各種全球治理問題與大國競爭聯系起來，對中國等非西方國家施加壓力，[4]戚凱：《美國“長臂管轄”與全球經濟治理》，《東北亞論壇》2022年第4期，第68-72頁。給全球數字治理的理念爭鳴與選擇打上政治化、階層化的烙印，嚴厲打壓非西方的數字治理理念與提議，并不斷推進建立數字霸權，實行數字霸凌。它們的主要做法包括：強烈抵觸對數字空間既有制度的改革；給西方世界與新興經濟體的數字發展差異強行貼上“民主與獨裁、自由與專制、人權與侵權”的意識形態對立標簽；全面加強針對新興經濟體數字產業的隔離與擠壓行動，等等。[5]參見U.S. Department of State, “The Clean Network,” https://2017-2021.state.gov/the-cleannetwork/index.html。

第三，治理方式選擇爭議嚴重，治理碎片化風險上升。由于各國數字發展水平極不均衡，治理理念各有側重，使得國際社會對于開展全球數字治理的方式選擇存在嚴重的分歧對立。譬如美國力主盡可能的數字自由流動，以充分發揮美國的既有優勢；[6]蔡翠紅、王遠志：《全球數據治理：挑戰與應對》，《國際問題研究》2020年第6期，第45頁。歐盟則主要關注推進個人信息保護與數據安全問題，特別強調以立法形式確立國家對跨國數字企業巨頭的至高統治權，希望樹立歐盟權威典范，成為全球數字治理的標桿與被模仿對象；[1]薛巖、趙柯：《歐盟數字治理：理念、實踐與影響》，《和平與發展》2022年第1期，第95-99頁。俄羅斯則高度重視“主權互聯網”問題，是當前全球范圍內堅持數字空間內貫徹主權原則最為堅決和徹底的國家之一；[2]封帥：《主權原則及其競爭者：數字空間的秩序建構與演化邏輯》，《俄羅斯東歐中亞研究》2022年第4期，第114頁。此外，歐美跨國數字企業巨頭一直在推動建設所謂“去政府化”的跨國協調機構，聲稱要維護“言論自由權利”，減少國際關系與國家內政對自身全球數字業務發展的負面影響。[3]John S. Davis II et al., Stateless Attribution: Toward International Accountability in Cyberspace, Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2017, p.26.

在這樣的情況下，超越地區合作層面的全球性數字治理幾乎處于全面停頓狀態。聯合國框架內的信息社會世界峰會與互聯網治理論壇雖然仍在定期召開，但無論是在總體原則思路還是具體階段性成果上，都乏善可陳，每屆會議都只能重復一些空洞的、帶有理想主義色彩的宣傳口號。治理機制設計也是碎片化嚴重，譬如美國高度重視推廣數字領域的美國標準、建設美國數字霸權，因此在經合組織、北約、美加墨三國貿易協定、“印太經濟框架”、英美自貿協定、美洲峰會等全球或地區治理平臺中都塞入數字貿易或數字合作相關條款，但這些機制設想卻又基本停留于政治表態層面，且遭到盟友們的多種質疑與反對。[4]王曉文、馬夢娟：《美國對華數字競爭戰略：驅動因素、實現路徑與影響限度》，《國際論壇》2022年第1期，第94-96頁。

第四，治理主體過于分散，矛盾沖突明顯。在國家（國家聯盟）間博弈層面，尤其是美國與歐盟都流露出了強烈的主導欲望，且相互對沖跡象明顯。美國有心利用仍然保有的世界頭號大國地位，力推美式數字發展標準，以期成為全球數字治理的執牛耳者。而歐盟則認為自身內部沒有超級壟斷性質的跨國數字企業巨頭，因而主導全球數字治理更具有中立性權威，同時自視在公民權利保護等領域具有道德高地優勢，因此也有心成為全球數字治理的唯一領導者。二者根本目的矛盾明顯，且在經合組織、七國集團、北約等各種國際組織中利益與矛盾交叉重疊，這就使得美歐雙方對全球數字治理主導權的爭奪更加復雜。

