東南亞國家軍事現代化：動因、制約與影響

劉 琳

〔提 要〕近十年來，基于地區安全形勢的新發展，東南亞各國紛紛加快了軍事現代化建設。國際和地區安全環境的變化、地區內部的矛盾分歧、軍事技術的發展、國際軍火市場的刺激等是東南亞國家推進軍事現代化重要驅動因素。盡管軍事現代化建設水平參差不齊，但總體看，東南亞各國都逐漸將軍隊建設重點向海空軍傾斜，注重加強部隊聯合作戰和快速反應能力，加緊采購先進武器裝備，重視地區內外軍事合作。雖然東南亞國家軍事現代化仍面臨一些制約，如國防預算不足、軍事戰略傳統的掣肘、裝備來源多元化造成兼容性不夠等，但總體看將推動其軍事能力和作戰方式實現大幅升級，并可能對南海安全形勢帶來更多復雜影響。

近十年來，基于地區安全形勢的新發展，東南亞國家軍事現代化建設進一步提速。烏克蘭危機爆發以來，東南亞各國對自身主權和安全更為關注，更積極地推進軍隊建設，以提高戰略、安全上的自助能力，應對日益復雜嚴峻的全球戰略和安全環境。深入了解東南亞國家的軍事現代化建設，對準確研判地區國家的安全政策演變和地區安全形勢走勢具有重要的現實意義。

一、東南亞國家軍事現代化的主要特點

東南亞各國推進軍事現代化建設[1]軍事現代化主要是指通過對外采購或自主研發新型武器系統及支援設備，引入新的條令，建設新的組織機構，以及實現新的人力管理和作戰訓練體制的機制化，實現對現有軍事能力的升級或完善。參見Ashley J. Tellis and Michael Wills, eds., Strategic Asia 2005-2006: Military Modernization in an Era of Uncertainty, US: The National Bureau of Asian Research, 2005, p.15。進程始于20世紀80年代，雖然1997年亞洲金融危機一度使各國放慢軍事現代化步伐，2020年以來新冠肺炎疫情導致的經濟衰退對東南亞軍費投入也帶來不利影響，但總體趨勢沒有改變。由于國內安全、經濟發展、政治制度、國防實力等方面的差異，東南亞各國軍事現代化建設推進的速度和程度有所不同。總體來看，新加坡正在向高技術軍隊轉型，馬來西亞雖表現出對新軍事革命的濃厚興趣，但由于軍種競爭和預算限制，沒有取得實質性進展。[2]Sheldon W. Simon, “Southeast Asia’s Defense Needs: Change or Continuity?,” in Ashley J. Tellis and Michael Wills, eds., Strategic Asia 2005-2006: Military Modernization in an Era of Uncertainty, p.285.越南、印尼、泰國、菲律賓等國在某些領域，如網絡安全、無人裝備、水下裝備等方面開始展現出對高新技術的追趕趨勢，但軍事現代化建設總體上仍以采購和更新常規武器裝備以及對軍隊條令、編制進行適度改革和調整為主。柬埔寨、緬甸、老撾等國軍隊建設起點較低，雖也啟動了軍事改革，但進展緩慢。因此，一般稱東南亞國家正在推進軍事現代化（military modernization）或軍事改革（military reform），而非軍事轉型（military transformation），因為它們并沒有從根本上改變軍隊的諸多要素。東南亞各國軍事現代化建設水平參差不齊，但也表現出一些值得關注的共性特點和趨勢。

（一）關注外部安全特別是海上安全，軍隊建設重點向海空軍傾斜

冷戰時期，東南亞國家為應對內部叛亂活動，除越南外，軍事戰略基本上都是內向性的，軍隊建設重點是陸軍。冷戰結束后，東南亞大多數國家對內部安全問題的關注度下降，轉而認為安全威脅將主要來自外部，且各國經濟、貿易和資源越來越依賴海洋和海上通道，因此對海上安全高度關注，紛紛把戰略重心從陸地轉向海洋。“9·11”事件后，恐怖主義、海盜等非傳統安全威脅凸顯，東南亞國家面臨的海上安全形勢更加嚴峻，保護本國的領海、專屬經濟區和重要海上通道的安全及利益，成為各國國防政策、軍事戰略和軍隊建設的重點。基于此，東南亞國家強調加強海空力量建設，大力采購先進艦艇、飛機等裝備，以顯示對維護國家海洋權益與主權的決心。例如，近年來越軍提出集中精力建設“革命化、正規化、精銳化、逐步現代化，部分軍兵種和力量直接走向現代化的人民軍”，“部分軍兵種”就包括海軍和防空—空軍，海空軍在軍隊建設中的優先地位日益突出。馬來西亞武裝部隊強調從發展反叛亂作戰能力轉向發展常規作戰能力，加大對海空軍建設的投入。印尼、泰國也更為側重海空軍力量建設。

由于國情軍情和經濟發展水平不同，各國海空軍建設步伐存在明顯差異。新加坡海空軍的現代化水平在東南亞首屈一指，越南、菲律賓、印尼等國基于南海問題的凸顯，海空軍也發展較快。馬來西亞、泰國軍力本處于東南亞地區前列，但由于近年來國防投入不足及國內政局動蕩，軍隊建設速度放緩。柬埔寨由于軍隊建設起點較低，加之國防預算不足，難以采購造價高昂的海空軍裝備，海空軍力量薄弱。至于緬甸軍隊，由于主要任務仍是應對國內少數民族地方武裝問題，海空軍建設雖有所進展但仍處于比較落后水平。2021年緬甸軍政府再度上臺后，為應對國內反抗運動，緬軍加大了空中力量采購力度，但由于受到國際社會制裁，目前只能向俄羅斯采購軍備，難以保持動力。

