長江流域(片)部批生產建設項目水土保持監督檢查發現問題分析

曾紅娟，孫 宇，王 莉

(長江水利委員會 長江流域水土保持監測中心站，湖北 武漢 430010)

2011年3月修訂后施行的《中華人民共和國水土保持法》再次明確了流域管理機構在其管轄范圍內可以行使水土保持監督管理職權。2015年，水利部辦公廳印發了《水利部流域管理機構生產建設項目水土保持監督檢查辦法(試行)》(辦水保〔2015〕132號)，明確流域機構開展水利部批準的生產建設項目水土保持監督檢查工作。2019年，水利部印發了《關于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監管的意見》(水保〔2019〕160號)，對新時期人為水土流失監管工作作出全面部署。隨后水利部又陸續出臺了生產建設項目水土保持監督管理辦法、水土保持問題分類和責任追究標準、水土保持信用監管“兩單”制度等，生產建設項目水土保持監督管理工作進一步強化。長江流域(片)生產建設項目點多面廣、空間跨度大，工程建設擾動范圍廣、周期長，產生的土石方量大，水土流失隱患也大，水土保持監管任務重、難度大。長江委自2016年開始實現長江流域(片)在建部批生產建設項目水土保持監督檢查全覆蓋[1]，并于2020年印發了《長江水利委員會部批生產建設項目水土保持監督檢查辦法》(長水土〔2020〕669號)，明確實行水土保持監督檢查問題臺賬機制和閉環管理，年度監督檢查情況在次年第一季度向社會公布。通過對2020—2021年長江流域(片)部批生產建設項目水土保持監督檢查發現的問題進行歸類，分析發現問題的特點及主要原因，提出水土保持監管對策與建議。

1 監督檢查工作情況

1.1 監督檢查內容及方式

長江委實現長江流域(片)部批生產建設項目水土保持監督檢查全覆蓋，主要方式包括：①書面檢查。生產建設單位每年1—3月對照批復的水土保持方案開展自查工作，并對已啟用的棄土(渣)場和取土(料)場水土流失防治情況進行排查，在線報送自查材料。②現場檢查。由長江委聯合省級水行政主管部門，采取查看現場、查閱資料、座談交流等方式開展現場檢查，按照“一項目一清單”印發監督檢查意見。③監管監測。委托第三方機構采用遙感、無人機等技術，結合現場調查和資料查閱，對施工擾動范圍、水土流失狀況、水土保持措施實施情況及其防治效果等開展監管監測，重點監測棄土(渣)場、取土(料)場水土流失防治情況，按照“一項目一清單”出具監管監測意見。

監督檢查內容包括組織管理、方案變更與后續設計、表土保護利用、施工擾動和棄渣處置、棄土(渣)場和取土(料)場的選址及防護、水土保持措施實施、監測監理工作、補償費繳納、監督檢查意見落實等。

1.2 監督檢查工作開展情況

長江流域(片)每年在建部批生產建設項目約80個，項目類型包括水利、水電、機場、鐵路、輸變電、管道、公路等。2020—2021年，長江委以水利、機場和鐵路項目為重點，共開展在建部批生產建設項目水土保持現場檢查和監管監測57個次，其中包括水利項目34個次、機場項目9個次、鐵路項目8個次、水電項目5個次、公路項目1個次。2020年現場檢查項目8個次、監管監測項目14個次，分別占2020年在建項目數量的11.1%和19.4%；2021年現場檢查項目15個次、監管監測項目20個次，分別占2021年在建項目數量的18.1%和24.1%。長江委對照《生產建設項目水土保持問題分類和責任追究標準》(辦水保函〔2020〕564號)明確問題類型、性質及責任追究方式，按照“一項目一清單”印發監督檢查意見或監管監測意見，實行問題清單的閉環式管理。

2 監督檢查發現問題歸類統計

2020—2021年，長江流域(片)在建部批生產建設項目水土保持監督檢查(不含書面檢查)累計發現水土保持問題194個，按問題發生的工作環節、工程部位、責任對象分別進行歸類統計。

2.1 工作環節問題

(1)水土保持設計方面問題24個。其中包括：①未及時開展水土保持后續設計的項目1個；②未依據水土保持方案和標準規范進行設計的項目23個，主要是未達到設計規范要求、水土保持設計工作滯后等。