除此之外，全球數字治理與防核擴散、公共衛生、減貧援助等其他治理領域的情況大有不同。多年來，全球治理，特別是與社會經濟相關的治理合作，往往只需要各國政府、國際組織與專業性技術力量參與，而全球數字治理卻牽涉政府、數字企業、消費者個人、非政府利益團體等各個類型的主體，各方主體都有自己獨特的權力與首要利益關切。相比于政府在其他治理領域天然的強勢地位，全球數字發展有著更復雜的權力相互依賴結構：跨國數字企業巨頭的“私權力”膨脹明顯，政府對此往往無法忍受，傾向于選擇強化監管；[1]周輝：《技術、平臺與信息：網絡空間中私權力的崛起》，《網絡信息法學研究》2017年第2期，第96-99頁。但政府又依賴本國的跨國數字企業巨頭參與國際競爭，加強本國經濟權力；[2]戚凱、朱思思：《國家安全視域下的大國技術競爭——以美國對華為政策為例》，《外交評論》2021年第6期，第104-105頁。數字行業廣大的消費者雖然名義上處于弱勢地位，但由于數字行業同質性極高，服務更換成本更低，因此消費者所掌握的消費端權力也成為參與全球數字治理博弈的重要籌碼。[3]陳兵：《人工智能場景下消費者保護理路反思與重構》，《上海財經大學學報》2019年第4期，第142-145頁。

第五，待治理難題紛繁，盲點空白不斷增加。由于治理參與方眾多，所處的行業與境況差異極大，各方利益出發點不同，所關注的治理難題也各不相同。對各國政府而言，它們主要關注確立全球數字發展的基本權力秩序、合作與競爭原則、減少數字安全威脅等根本問題。譬如，西方國家更強調當前數字空間可能存在的恐怖主義、洗錢、黑客勒索等重大威脅，也關注本國的數字企業巨頭通過跨國經營、注冊離岸企業公然避稅逃稅的問題。對數字企業，特別是跨國數字企業巨頭而言，它們往往更關注尋求破除傳統屬地主義管轄原則，提出數據無法跨境自由流動極大影響了全球數字行業的更好發展，尤其影響數字欠發達國家享受更好的數字福利。對普通消費者而言，個人隱私與數據遭到企業濫用以及黑客盜竊行動，是其最關注的問題。另外，數字科技迭代演變迅猛，各種新發明、新應用層出不窮，使得新挑戰、新風險也隨時出現，頻繁突破傳統國家法律法規所能規范管理的范圍，治理的盲點空白不斷增加。譬如元宇宙概念被熱炒以來，數字虛擬工作場所的勞資糾紛、員工虛擬化身的身份性質與合法權益保障等新議題，都完全超出了現有法律的規定范疇，屬于暫難界定的空白領域。[1]戚凱：《西方國家對數字虛擬空間擴張管轄的動向及挑戰》，2022年9月24—25日，香港中文大學（深圳）人文社科學院“新時代下的數字經濟發展與治理”研討會發言報告。

（二）為破解全球數字治理困境貢獻中國智慧

中國對全球治理的堅定支持態度是一以貫之的。以習近平同志為核心的黨中央對我國參與引領全球治理體系改革作出頂層設計和戰略謀劃，堅定維護以聯合國為核心的國際體系，在全球治理領域作出一系列重要理論創新和實踐創新，展現負責任大國擔當。這些偉大功績同樣體現在全球數字治理領域當中，為破解全球數字治理困境貢獻大量的中國智慧、中國方案與中國力量，為推進國際社會數字安全與發展作出重大貢獻。