（二）優化體制編制，注重加強部隊聯合作戰和快速反應能力

在推進軍事現代化建設進程中，東南亞國家不斷對部隊體制編制進行調整和完善。這些調整雖不是顛覆性的，但體現了世界軍事發展的一些總體趨勢，包括縮短指揮鏈條、注重聯合作戰、強調快速反應等。例如，印尼提出組建8個主要作戰司令部（包括聯合地區司令部）以及1支由國民軍總司令直接指揮的救災快反部隊。[1]Evan A. Laksmana, “Indonesia’s National Defence Forces: Recent Strategic Changes and Implications,” RSIS Commentaries, August 26, 2010, https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2014/07/CO10101.pdf.馬來西亞2006年正式成立聯合部隊司令部，負責在聯合或聯軍作戰時策劃、協調、指揮編配部隊，以及規劃和實施國內外所有聯合訓練。新加坡空軍2007年初啟動大規模重組，陸續成立了5大新的司令部（防空與行動司令部、空中作戰司令部、參與作戰司令部、空中戰斗力生成司令部和無人機司令部），取代過去以基地為主的體制，對各基地、戰術司令部以及防空師作戰力量進行整合，更便于實施一體化、全頻譜作戰行動。新加坡還組建了一些由各軍種或兵種混合編成的特遣部隊或司令部，由以往面向類型的編組轉變為面向任務的編組模式。此外，東南亞各國在軍隊編制體制調整中，著力改變以往陸軍為主的格局，加強海空軍力量，甚至組建新的兵種。例如，印尼海軍2018年提出將現行的由西部艦隊和東部艦隊組成的兩大艦隊司令部體制改編為三大司令部體制，即第1艦隊（雅加達）負責西部，第2艦隊（泗水）負責中部，第3艦隊（巴布亞）負責東部。空軍方面，印尼計劃到2024年組建8支戰斗機中隊，6支輕型、中型和重型運輸機中隊。[1]Prashanth Parameswaran, “What’s in Indonesia New Air Force Squadrons?,” The Diplomat, June 18, 2019, https://thediplomat.com/2019/06/whats-in-indonesia-new-air-force-squadrons/.印尼還考慮成立直升機飛行大隊和無人機部隊。越南組建了海軍航空兵和潛艇部隊，使海軍具備立體作戰能力。馬來西亞成立潛艇部隊，并加強東馬力量部署和基地建設，在哥打基納巴盧建立了一個潛艇基地。2018年馬來西亞空軍還組建了一個無人機中隊。泰國在作戰艦隊成立了潛艇辦公室，實施籌建潛艇部隊工作。

總體來看，經過多年的建設發展，新加坡、馬來西亞軍隊基本形成了適應聯合作戰需要的較為完善的體制編制，新加坡軍隊的編制更是可滿足未來高技術、全頻譜作戰行動要求。作為美國的盟國，菲律賓、泰國在和美軍實施聯合演訓的過程中，也具備了一定的聯合作戰能力。但東南亞大多數國家軍隊的體制編制尚不能滿足聯合作戰的需要，仍處于完善各軍種內部兵種建設以及兵種協同作戰的階段。

（三）大力采購先進裝備，武器裝備技術含量不斷提升

為推進軍隊現代化建設，東南亞各國都將武器裝備發展放在突出位置。冷戰結束之初，東南亞地區就曾出現“逆裁軍”現象。當時，裁軍和軍備控制成為國際社會大勢所趨，東南亞各國卻紛紛增加國防開支，購買先進武器裝備。這主要是由于冷戰結束時，東南亞各國裝備仍然以20世紀60、70年代的老舊裝備為主，技戰術性能落后，無法適應現代戰爭的需要。同時，兩極格局的解體凸顯了東南亞國家自身的安全問題，使得軍備采購更具緊迫性。1997年的亞洲金融危機一度對東南亞各國的裝備采購造成較大影響，但進入21世紀以來，東南亞各國又掀起新一輪裝備采購熱潮，并延續至今。一方面，各國經濟發展保持良好勢頭，許多擱置的裝備采購計劃得以重新啟動；另一方面，東南亞地區面臨的安全挑戰更趨復雜多元，急需加強軍備建設。

印尼空軍從俄羅斯采購了十余架蘇-27、蘇-30、米-35等先進戰機。此外，印尼空軍2009年與韓國簽署諒解備忘錄，聯合研發和生產KFX/IFX戰機。[1]“Indonesian Air Force Modernization,” GlobalSecurity.org, April 5, 2019, https://www.globalsecurity.org/military/world/indonesia/auri-modernization-fighter.htm.2021年底印尼再次決定升級空軍戰斗機群，計劃采購42架法國“陣風”多用途戰斗機和36架美國波音F-15EX戰斗機。[2]A. B. Abrams, “Indonesia’s $22 Billion Purchases of US, French Fighter Jets: How Russia’s Su-35 Lost Out,” The Diplomat, February 12, 2022, https://thediplomat.com/2022/02/indonesias-22-billion-purchases-of-us-french-fighter-jets-how-russias-su-35-lost-out/.印尼空軍還打算采購15架C-130J“超級大力神”戰術運輸機、2架A330多用途加油機、30個地面管制攔截雷達站和3架無人機。[3]《英媒：印尼將大批采購美法先進戰機》，參考消息網，2021年2月24日，https://www.cankaoxiaoxi.com/mil/20210224/2435624.shtml。印尼海軍2003年以來采購了4艘“西格瑪”級輕型護衛艦、4艘“望加錫”級兩棲船塢登陸艦[4]Evan A. Laksmana, “Rebalancing Indonesia’s Naval Force: Trends, Nature, and Drivers,” in Geoあrey Till and Jane Chan, eds., Naval Modernization in South-East Asia: Nature, Causes and Consequences, London: Routledge, 2014, pp.175-203.和11架M-28海上巡邏機。2012年，為加強水下力量，印尼海軍決定從韓國采購3艘“張保皋”級（印尼稱為“納迦帕薩”級）潛艇。由韓國建造的2艘已分別于2017年和2018年交付印尼海軍，另1艘由印尼本土造船廠PT PAL建造，2020年4月下水。2021年6月，印尼海軍又向意大利訂購了6艘“貝爾加米尼”級護衛艦和2艘退役的“西北風”級護衛艦。[5]Tom Kington, “Indonesia Orders Six FREMM Frigates from Fincantieri,” DefenseNews, June 10, 2021, https://www.defensenews.com/global/europe/2021/06/10/indonesia-orders-six-fremmfrigates-from-fincantieri/.根據印尼“海軍藍圖2013”和“綠水海軍2024”計劃，印尼計劃到2024年達到擁有274艘艦艇的海軍規模。[6]Andrew Drwiega, “The Politics of Defence,” Asian Military Review, August 10, 2020, https://asianmilitaryreview.com/2020/08/the-politics-of-defence/.

