蘇墾南通公司墾地合作發展的路徑與思考

嚴忠（江蘇農墾集團南通有限公司）

蘇墾南通公司前身是南通農場，地處南通市開發建設前沿。近年來，公司大力推動墾地融合發展。

一、墾地合作發展總結回顧

（一）探索期（1992-2008 年）

1992年，為適應對外開放的需要，南通市在南通農場7號壩附近建造通常汽渡，農場為參股單位。隨后，南通市交通局、通常汽渡公司、南通市公路處聯合出資，在農場建造張江公路。農場交通更加便利，人流物流增加。2001年開始，農場的1萬多畝土地相繼被南通開發區征用、租用。10多年來，南通開發區化工園區、金屬園區等相繼落戶南通農場，引入了眾多大型工業企業。

（二）加速期（2009-2012 年）

2009年，江蘇省沿海開發的重點項目蘇通科技產業園（后改名為“蘇錫通園區”）開始建設，該項目占地7.5萬畝，其中占用農場土地5.25萬畝。2009-2011年，江蘇農墾集團、南通農場與南通市、開發區、蘇錫通園區簽訂合作協議，由南通市政府以支付土地使用權補償費的方式，征用農場土地。協議明確了支持農場發展的若干政策，包括南通開發區為農場提供200畝工業用地、300畝商住用地；蘇錫通園區向農場供應500畝商住用地。

（三）穩定期（2013-2021 年）

2013年，蘇墾南通公司正式成立。根據前期協議精神，公司大力推進工業用地、商業用地項目開發和招商工作。目前，公司已在蘇錫通園區成功開發福地商業廣場商業綜合體和江景瑞園、江景雅園商品房。南通開發區200畝工業用地開發已經啟動，300畝商住用地項目正在積極招商中。2021年，江蘇農墾集團與南通開發區就墾地合作發展多次專項洽談，并于5月24日簽署了《合作會議紀要》，勾畫了下一步的合作藍圖，標志著墾地合作發展開啟新紀元。

二、墾地合作發展的痛點

（一）墾地著眼點不同，農墾企業處于弱勢地位

地方政府從蘇墾南通公司獲得了寶貴的空間資源，經濟社會事業長足進步。隨著地方政府管理的人口、企業日益增加，社會事務更加繁雜，與農墾的聯系逐步減少，對農墾的幫扶也變得鞭長莫及。蘇墾南通公司作為區域內的一家普通國有企業，過去享有的一些扶持政策逐漸取消，在尋求政策支持和傾斜時，失去以往的國有農場優勢。

（二）農墾企業跨界轉型，缺乏核心競爭力

幾十年國營農場的發展歷史，農場干部職工適應了過去“半行政化”的模式，對現代企業管理制度了解不夠，市場意識、競爭意識、危機意識不強。隨著土地的移交，失去了最重要的核心資產，蘇墾南通公司本部以資產經營為主要業務，缺少其他核心產業，出現產業空心化，跨界轉型又缺乏競爭力。公司也曾經投資混凝土行業，但是在完全開放市場競爭中，暴露出水土不服、人才短缺、機制僵化等問題。

（三）農墾改革、墾地合作相關研究和規劃不夠

相關改革政策滯后，南通農場土地移交協議最早由南通市與江蘇農墾集團于2009年4月簽訂生效，而《中共中央 國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》在2015年11月下發，使得南通農場在企業轉型、土地移交過程中缺乏完善的頂層設計，缺少系統配套的政策支持。地方制定的發展規劃中，也未能將農墾企業發展融入其中。

三、墾地合作發展新路徑

（一）土地移交合作路徑

以往地方政府一次性購買土地，獲得土地使用權，并安置國有農場失地職工。這種方式提高了地方政府開發建設的積極性，但是不利于農墾企業的后續發展穩定。目前蘇墾南通公司剩余1萬多畝土地，可以探索新的土地移交合作路徑：地方政府收回農墾企業土地時，按實際回收國有土地使用權面積的一定比例安排留用地，返撥給農墾企業作為發展經濟用地，農墾企業按照地方政府統一規劃，出資建設留用地，發展國有經濟。此種方式能夠實現農墾、地方“兩個兼顧”“兩個加強”。

（二）成立合作開發公司

由地方國企與蘇墾南通公司共同出資成立合資開發公司，從事土地一級開發、基礎設施投資、房地產開發與經營、市政建設等?？紤]到充分利用地方資源經驗，合資公司可由地方控股、農墾參股，雙方商定具體股權比例、分紅方案。將原屬蘇墾南通公司范圍內土地開發、基礎設施投資、房地產開發與經營、市政建設由合資公司承接；蘇墾南通公司范圍以外的業務，也可在同等資質條件下由合資公司優先承接。

（三）借助政府資源盤活農墾項目

墾地合作大力推進開發區內200畝工業用地、300畝商住用地及蘇錫通園區500畝商住用地項目開發和招商引資工作。為支持南通開發區空間再造，蘇墾南通公司以200畝工業用地作價入股，與南通大明混凝土公司合作開發新材料科技項目。地方政府也要大力支持剩余土地掛牌拿地及新材料科技項目的環評、安評、能評等工作。開發區300畝商住用地可利用政府招商平臺進行招商，也可由墾地合作成立的合資開發公司推進開發。蘇錫通園區內500畝商業用地已經有部分項目落地，剩余土地指標還需要園區支持落實。

四、深化墾地合作發展的建議

（一）暢通墾地溝通協調機制

建立聯席會議制度，每年定期會晤1～2次，邀請江蘇農墾集團、南通開發區、蘇錫通園區相關領導參加，研究和統籌墾地合作發展事宜，確定年度重點工作。暢通墾地溝通聯絡長效機制，由地方政府明確建設、自然資源和規劃等部門人員，與蘇墾南通公司相關負責人直接對接，及時了解反饋墾地合作發展中的相關問題，并妥善協調解決，形成“企業有所呼，政府有回應”的工作格局。

（二）要加強對農墾企業的扶持力度

根據國家、省委省政府農墾改革發展文件精神，地方政府要充分認識到新時期農墾的特殊地位和重要作用，不能把農墾企業“改小了，改沒了”。墾地加強對接，積極思考新的土地移交方式，科學研判農墾企業持續發展出路。地方經濟社會快速發展的同時，要加大對農墾企業幫扶力度，在稅收優惠、政策獎勵、項目合作、行政審批等方面，加強對農墾企業的支持。

（三）農墾企業自我加壓提高競爭力

農墾企業要堅持企業定位，充分認識市場經濟的長期性和復雜性，以“做強做優做大”為目標，自我加壓，完善激勵機制，發揮好董事會、監事會和經營層的作用，不斷提高決策水平、監管水平和經營管理水平，提高市場競爭力。大力推進新項目建設，培育新的經濟增長點，不斷取得高質量發展新進展，實現國有資產保值增值，更好發揮農墾在農業現代化建設和經濟社會發展全局中的重要作用。