第一，以人類命運共同體理念、全球發展倡議、全球安全倡議筑牢全球數字治理的根本原則基礎。2015年9月聯合國成立70周年系列峰會上，習近平主席全面論述了打造人類命運共同體的主要內涵，指出人類命運共同體關照的是人類的根本共同利益。[2]劉建飛：《人類命運共同體的形態、基本特征與核心要義》，《國際問題研究》2020年第1期，第31頁。2021年9月第76屆聯大會議上，習近平主席提出全球發展倡議，推動發展問題回歸國際核心議程，發出了實現共同發展繁榮的時代強音。[3]《習近平出席第七十六屆聯合國大會一般性辯論并發表重要講話》，《人民日報》2021年9月22日，第1版。2022年4月博鰲亞洲論壇年會開幕式上，習近平主席明確提出了促進世界安危與共的全球安全倡議，回答了“世界需要什么樣的安全理念、各國怎樣實現共同安全”的時代課題。[4]吳曉丹、張偉鵬：《全球安全倡議：內涵、意義與實踐》，《國際問題研究》2022年第4期，第53頁。這些重要的戰略思想為全球數字治理的健康發展指明了方向。具體來看，要破解數字全球化的時代進程給人類社會帶來的諸多挑戰，歸根結底需要從發展和安全的角度出發：于前者而言，數字技術與經濟的發展既包括一國發展、區域發展、全球發展三個層次，也包括經濟效益、社會福利、環境保護等多個領域的和諧共進；于后者而言，既有高政治意義層面的數字主權安全、情報信息安全、軍事網絡安全等，也有低政治意義上的數字科技安全、數字產業安全、網絡輿情安全等。全球數字治理的最高目標是增進全人類的數字福祉，以數字技術與經濟發展帶動人類社會各方面的可持續發展；最低目標則是保證國際社會在數字領域享有共同、綜合、合作、可持續的安全。任何一個國家，特別是大國，如果在參與全球數字治理的過程中固守霸權護持、“零和博弈”、“絕對安全”的觀點，必然會成為阻滯乃至摧毀治理成果的逆流。[1]既往事實證明，安全困境、修昔底德陷阱、霸權穩定等西方安全理念的零和博弈特征明顯，極不利于全球和平、穩定與發展；共同、綜合、合作、可持續的安全觀，有利于國際社會破解安全難題、走出安全困境。參見王玏、劉軍：《全球安全倡議的核心要義、理論創新與世界意義》，《國際問題研究》2022年第3期；《落實全球安全倡議，促進世界安危與共》，《人民日報》2022年4月23日，第1版。

第二，始終堅持共商共建共享、平等開放的治理合作精神。盡管中國自身的數字發展成就以及參與全球數字治理的多邊合作成果屢屢遭到美國等西方國家的污蔑與打壓，但中國始終本著相互尊重、相互信任的原則，積極搭建各類治理對話平臺，廣泛邀請全球數字治理的各領域、各層級主體展開深度包容的對話。2014年，中國在浙江烏鎮召開了首次世界互聯網大會；2018年，在上海引領創辦了世界人工智能大會；2020年，在深圳舉辦了首屆中國國際數字經濟大會；2022年，在北京舉辦了全球數字經濟大會。全球政商學研等各界人士廣泛參與了上述活動，并對數字經濟、數字政府、數字倫理、數字媒介、數字規則、數據流動等議題進行了深入探討。[2]資料來源為世界互聯網大會、世界人工智能大會等官方網站。特別是世界互聯網大會永久落戶烏鎮，成為國際社會重要的數字治理對話平臺。它所提出的推進全球互聯網體系變革的“四項原則”與構建網絡空間命運共同體的“五點主張”，具有重要的普遍指導意義。

第三，高度重視創新與發展對推進全球數字治理的前提性意義。“發展是硬道理”，人類社會普遍的數字發展水平是開展全球數字治理的根本物質基礎與前提。全球數字鴻溝不縮減，廣大發展中國家的數字基礎設施建設不追趕，真正公平公正公開的全球數字治理就無從談起。人類社會的發展經驗證明，創新是解決全球性問題的重要工具，也是人類社會進步的根本動力，許多棘手的物質、認知與制度障礙，最終要依靠科技的進步去破除。中國對此有深刻認識，因此一直大力支持數字科技與產業的發展創新，依靠其創造更多的社會財富，積累更多的數字原材料，為解決數字發展難題與困境提供重要物質與科技保障。中國政府高度重視發展數字經濟，已經將其上升為國家戰略。近年來，中國政府、科研行業、企業界共同攜手，在5G通信、物聯網、云計算、大數據、人工智能、區塊鏈等數字領域均取得了重大的科研進展與商業化落地成果。