越南空軍2009年向俄羅斯購買8架蘇-30MK2型戰機，2013年8月又增購12架該型戰機。越南海軍從俄羅斯采購了6艘“基洛”級潛艇、4艘“獵豹”級護衛艦和2艘“螢火蟲”級巡邏艦，從波蘭等國引入12架M-28型海上巡邏機、4架W-3RM海上搜索救援直升機和8套MSC-400海上偵察系統。

菲律賓2012年制定新的“武裝部隊現代化計劃”，在此后十五年內分三階段推進，[1]這三個階段的劃分是：2013—2017年為第一階段，2018—2022年為第二階段，2023—2028年為第三階段。包括采購大批先進裝備。菲空軍從韓國采購了12架FA-50“金鷹”戰斗機，2020年又與土耳其簽署協議購買6架T129攻擊直升機。2022年2月，菲從美國獲得4架全新的CESSNA 172S教練機。同月，菲還與波蘭簽署合同采購32架S-70i直升機，菲先前已經從波蘭采購了16架該型直升機。菲海軍制定了“戰略航行計劃2020”“艦隊預期兵力組合”等發展規劃，決定采購新型護衛艦、巡邏艦、海上巡邏機、戰略運輸艦等裝備。近年來，菲從美國獲得3艘二手“漢密爾頓”級巡邏艦，從印尼采購2艘兩棲支援艦，從韓國接收2艘“黎剎”級護衛艦，并計劃再采購2艘噸位更小的新型護衛艦，這些艦艇都將裝備反艦、反潛導彈等武器系統，從而扭轉菲律賓沒有導彈護衛艦的局面。菲律賓還打算將現代化計劃第三階段的潛艇采購項目提前至第二階段實施。

馬來西亞空軍從俄羅斯采購了18架蘇-30MKM多用途戰斗機，從空中客車公司購進5架A400M運輸機，[2]Malaysia Ministry of Defense, “RMAF Gain Recognition as The Fleet Leader of A400M,” February 12, 2020, http://mod.gov.my/en/mediamenu-2/news/638-tentera-udara-diraja-malaysiaterima-anugerah-peneraju-fleet-pesawat-a400m-2.2020年3月又接收了從美國采購的6架MD-530G輕型攻擊直升機中的首架。[3]“Malaysia Confirms Delivery, Training Schedule for Light Attack Helicopters,” DefenseNews, March 2, 2020, https://www.defensenews.com/global/asia-pacific/2020/03/02/malaysia-confirms-deliverytraining-schedule-for-light-attack-helicopters/.馬海軍提出“15至5艦隊轉型計劃”，未來將通過淘汰老艦，集中采購和制造五種類型的新艦（瀕海任務艦、多功能支援艦、瀕海戰斗艦、新型巡邏艇、潛艇），實現海軍艦艇現代化和國產化轉型的目標。[4]Theodore Bazinis, “Malaysian 15 to 5 Armada Transformation Program - Meeting Mahan’s Perspectives while Adjusting to the Fiscal Environment,” Naval Analyses, May 21, 2017, https://www.navalanalyses.com/2017/05/malaysian-15-to-5-armada-transformation.html.為此，馬從法國購買了2艘“鲉魚”級潛艇，從中國采購4艘瀕海任務艦，并以法國“追風”級輕型護衛艦為基礎設計，在本國建造6艘新一代瀕海戰斗艦。[1]《馬來西亞海軍加速打造未來艦隊：將不乏中國制造》，新浪網，2017年9月20日，http://mil.news.sina.com.cn/china/2017-09-20/doc-ifykymue7502284.shtml。馬來西亞還計劃采購空中預警機、無人機、多任務支援艦等裝備。

新加坡海軍從法國采購了6艘“拉斐特”級隱形護衛艦，從瑞典先后采購了4艘“挑戰者”級和2艘“射手”級潛艇，2013年和2017年又決定從德國采購4艘新型218SG型潛艇，以替換“挑戰者”級。[2]《新加坡首艘218SG新一代AIP潛艇在德國啟動！命名“無敵”》，騰訊網，2019年2月19日，https://new.qq.com/omn/20190219/20190219A0L83U.html。此外，2019年，新加坡國防部長黃永宏在國會撥款委員會表示，新加坡現役的導彈快艇將逐步淘汰，由多用途艦取代，逐漸老化的登陸艦也將替換成多任務艦。[3]《海陸空陸續更新武器裝備 部隊為2030年后需求做準備》，聯合早報網，2019年3月2日，https://www.zaobao.com/znews/singapore/story20190302-936181。新加坡空軍2009年至2011年陸續接收了從波音公司采購的24架F-15SG新一代多用途戰機，2019年宣布將在2030年后以先進的F-35戰機全面替換現有的F-16戰斗機。