(2)棄渣堆置方面問題38個。其中包括：①在水土保持方案確定的專門存放地外新設棄土(渣)場且未征得地方水行政主管部門同意的項目6個；②施工中存在亂倒亂棄或順坡溜渣問題的項目17個；③棄渣未按要求分級堆放、分層碾壓的項目14個；④棄渣場存在較大水土流失危害與隱患的項目1個。

(3)水土保持措施落實方面問題85個。其中包括：①水土保持措施落實不及時或不到位的項目56個，主要包括表土剝離與保護措施，攔擋、截排水、邊坡防護等工程措施，臨時攔擋、截排水、苫蓋等臨時防護措施落實不到位，植物措施實施不及時或不達標等；②未按水土保持監理監測單位的意見進行問題整改的項目27個；③未嚴格控制水土流失防治責任范圍且防護措施落實不到位的項目2個。

(4)監理監測方面問題37個。其中包括：①未及時組織開展水土保持監理監測工作的項目2個；②水土保持監測工作不規范或監測資料不完善的項目8個；③未按規范開展施工監理和設計變更管理的項目14個；④對施工中出現的問題未及時進行阻止和督促處理的項目13個。

(5)組織管理方面問題10個。其中包括：①未依法依規繳納水土保持補償費的項目7個；②水土保持檔案管理不規范的項目2個；③未按要求完成水行政主管部門提出的整改要求的項目1個。

2.2 工程部位問題

依據問題所在的工程部位差異，可分為主體工程區、棄土(渣)場、取土(料)場、臨時用地以及其他用地等5類，部分問題涉及兩個及以上工程部位。

(1)涉及主體工程區的問題59個。其中包括：①未按水土保持方案和標準規范設計的項目5個；②施工區存在亂倒亂棄或順坡溜渣情形的項目9個；③水土保持措施落實不到位的項目34個，主要包括臨時防護措施未有效落實、截排水和邊坡防護工程不完善、植物措施實施不及時或不達標等；④未按水土保持監理監測單位的意見進行問題整改的項目11個。

(2)涉及棄土(渣)場的問題98個。其中包括：①棄土(渣)場施工圖設計或變更設計滯后的項目7個，棄土(渣)場數量、位置、堆渣量發生變化未及時履行變更備案手續的項目6個，棄渣堆放未按要求分級堆放、分層碾壓的項目14個；②截排水工程等設計存在明顯缺陷的項目6個；③攔擋、截排水、土地整治與恢復措施落實不及時或不到位的項目42個；④未按水土保持監理監測單位的意見進行問題整改的項目23個。

(3)涉及取土(料)場的問題39個。其中包括：①取土(料)場施工圖設計滯后的項目4個；②截排水、土地整治與恢復措施落實不及時或不到位的項目21個；④未按水土保持監理監測單位的意見進行問題整改的項目14個。

(4)涉及臨時用地的問題69個。其中包括：①臨時用地水土保持設計不完善的項目7個；②存在隨意棄渣或順坡溜渣問題的項目11個；③臨時防護措施、土地整治與恢復措施實施不到位的項目35個；④未按水土保持監理監測單位的意見進行問題整改的項目16個。

(5)涉及其他用地的問題4個。主要包括棄渣堆置不規范、水利工程移民安置區、機場工程對外銜接部位水土保持措施落實不到位等。

2.3 責任對象

在建生產建設項目水土保持工作涉及建設、設計、施工、監測、監理等多方單位，依據問題責任對象對發現的194個問題進行分析統計，部分問題涉及兩個及以上責任對象。

(1)涉及生產建設單位的問題20個。主要包括未依法依規繳納水土保持補償費、未及時履行棄土(渣)場變更備案手續、未及時組織開展水土保持監測監理工作、水土保持檔案管理不規范、未按要求完成水行政主管部門提出的整改要求等。

(2)涉及設計單位的問題23個。主要包括表土剝離與保護方案及臨時防護措施設計不完善、水土保持變更設計工作滯后、水土保持措施設計存在明顯缺陷(如排水工程設計未考慮上游截水和下游排水順接)等。