第四，在數字金融與數據安全等關鍵領域率先建章立制。數字產業繞不開金融運行與融資發展問題，數字經濟在全球取得重大發展以來，一些金融投機勢力借機炒作互聯網概念，大肆發行各類所謂“數字代幣”，對全球金融秩序穩定造成嚴重沖擊。一些國家視其為洪水猛獸，還有一些國家聽之任之，中國則采取了鼓勵創新、先行先試、嚴密監管的理性政策，取得了良好的效果。與此同時，中國政府也在積極研究試行法定數字貨幣，在頂層設計、標準制定、安全防范、功能研發等領域走在全球各國的最前列。[1]巴曙松、姚舜達：《央行數字貨幣體系構建對金融系統的影響》，《金融論壇》2021年第4期，第5-8頁。

第五，提出《全球數據安全倡議》與“構建更加緊密的網絡空間命運共同體”的中國主張。近年來，跨境數據安全問題頻發，各國深感挑戰重大，全球數字治理僵局與數據安全困境也頗有關聯。2020年9月，中國在“抓住數字機遇，共謀合作發展”全球數字治理研討會上正式發布《全球數據安全倡議》，提出客觀看待數據安全、反對數據竊取、防范信息隱私侵害、尊重數據管轄權等8大原則。[2]《全球數據安全倡議（全文）》，中國政府網，2020年9月8日，http://www.gov.cn/xinwen/2020-09/08/content_5541579.htm。這一倡議得到全球許多國家，特別是廣大發展中國家的熱烈贊賞。[3]《國際社會點贊中國<全球數據安全倡議>》，國務院新聞辦公室網站，2020年9月11日，http://www.scio.gov.cn/37259/Document/1687026/1687026.htm。2020年11月，習近平主席在二十國集團領導人第十五次峰會第一階段會議上專門指出，中方愿以《全球數據安全倡議》為基礎，同各方探討并制定全球數字治理規則。[4]《習近平在二十國集團領導人第十五次峰會第一階段會議上的講話》，新華網，2020年11月21日，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-11/21/c_1126770364.htm。2022年11月，國務院新聞辦公室發布《攜手構建網絡空間命運共同體》白皮書，在第4章專門提出“構建更加緊密的網絡空間命運共同體”，包括尊重網絡主權、營造開放數字發展環境、加強國際合作、促進數據開發利用、共建網上美好精神家園等10項內容，全面而系統地闡述了中國對人類數字發展的期許與實踐路徑，莊嚴強調了互聯網的發展成果要惠及全人類的高尚目標。[1]國務院新聞辦公室：《攜手構建網絡空間命運共同體》。

四、結語

人類社會迅速步入數字時代，既有歷史發展的必然性，也有一定的意外性，因此數字科技、產業與經濟的發展超出既往認知，出現挑戰與風險是不可避免的。在人類命運休戚與共的時代背景之下，加強合作交流、推動治理是應對數字風險挑戰的必由之路。

一段時間以來，國際社會成員，特別是數字大國與政府間國際組織為推進全球數字治理發展進行了各種各樣的努力，也取得了一些成就。然而，值得關注與警惕的是，以美國為首的西方國家盲目狹隘地將新興經濟體在數字領域的迅速發展視為對自己的必然威脅，將廣大發展中國家促進全球數字領域公平公正發展的合理訴求視為對自身霸權的挑戰，對全球數字治理橫加阻礙破壞，導致其陷入嚴重困境。這種自私自利又短視的做法，既影響其自身的數字發展，更嚴重損害了整個國際社會的共同利益。

中國對全球數字治理實現良治與善治的目標是深刻認同的，對當前的治理困境既有客觀理性的認識，也從未在主觀上放棄。中國始終在根本理念、制度平臺、科技創新、前沿應對等層面持續發力，為全球數字治理提供新的實踐成果與理論設計。未來，中國將繼續同世界各國一道，為構建更加公平合理、開放包容、安全穩定、富有生機活力的數字發展新局面，解決人類共同面臨的數字難題貢獻更多的中國智慧、中國方案、中國力量，為全球數字治理作出更大貢獻。