面對軍事技術的迅猛發展，東南亞各國還加大了對信息化武器系統和基礎設施的投資，特別是那些與精確打擊、隱形以及C4ISR相關的系統和對實施新軍事革命至關重要的關鍵硬件。例如，新加坡實施“第三代武裝部隊”（3G SAF）轉型，通過對情報、偵察、監視、指揮、控制以及精確制導武器系統的采購、研發和集成，使信息的收集、處理、分析、共享和決策過程更快速、直接。新加坡武裝部隊還開發出網絡化師指揮所和戰場管理系統，可以整合空中和地面作戰平臺，實施一體化精確火力打擊，加強戰場指揮和控制能力。在信息化建設方面，越軍亦不遺余力，2009年組建軍隊電信集團，2011年建立了東南亞規模最大、設備最先進的互聯網數據中心，從而為軍隊信息通信技術發展創造了良好條件。2019年9月，越南軍隊電信集團宣布在胡志明市建成首個5G通信系統。[4]《越南軍隊電信集團宣布建成首個5G通信系統》，商務部網站，2019年10月8日，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/201910/20191002901924.shtml。2020年2月，越南互聯網數據中心獲得美國通信工業協會簽發的數據中心建設與運行證書，使得越南成為東南亞5個擁有達到國際標準的數據中心的國家之一。[1]《越南擁有達到國際標準的數據中心》，越南之聲廣播電臺對外部，2020年2月10日，https://vovworld.vn/zh-CN/越南社會生活/越南擁有達到國際標準的數據中心-824732.vov。越共十三大決議進一步提出，要推進中央軍委和國防部的數字化轉型，認為這將為建國衛國事業注入動力，是全軍三大突破之一，需要軍隊技術部門深入把握，協調有效地落實。[2]《軍隊技術行業推動數字化轉型》，越南全民國防雜志網站，2022年9月30日，http://tapchiqptd.vn/zh/研究與交流/軍隊技術行業推動數字化轉型/19286.html。此外，越南、新加坡等國近年來注重加強網絡作戰能力，組建了專門的網絡戰機構。例如，新加坡武裝部隊2017年組建國防網絡機構，2022年3月又宣布將成立“第四軍種”——網絡部隊，以整合和提升其在網絡安全領域的防衛能力，將成為“下一代武裝部隊”重要組成部分。[3]《新加坡擬組建“第四軍種”》，人民網，2022年3月16日，https://military.people.com.cn/n1/2022/0316/c1011-32375924.html。同年10月，新加坡武裝部隊“數字和情報軍種”正式成立。[4]“Fact Sheet: The Digital and Intelligence Service,” Singapore Ministry of National Defense, October 28, 2022, https://www.mindef.gov.sg/web/portal/mindef/news-and-events/latest-releases/article-detail/2022/October/28oct22_fs.當然，由于經濟資源、軍事預算和技術水平的限制，東南亞不少國家仍難以采購和研發相當完備的高技術裝備，但各國普遍意識到軍事技術的重要意義，特別是信息收集和偵察監視能力對應對非法移民、海盜、走私等非傳統安全威脅的作用，因此正在力所能及的范圍內加大對先進信息技術的投資。

（四）重視地區內外軍事合作，以合作促進軍力提升

東南亞各國在推進軍事現代化進程中，高度重視與域內外國家的軍事合作。從內部來看，東南亞各國在東盟框架內建立了諸多防務合作機制，如東盟國防部長會議（ADMM）、武裝部隊司令非正式會晤、海軍司令會議、空軍司令會議等，各國之間的雙邊合作更是非常頻密。東盟在ADMM框架下的合作不斷擴展，取得了一系列成果，如《東盟人道主義援助和救災待命部隊概念文件》《建立東盟軍事醫學中心概念文件》《在東盟災害管理與應急響應協定框架下在人道主義援助和救災中使用軍事資產的標準操作程序》《東盟國防部長會議教育訓練交流原則》《軍機空中相遇行為準則》《海上互動指導方針》《東盟國防部長關于抗擊新冠肺炎疫情中防務合作的聯合聲明》等。

對外方面，東南亞各國與域外國家的軍事合作呈現不斷擴展和深化的態勢。菲律賓、泰國作為美國的盟國與美軍事關系密切，盡管近年來由于國內政治因素，合作受到一定影響，但與美國的同盟關系依然在兩國軍事戰略中占據重要地位。菲律賓和美國自1998年以來簽署了《訪問部隊協議》《后勤互助協議》《強化防務合作協議》等軍事協議，每年開展上百項軍事合作活動。美泰常年舉行東南亞地區規模最大的“金色眼鏡蛇”演習，2019年簽署《美泰防務聯盟聯合愿景聲明2020》，表示將繼續加強同盟關系，致力于在教育訓練、能力建設、互操作性及防務和安全機構現代化等領域開展可持續安全合作。[1]US Embassy in Thailand, “Joint Vision Statement 2020 for the U.S. – Thai Defense Alliance,” November 17, 2019, https://th.usembassy.gov/joint-vision-statement-2020-for-the-thai-u-s-defensealliance/.2022年5月，美泰舉行了首次戰略與防務對話。6月，美國國防部長奧斯汀訪泰，雙方同意通過建立新的工作組拓展雙邊訓練和演習，加強互操作性，以及在網絡、太空和國防工業領域加強合作。[2]US Department of Defense, “Readout of Secretary of Defense Lloyd J. Austin III Meeting With Thailand Prime Minister and Minister of Defence Prayut Chan-o-cha,” June 13, 2022, https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/3060226/readout-of-secretary-of-defense-lloydj-austin-iii-meeting-with-thailand-prime/source/readout-of-secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iiimeeting-with-thailand-prime/.新加坡、馬來西亞、印尼、越南等國與美國的軍事關系也不斷提升，不僅簽署了一些雙邊防務合作協議或備忘錄，建立了高層防務對話機制，還開展艦艇互訪、聯合演習、人員培訓等合作活動。

近年來，東南亞國家與中國、俄羅斯、日本、韓國等國的軍事合作發展迅速。菲律賓從中、俄獲得了一些輕型裝備，艦艇互訪也明顯增多。泰國則從中國采購了坦克、潛艇等裝備。菲律賓、印尼、泰國等與日本簽署了防務裝備和技術轉讓協議，并從日本接收了巡邏艇、巡邏艦等裝備，菲、印尼與韓國的裝備和國防工業合作也引人關注。除此之外，東南亞國家與英、法等歐洲國家的防務合作迅速推進。例如，越南和法國早在2009年就達成《防務合作協議》，2018年又簽署了《2018—2028年階段防務合作共同愿景聲明》和《關于在海道測量、海洋學和海洋制圖領域合作的技術協議》。兩國在軍事醫學、海道測量、聯合國維和行動、法國對越軍官法語培訓等領域開展多項合作，近年來又提出推進國防工業、戰略問題交流及環境等領域合作。越英2017年4月簽署雙邊防務合作諒解備忘錄。2021年7月，英國國防大臣華萊士訪越，雙方同意繼續推進在防務政策對話機制、代表團互訪、為越南干部進行英語培訓、英海軍艦艇訪問越南、交流和分享聯合國維和行動經驗等方面合作。[1]《英國國防大臣本·華萊士對越南進行正式訪問》，（越）人民報網，2021年7月22日，https://cn.nhandan.vn/friendshipbridge/item/8969901-英國國防大臣本·華萊士對越南進行正式訪問.html。新加坡、馬來西亞還是“五國聯防”組織成員國，與英國、澳大利亞、新西蘭在此框架下有不少合作項目。東南亞各國與地區內外國家的軍事合作，使其可以獲得更多的資金、裝備、技術、職業化等方面的支持，為其軍事現代化提供了外部助力。