(3)涉及施工單位的問題125個。主要包括棄渣堆置不規范、水土保持措施落實不到位等。

(4)涉及監測單位的問題8個。主要包括監測范圍不完整、未按時提交水土保持監測季報、監測數據與實際情況明顯不符等。

(5)涉及監理單位的問題65個。主要包括未按規范開展施工監理和設計變更管理、對施工中出現的問題未及時進行阻止和督促處理等。

3 產生問題的原因分析

3.1 建設單位和施工單位的水土保持意識依然淡薄

建設單位和施工單位的水土保持意識淡薄，“在保護中開發，在開發中做好保護”的建設理念尚未深入人心，水土保持“三同時”制度尚未全面落到實處。建設單位對方案變更及后續設計、棄土(渣)場變更備案、監測監理工作開展、水土保持補償費繳納、監督檢查問題整改等程序性要求比較重視，問題相對較少，但對水土保持后續設計、棄渣堆置、水土保持措施落實等重視程度仍顯不足，存在問題較多。例如工程施工招標文件、施工合同中有關水土保持工作的要求不具體，施工組織設計中水土保持相關內容不能有效約束和指導施工單位實際工作，施工期易出現表土剝離與保護措施未有效實施、臨時防護措施及臨時用地水土保持工作落實不到位、對水土保持監理監測單位提出的意見和建議不予采納等。

3.2 建設單位和施工單位對棄土(渣)場不夠重視

棄土(渣)場是生產建設項目水土流失防治的重點和難點區域，因其位置分散、使用周期長、動態變化大、水土流失危險性及隱患大等，常規監管手段較難獲得很好的監管效果，需要引起高度重視。近年來長江流域(片)部批在建項目“未批先棄”“未攔先棄”等違法違規行為的發生率已明顯降低，但棄土(渣)場依然是水土保持問題的高發區。檢查中發現的涉及棄土(渣)場的問題占總數的50%以上，尤其是棄渣量大、棄渣頻繁且周期相對較長的水利、鐵路、公路等建設項目，棄土(渣)場問題較多，主要包括變更設計未及時跟進、棄渣堆置不規范、截排水措施未落實或不完善、土地整治與植被恢復不及時或不達標、水土保持監理監測意見不采納等。

3.3 建設單位和施工單位對臨時防護措施和臨時用地水土保持工作的重視程度不足

長江流域(片)部批在建項目主體設計的大部分水土保持措施符合要求，但臨時用地的水土保持措施及主體工程區的臨時防護措施問題較多。這是由于生產建設單位對臨時防護措施和臨時用地的水土保持工作疏于管理，工程招標文件、施工合同中缺少相關條款，后續設計中缺少水土保持專項設計，不能有效約束和指導實際施工。此外，臨時用地和臨時防護措施的位置、范圍、數量、時間、方式等具有不確定性，管理和監管難度較大。實際上，生產建設項目水土流失主要發生在工程建設期，臨時防護措施和臨時用地的水土保持措施具有很好的水土流失防治效果，必須壓實水土流失防治責任。

3.4 水土保持技術服務單位的支撐作用發揮不充分

監督檢查發現涉及水土保持設計單位、監理單位、監測單位的問題96個，約占總數的50%，反映了水土保持技術服務單位的支撐作用在水土流失防治工作中發揮不足。涉及設計單位的問題主要包括水土保持設計不規范和變更設計滯后，其原因是設計人員未及時跟進工程進展，對工程情況掌握不全面導致設計與實際偏離。涉及監理單位的問題主要是工作不規范和履職不到位，其原因是水土保持專項監理和主體工程監理雙方工作職責劃分不清，實際工作中出現脫節，且監理單位技術人員的水平和能力不能滿足工作需求。涉及監測單位的問題相對較少，主要是監測結果應用不足。

4 建 議

(1)常抓不怠強意識。建設單位和施工單位水土保持管理及從業人員流動性較大，“強意識”應作為一項長期的基礎性工作。通過多渠道、多方式持續深入開展水土保持法律法規宣傳和業務知識培訓教育，不斷提升參建單位的水土保持意識，推動水土保持問題落實由被動整改向主動發力轉變。

(2)突出重點齊發力。監督檢查發現的水土保持問題呈現局部集中的特點，工程部位主要集中在棄土(渣)場、臨時用地以及主體工程施工區，工作環節主要集中在棄渣堆置和水土保持措施落實，責任對象以施工單位和水土保持監理單位為主。應以重點環節、重點部位、重點對象為發力點，制定針對性的監管工作方案。

(3)創新方式強成效。一方面要積極引入“互聯網+”、物聯網、大數據等先進技術，推動生產建設項目水土保持監管從全覆蓋向智能化、精準化的高質量跨越；另一方面用好水土保持信用監管“兩單”制度和責任追究制度，充分發揮參建單位的主動性和能動性，取得更好的監管成效。