二、東南亞國家推進軍事現代化的主要動因

東南亞國家積極推進軍事現代化建設有著復雜的動因。國際和地區安全環境的變化、地區內部的矛盾分歧、軍事技術的發展、全球武器市場的供應情況等都是重要驅動因素。

（一）國際和地區戰略安全形勢的變化

東南亞國家作為中小國家，對安全環境的變化高度敏感。同時，其安全政策更多是反應性而不是主動性的，是對大國地區安全政策的回應，而不是率先發起行動。[2]Sheldon W. Simon, “Southeast Asia’s Defense Needs: Change or Continuity?,” in Ashley J. Tellis and Michael Wills, eds., Strategic Asia 2005-2006: Military Modernization in an Era of Uncertainty, p.269.因此，國際安全格局的演變，以及由此導致的地區安全形勢變化，是東南亞各國軍事現代化建設的主要推力，這在不同時期均有所體現。

冷戰結束后，東南亞擺脫了兩大陣營對立的束縛，但由此帶來的不確定性使地區各國更為強調軍事自助。1992年美國從菲律賓軍事基地完全撤出，在東南亞國家中引發了出現地區權力真空以及其他大國趁機填補真空的擔憂。在不能主導外部安全環境的情況下，東南亞各國除運用外交手段營造區域對話與合作的氛圍外，還加快了軍事現代化建設。另外，1982年《聯合國海洋法公約》的通過，使得大多瀕臨海洋的東南亞國家更為關注海上權益的維護，冷戰時期掩蓋的一些領土海洋爭端逐漸浮現出來。

進入21世紀以來，隨著海上安全問題的凸顯，東南亞國家的軍事現代化越來越與其對地緣政治環境變化的戰略擔憂聯系在一起，而不是曾長期主導地區國家軍事采購決策的內部考慮。[1]Felix K. Chang, “Comparative Southeast Asian Military Modernization-I,” The Asan Forum, October 1, 2014, http://www.theasanforum.org/comparative-southeast-asian-military-modernization-1/.地區地緣戰略環境的變化，主要體現在三個方面。一是中國崛起及其帶來的地區影響。有學者認為，中國不斷增長的能力及在南海的權益主張，給地區國家制造了一種安全困境。[2]Carlye Thayer, Southeast Asia: Patterns of Security Cooperation, ASPI Strategy Series, Australia Strategic Policy Institute, 2010, p.8.除了領土主張外，中國崛起使得亞太地區潛在的熱點問題更為突出，可能導致地區局勢的不穩定。[3]Evelyn Goh, “Southeast Asian Perspectives on the China Challenge,” Journal of Strategic Studies, Vol.30, No.4, 2007, p.814.對南海周邊國家軍事現代化的分析更是經常與中國的軍力增長聯系在一起。例如，在談到越南的軍事現代化時，有學者指出，自21世紀初以來，中國海軍力量的快速增長引發了越南的擔憂。越南意識到，中國新的能力不僅將越南在南沙群島的前哨置于更大的風險之中，而且威脅到其整個海岸線。為此，越南以建設更為強大的海軍作為應對。二是美國實力的相對下降及東南亞國家對美疑慮的上升。美國對東南亞地區的政策從屬于其更大的亞太或全球戰略目標，因此對東南亞的關注總是時斷時續。近年來，東南亞國家對美能否履行地區安全承諾的疑慮進一步增加。它們認為，在經歷了長期的反恐戰爭后，美國已不愿意更多卷入外部事務，特別是在國防預算削減的情況下。[4]Felix K. Chang, “Resist and Reward: Vietnam’s Naval Expansion,” Foreign Policy Research Institute, November 6, 2019, https://www.fpri.org/article/2019/11/resist-and-reward-vietnams-navalexpansion.特朗普上任后推行“美國優先”政策，要求盟友伙伴承擔更多安全責任，加劇了東南亞國家的擔心。拜登政府重拾對東南亞的關注，展開“外交攻勢”，并將“加強一個賦權和統一的東盟”作為新版“印太戰略報告”十大行動計劃之一。但是，烏克蘭危機的爆發，使外界再度質疑美國能否保持對印太的關注。美國雖然通過召集美國—東盟特別峰會等竭力證明其對印太和東南亞的關注，但無法完全消除東南亞國家的擔心。實際上，東南亞各國普遍強化了如下認知，即“需要發展新的軍事能力，以便對日趨不確定的未來兩面下注”。[1]T. Huxley, “Defence Procurement in Southeast Asia,” in Maj Ooi Tjin-Kai, “Interpreting Recent Military Modernizations in Southeast Asia: Cause for Alarm or Business as Usual?,” Pointer Vol.38, No.1, 2012, https://www.mindef.gov.sg/oms/content/dam/imindef_media_library/graphics/pointer/PDF.三是隨著大國競爭加劇，美國在印太構建了美日印澳“四邊機制”（QUAD）和美英澳三邊伙伴關系（AUKUS）等小多邊機制，并幫助盟友發展軍力，如根據AUKUS協議，美英兩國將支持澳大利亞建造至少8艘核動力潛艇。這些舉措導致印太地區安全形勢更趨復雜，刺激各國加速對自身軍備的更新換代，從而進一步為地區加速軍事現代化推波助瀾。

（二）安全概念的拓展及對安全威脅的新判斷

冷戰時期，東南亞多數國家主要擔心的是內部分離主義運動和叛亂活動。冷戰結束后，東南亞各國面臨的安全威脅更為復雜和多元。除邊界領土爭端、外敵入侵等傳統安全問題之外，還包括各種非傳統安全威脅，如非法、未報告和不加管制的捕魚（IUU fishing）、海盜、恐怖主義、跨國犯罪、自然災害等。基于地理、地緣特點及錯綜復雜的民族、歷史糾葛造成的國內矛盾，東南亞國家一直是非傳統安全威脅的重災區，“9·11”事件后這里曾經被視為“反恐第二戰場”，印尼、菲律賓、泰國都是恐怖主義活動猖獗的地區。此外，東南亞地震、臺風、泥石流等自然災害頻發，2004年印度洋海嘯造成數十萬人死亡，氣候變化進一步加劇了上述挑戰。傳統和非傳統安全挑戰相互交織，相互影響，每個國家都無法單獨應對。東南亞各國以應對國內反叛為主要導向的軍隊建設已無法滿足維護國家安全的需要，必須推進全方位的軍事現代化，強化軍隊實施戰爭行動和非戰爭軍事行動的能力，以應對多樣化安全威脅。

（三）地區內部的矛盾和沖突

基于歷史恩怨和現實利益沖突，東南亞各國之間同樣存在各種矛盾，這也是地區各國加強軍事力量建設的主要動因之一。雖然各方大多采取低姿態以及和平解決爭端的態度，但這些潛在矛盾仍是影響東南亞區域安全的一個變數。例如，馬來西亞和印尼的島嶼海洋爭端、泰國和柬埔寨之間的邊境問題近年來不時顯現，甚至發展為短暫的對峙或小規模沖突。印尼學者指出，印尼與馬來西亞在安巴拉特海域的爭端，是印尼國內促使政府加強海上防御的原因之一。[1]Ristian Atriandi Supriyanto, “Indonesia’s Naval Modernization: A Sea Change?,” RSIS Commentaries, No.020/2012, January 2012, https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2014/07/CO12020.pdf.

（四）軍事技術發展及其帶來的戰爭形態變化

每一次軍事技術的重大突破及由此帶來的作戰概念、作戰方式的轉變，都會對軍隊建設帶來深刻影響。1991年海灣戰爭中美軍高技術裝備的運用，使人們開始關注新軍事革命。2001年的伊拉克戰爭和2003年的阿富汗戰爭，再次讓世人看到了新軍事變革的威力以及戰爭方式的改變。[2]Ashley J. Tellis and Michael Wills, eds., Strategic Asia 2005-2006: Military Modernization in an Era of Uncertainty, p.18.近年來，隨著第四次工業革命的迅速發展，人工智能、量子計算、超音速武器、無人技術等顛覆性技術越來越多地運用到軍事領域，使戰爭形態從信息化向智能化進一步演進。這些不可避免地影響到東南亞國家軍隊的建設與發展。

同時，軍事轉型不僅僅是指采購現代化武器裝備，還包括形成一體化的后勤、制定新的聯合部隊條令和發展指揮、控制、偵察、情報、監視（C4ISR）能力等。東南亞各國受到軍隊實力和國防預算的制約，不可能像發達國家那樣對高新軍事技術進行全方位大規模投入，并迅速實現軍事轉型，但它們在裝備采購、編制體制、部隊訓練等方面也在逐步融入最新的軍事成果和理念。近年來，東南亞各國在推動軍隊建設向信息化乃至智能化方面發展的步伐不斷加快。例如，不少國家采購了先進艦艇和飛機以及精確制導導彈，部分國家還積極發展無人機等裝備，并重視信息技術在作戰、訓練中的運用以及網絡戰的影響。東南亞軍隊組織體制也因應戰爭形態的變化而進行了重組與調整，部分國家成立了網絡作戰部隊。越南2019年國防白皮書提到，現代武器裝備的發展從根本上改變了軍事組織和作戰方式。網絡空間已經成為除陸、海、空、天之外的第五個作戰域，深刻影響著各國、地區的國防與世界安全。[3]Vietnam Minstry of Defense, 2019 Vietnam National Defense, December 10, 2019, http://www.mod.gov.vn/wps/wcm/connect/08963129-c9cf-4c86-9b5c-81a9e2b14455/2019VietnamNationa lDefence.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=08963129-c9cf-4c86-9b5c-81a9e2b14455.

（五）國際軍火市場的刺激

冷戰后較長一個時期，歐美和俄羅斯的武器制造商面臨國內國防預算削減與武器需求減少的問題，因此高度依賴海外市場支撐其軍事工業的發展。這不僅使東南亞各國得以用低廉的價格獲得先進武器裝備，而且在談判中處于有利的地位，可獲得技術轉讓和補償等額外的優惠。東南亞地區成為美國、西歐、俄羅斯和以色列重要的武器出口市場。近年來，東南亞國家從中國、韓國、日本、印度、土耳其、東歐等國進口的武器裝備也日益增多。

其他一些因素也對東南亞國家的軍事現代化，特別是裝備發展有著重要影響。部分國家在采購武器裝備時并非完全出于軍事上的考慮，而是為了提高國家威望或與鄰國進行競爭。例如，東南亞不少國家將先進武器裝備作為國家地位的象征，認為擁有現代化裝備（如航母、潛艇等）對于提高執政者威望和人民信心都有重要作用。馬來西亞在新加坡采購F-16戰斗機和A12潛艇后決定購買蘇-30戰斗機和“鲉魚”潛艇，泰國在周邊的越、馬、印尼等國擁有潛艇后決定從中國采購潛艇，一定程度上都是出于相互競爭的考慮。

三、東南亞國家軍事現代化面臨的挑戰

盡管在諸多領域取得明顯進展，東南亞國家軍事現代化仍面臨一些挑戰。

（一）國防預算不足造成現代化建設目標與能力之間的差距

近年來，得益于經濟的快速發展，東南亞各國國防預算水平總體呈上升趨勢，但基于GDP總體有限以及國防預算占GDP的比例仍明顯偏低，各國國防預算基本上處在幾十億美元的水平，預算最高的新加坡也只是略超過100億美元。而海、空軍現代化建設，特別是武器裝備采購耗資巨大，一艘潛艇造價動輒達數億美元，如果再安裝反艦、防空導彈等武器系統，價格更高。護衛艦、兩棲艦艇、第四代戰斗機也造價不菲，這導致東南亞國家在海空軍裝備采購數量上仍非常有限，有時部分艦艇或飛機只有平臺，而無力配備先進武器系統，使其作戰能力大打折扣。2020年以來，由于新冠肺炎疫情沖擊，東南亞各國經濟形勢欠佳，不少國家不得不削減國防預算，以將更多資金投入抗疫，用于國防建設的資金缺口進一步擴大。例如，2020年印尼和泰國分別宣布將國防預算削減5.88億美元和5.55億美元，[1]“Downward Trend: Southeast Asian Countries Cut Defense Spending,” DefenseNews, May 26, 2020, https://www.defensenews.com/global/asia-pacific/2020/05/26/downward-trend-southeastasian-countries-cut-defense-spending/.新加坡由于經濟萎縮5.4%，實際國防預算也減少了9.5%。[2]Tom Waldwyn and Fenella McGerty, “How COVID-19 has Impacted South China Sea Defense Spending and Procurement,” DefenseNews, May 10, 2021, https://www.defensenews.com/opinion/commentary/2021/05/10/how-covid-19-has-impacted-south-china-sea-defense-spending-andprocurement/.預算的削減影響到裝備采購。泰國2017年與中國簽署采購3艘S-26T潛艇合同，分兩批啟動，首艘潛艇2018年已開始建造。但2020年8月31日泰國總理巴育下令暫停后2艘S-26T潛艇的建造，首艇交付時間也從2023年推遲到2024年4月，主要原因是疫情造成泰國旅游業崩潰，經濟疲軟，整體資金緊張。

（二）陸軍主導的軍事戰略傳統影響海空軍現代化的推進

冷戰期間，東南亞國家的軍事戰略以“安內”為主，軍隊建設以陸軍為核心，加之陸軍在各國民族獨立運動中發揮了重要作用，因此大多數國家形成了陸軍占主導地位的軍事戰略傳統。在印尼，陸軍甚至在蘇哈托“新秩序”時期形成了與地方各級行政機構相平行的國土防衛司令部體制，其影響一直延續至今。早在2004年，印尼立法機構就提出對國土防衛司令部體制進行重組。印尼防務學術界認為，該體制過去主要是為應對國內安全問題和低強度沖突而設計的，體現了以陸軍為中心的思想，已不能適應新的形勢。因此，應將現有的兵力結構轉變成能適應三軍聯合作戰行動的模式，即建立若干“聯合地區司令部”。蘇哈托下臺后，印尼國民軍著手進行軍事改革，試圖建立各軍種聯合的地區司令部，但進展比較緩慢。泰國陸軍也在軍隊中占據主導地位，陸軍司令是軍中最具實權的人物，具有“遠超過武裝部隊總司令的權威”。在成為泰國總理的軍人當中，除一位以外全部來自陸軍。基于難以根除的陸軍為大的思想，盡管東南亞不少國家在冷戰后面臨的主要威脅來自外部，特別是海上，但海空軍所得到的經費預算比例卻始終難以超過陸軍，阻礙了海空軍的現代化進程。正如有學者在分析東南亞海軍現代化時指出，在那些陸軍主導已形成機制化且對軍隊民事控制較弱的國家，政府不愿意或不能夠將劃歸陸軍的預算轉撥給海軍。若國家經濟形勢欠佳，國防投入不被視為優先事項，將進一步阻礙海軍的現代化。[1]Gregory Vincent Raymond, “Navy Modernization in Southeast Asia: Under the Shadow of Army Dominance?,” Contemporary Southeast Asia, Vol.39, No.1, 2017, pp.149-177.

（三）裝備采購來源的多元化帶來軍事裝備兼容性、后勤保障等方面的一系列問題

東南亞國家國防工業能力不足，大多數裝備只能依靠外購。同時，由于擔心過分依賴某個國家會造成一旦遭受制裁將無法獲得零部件的局面，東南亞國家一直強調武器裝備來源的多元化。此舉固然可以規避風險，但也造成裝備在作戰、訓練方面難以兼容的問題，且給后勤保障帶來更大壓力。例如，2022年初印尼宣布從法、美兩國采購兩款不同的三代半戰斗機，這有助于提升印尼空軍實力，但在后勤保障、融合作戰等方面對于印尼空軍來說將是一個巨大挑戰。如果考慮到之前印尼還曾從俄羅斯采購部分蘇-30和蘇-27戰斗機，情況就更不容樂觀。因為法、美、俄三國戰斗機的機載武器和后勤設備不兼容，這意味著印尼空軍要設立三套不同的后勤保障體系，而且三者的數據鏈無法相互通信。此外，東南亞國家由于國防預算限制，不得不采購一些二手裝備，容易造成安全隱患，例如2021年菲律賓從美國采購的2架C-130運輸機，其中1架入役后不久即發生事故墜毀。一些國家還會先從某國采購艦艇、飛機等作戰平臺，再從其他國家采購發動機、艦載或機載武器系統等，也會造成采購進程拉長的情況，且多方協調難免出現波折。

四、對地區安全的影響

對于東南亞軍事現代化對地區安全的影響，各界存在不同看法。澳大利亞新南威爾士大學名譽教授卡爾·塞耶(Carlye Thayer)認為，軍事現代化既是一種主要的地區趨勢，也是國家間緊張關系的根源，同時該地區不斷增加的軍備采購，盡管是出于防御目的，也可能會對地區安全帶來不穩定因素。[2]Carlye Thayer, Southeast Asia: Patterns of Security Cooperation, ASPI Strategy Series, Australia: Australia Strategic Policy Institute Limited, 2010, pp.2-3.但更多的學者主張，東南亞地區的軍事現代化，包括其備受關注的裝備采購活動，并不構成軍備競賽(Arms Race)，而最多只是一種軍備競爭(Arms Competition)，或者說是軍備動態（Arms Dynamic）。新加坡學者畢青格(Richard A. Bitzinger)認為，東南亞的軍備采購是克制的和可控的，是為了保持現有的軍事平衡。他還引用科林·格雷(Colin Gray)關于軍備競賽的定義，指出判斷是否構成軍備競賽必須同時符合四個條件：第一，存在兩方或多方，意識到彼此的敵意，并處在一種敵對關系中；第二，雙方在考慮軍隊的編制體制時，有意識地主要關注另一方的政治和軍事行為；第三，雙方軍事裝備采購在數量和質量上存在（明顯）競爭；第四，任何一方必須“快速”增加或改善裝備。畢青格認為，東南亞的軍備采購進程不同時滿足上述四個條件，因此不構成軍備競賽。[1]Richard A. Bitzinger, “A New Arms Race? Explaining Recent Southeast Asian Military Acquisitions,” Contemporary Southeast Asia, Vol.32, No.1, 2010, p.60, p.67.美國學者麥德偉(Michael McDevitt)也主張，“并非每一個與軍事現代化有關的舉動都值得擔憂或預示著軍備競賽。相反，購置具有明顯防御性質的系統或能力，并且在數量和質量上有所約束，實際上有利于地區穩定”。[2]M. Mcdevitt, “Asian Military Modernization: Key Areas of Concern,” Adelphi Papers 48, No.400, 2008, p.125.

盡管如此，東南亞國家的軍事現代化畢竟會對軍事行動的方式和后果帶來一定影響。東南亞各國獲得的新型裝備和能力將使其作戰方式實現大幅升級和現代化。目前,幾乎每個東南亞國家都擁有能夠發射遠程制導空空導彈的第四代戰機，不少國家還已經裝備或正在采購巡航導彈、彈道導彈和終端尋的制導彈藥，大大加強了其作戰火力和效能。對潛艇、護衛艦、兩棲攻擊艦、空中預警機、空中加油機等裝備的采購，則不僅擴大了東南亞各國的兵力投送范圍，而且使其立體作戰能力和生存能力得到很大提升。更重要的是，一些東南亞國家正在采購可以從根本上改變戰爭實施方式的軍事裝備，具備了進行信息戰和網絡戰所需的核心能力。因此，如果這一地區發生沖突，很可能更具高技術性，也就是說戰爭進程更快，作戰距離更遠，作戰精度更高，而且將造成更具破壞性的后果。[3]Richard A. Bitzinger, “A New Arms Race? Explaining Recent Southeast Asian Military Acquisitions,” p.64.

東南亞國家軍事現代化的推進，以及由此帶來的軍事行動能力提升，還引起其處理地區安全問題的態度和方式的變化，東盟更強調在地區安全問題上的自主性，加強依靠自身力量主動適應和快速應對各種挑戰的能力。例如，馬來西亞積極倡導東盟開展國防工業合作，以實現部分裝備的自造，加快地區裝備現代化。東盟還組建了人道主義援助和救災待命部隊，利用各國武裝部隊組織、裝備、指揮優勢，提升地區災害響應能力。新冠肺炎疫情發生以來，東盟各國防務部門注重充分發揮軍隊在應對疫情中的作用，加強了在防疫、疫苗等方面的軍事醫學合作，開展了東盟新冠肺炎疫情防控線上模擬演練以及東盟生物、化學和放射科專家網絡視頻會議等務實合作活動，成為各國抗疫的支柱性力量。此外，東盟更加重視對國際維和行動的參與，成立了維和中心網絡，2022年4月東盟國防高官會議通過了關于促進女性維和人員支持機制的文件。[1]“ASEAN Adopts Three Conceptual Documents on Defense Cooperation”, Vietnam+, April 22, 2022, https://en.vietnamplus.vn/asean-adopts-three-conceptual-documents-on-defencecooperation/227411.vnp.東盟各成員國在全球沖突地區執行維和任務也日趨增多。越南近年來將維和作為對外軍事合作優先事項，不僅向南蘇丹派遣多支維和部隊，組建了符合聯合國要求的二級野戰醫院，還與日本共同主持了東盟國防部長擴大會（ADMM+）維和合作專家組（EWG PKO）2021—2023年第四周期框架內多項活動。[2]《越日兩國在聯合國維和行動加強合作》，越南政府新聞網，2022年10月12日，https://cn.baochinhphu.vn/越日兩國在聯合國維和行動中加強合作-116221012171852412.htm。

同時，東南亞國家特別是南海周邊國家加強與美、日、澳、印等域外國家的軍事合作，為外部勢力更多介入南海事務創造了條件。例如，越來越多域外國家頻繁參與東南亞防務合作，大量艦機過航南海或在南海活動，使得中國在處理南海爭端時遭遇更多“雜音”。美國及其西方盟友通過向東南亞國家提供海上巡邏艦、海上巡邏機等裝備，以及加強與這些國家情報共享，將顯著增強美西方對南海海域偵察監視能力，有利于其平時跟蹤掌握中方軍兵力部署動向，戰時獲得有力情報支持。

五、結語

東南亞國家軍事現代化的推進，受到多種復雜因素的綜合作用，既有各國的內驅力，也有外部環境的影響。作為中小國家，東南亞各國無法引領軍事革命和軍事技術發展，主要是追隨和追趕型的，軍事現代化推進程度與各國軍隊建設起點、國家實力密切相關，呈現明顯差異化。東南亞國家軍隊建設的總體路徑是追蹤世界新軍事變革的發展，借鑒先進軍事理念和成果，對作戰概念、武器裝備、組織編制等進行適應本國國情和未來作戰需要的調整和改革，總體仍以實現現代化為導向，而非徹底的變革與轉型。盡管如此，經過二十多年的改革與建設，各國軍事實力有了明顯提升，維護國家和地區安全的能力有所增強，地區防務合作也不斷取得進展，東盟推出的各項防務合作倡議及活動，也在一定程度上有利于維護地區安全，并使東盟政治安全共同體建設獲得動力。

同時也要看到，雖然東南亞各國軍力仍相對弱小，軍事戰略總體是防御性的，不會從根本上改變地區軍事態勢，但各國軍事現代化的發展，使其具備了新的能力，未來該地區的軍事沖突或戰爭具有不同于以往的高技術性。此外，東南亞國家軍事現代化主要支柱是裝備現代化，盡管尚不構成軍備競賽，但隨著各國持續對先進裝備加大投入，以及美國和盟國在本地區加強先進軍力部署，可能會導致地區走向軍備競賽的趨勢加強。

東南亞國家與域內外大國加強軍事合作，將增加地區安全中大國因素的比重，使地區安全形勢更趨復雜。在大國地緣政治競爭日趨激烈的背景下，東南亞國家成為大國競相拉攏的對象和博弈競爭的焦點，不僅考驗其“大國平衡”戰略，一些大國構建的小多邊機制也對東盟主導的地區架構造成沖擊。東南亞國家能否在與大國加強合作的同時保持自身獨立性和中心性，將關系到東南亞地區的穩定及東盟的團結和韌性。