基層治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面存在問題與對策探究

白曉陽（華北水利水電大學）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政府序列中最低的一級，與群眾接觸最多、最直接，“上面千條線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是落實中央、地方各級政策的承載主體，又是匯集群眾意見、關照群眾情緒最直接的地方。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國政府治理體系中處于基礎性的重要地位。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面存在的主要問題

（一）干部隊伍問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展由于受自然條件和歷史因素的制約，經濟社會發(fā)展嚴重滯后于城市。通過對東部某省三個地市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部調查發(fā)現，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍“弱化”“老化”現象嚴重，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設難以支撐鄉(xiāng)村振興的需求。具備優(yōu)良“治理”能力和引領鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展的干部人才匱乏已成為制約鄉(xiāng)村振興的突出障礙，主要表現在干部人才“進不來”、本職工作“干不動”、干部人才“留不住”。

1.“身份”壁壘。受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制數量和身份壁壘的影響，很多優(yōu)秀的專業(yè)人才因身份限制被擋在機關門外。《公務員法》實施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才引進和干部流動中存在明顯的“身份”壁壘問題，身份性質和單位性質差別是制約人才流動的一大壁壘。事業(yè)身份的人，很難進領導班子，這在一定程度上影響和阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍優(yōu)化。近年來，除參加選調生考試和公務員考試錄用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關以外，其余大部分干部、職工是通過參加事業(yè)單位公開考錄、招聘、借調等方式進入機關部門工作，并逐漸成長為本部門、本單位的得力干將。受事業(yè)編轉公務員身份難的影響，在干部提拔任用時，事業(yè)編制人員由于非公務員“身份”制約，即使業(yè)績再突出，口碑再好，也只能在單位從事專業(yè)性工作。“身份”壁壘導致事業(yè)編人員提拔空間小，在一定程度上凸顯不公平，不利于才盡其用。

2.本職工作“干不動”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出現本職工作“干不動”現象，可以理解為“職業(yè)倦怠”“職業(yè)枯竭癥”。職業(yè)倦怠是一種由工作引發(fā)的情感、精神與體能上入不敷出、身心俱疲的枯竭感覺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作“干不動”主要表現在思想上和能力上兩個方面。

思想上“干不動”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍，由于調動交流的崗位很少，使得許多基層工作人員在原單位一待就是數年，甚至十多年。重復的工作內容、較大的工作壓力以及長時間難以解決的個人晉升、心理焦慮等問題，容易讓人對工作產生厭倦、煩躁之感，服務意識和宗旨意識變得淡漠，嚴重影響基層工作的正常開展。

能力上“干不動”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部長期重復性工作很容易產生“工作責任型”和“本領回避型”職業(yè)倦怠，嚴重制約干部工作成效。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映基層的工作越來越難做，“官”越來越難為，不同程度出現“本領恐慌”和“能力不足”的問題。第一，“工作責任型”職業(yè)倦怠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務重，資源有限且責大權小，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的職業(yè)倦怠現象逐漸顯現，極易身心俱疲、就此消沉。第二，“本領回避型”職業(yè)倦怠。受自身能力素質影響，不能及時有效完成相關工作或任務，導致工作能力“負增長”，常常陷入“老辦法不管用、新辦法不會用”的窘境，由于能力不足產生的逃避心理悄然而生。

3.干部人才“留不住”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設時常陷入“留人難”的窘狀。待遇低、離家遠、責任大、平臺小、任務重、配套設施不完善、人際關系不和諧等原因，都可能成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部尤其是年輕干部逃離“圍城”的理由。為避免過度“逃離基層”現象造成人心思動引發(fā)基層工作的“蝴蝶效應”，各地相繼出臺了最低服務年限來限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部調離鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在一定程度上緩解基層人才逃離這一問題。但治標不治本的“強留”政策，并不能解決干部逃離基層的客觀現實。每一個身處基層的干部都清楚當前干部選拔任用上留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“位子”很有限，很容易觸及晉升的“天花板”。馬克思說過“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部五加二白加黑地工作，不但沒有令人羨慕的工資收入，還把原來一些隱性福利減少。預期經濟保障水平降低和心理“落差”，導致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部感到不適應。原本公務員職業(yè)附帶的榮譽感、歸屬感、幸福感由強指數開始向下銳減，離職或逃離傾向開始強化。

（二）體制機制問題

1.干部晉升問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職，工作的根本動力是能夠更進一步，成為副縣級干部，或到重要局當局長。越年輕，未來晉升的空間越大，工作動力就越大。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“工作業(yè)績”，也往往與主要領導的“政治抱負”緊密相關，那些年齡相對大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，晉升前景黯淡，工作動力可能嚴重不足，就越可能按部就班[1]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的副科級領導干部，其工作動力也主要與其“職業(yè)前景”相關。越年輕有發(fā)展空間的副職領導，越能配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記工作。其“晉升”與否，很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記對其的認可程度，以及與縣級主要領導的關系和熟悉程度。反之，副職中年齡較大的干部，如果看不到晉升的希望，其工作動力就可能嚴重受阻。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部，工作時間長、年齡大的老同志，到了晉升“天花板”，已經沒有工作動力，“不出事”就是最主要的處事原則，所以寧可不做事。新進的年輕干部，可能工作動力充沛，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的主要承擔者，但如果不適應基層工作或者看到自己“前景”不樂觀，則可能想盡辦法離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進入縣直單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中“七站八所”的技術性干部一般都是事業(yè)編身份，如農技站、水利站、財稅所、文化站、司法所、糧食所的干部。由于干部人事制度中，事業(yè)編制一般很難轉變?yōu)樾姓幹粕矸荩鋾x升空間十分有限，無論是二十多歲被提拔為站長、所長，還是四十多歲提拔為站長、所長，其職業(yè)前景均不容樂觀，所以事業(yè)編的干部，工作動力普遍嚴重不足。總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“動力構成”和“激勵機制”，各不相同。其政治信念、個人志趣、利益福利、家鄉(xiāng)觀念、情感紐帶等都可能對每一個干部的行為產生影響。最主要的是“職業(yè)前景不佳”“晉升空間狹窄”，這些制度性限制，嚴重影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍的積極性。

2.權責不等問題。基層治理何以深陷困境？從根本上講是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政事權與支出責任嚴重脫鉤所致[2]。受壓力型體制影響[3]，在各類工作事務層層分解下壓的過程中，出現了責任也下移的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最低一級，無法再轉移事務，有時就自然而然地成了責任的承擔主體。縣直單位中的強勢部門，如縣委辦、政府辦把責任壓給基層，不斷制定各種任務清單；同時，縣直許多職能部門也在將任務分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的同時將責任自然地“甩”給基層。這樣一來，任務到基層的同時，責任最終也就落到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的身上。而且在多數情況下，真正干事業(yè)的干部卻成了責任的承擔者，成為被追責對象，有時候被迫成為“飛來橫禍”的“受害者”，甚至被迫成為替領導擔責的“替罪羊”“背鍋俠”，這種情況極大打擊了干部干事的積極性。

3.社會人際因素問題。社會人際關系也是一個很重要的因素。人們常說“村莊是個熟人社會”，其實“縣城也是一個熟人社會”。縣城位置特殊，在地理位置和政治功能、經濟功能等諸多因素的共同作用下，大部分機關單位的工作人員相互之間都認識，存在需求關系，這是縣城自古以來就帶有的天然屬性。在這種情況下，一些人員可能不會完全按照原則、規(guī)定督導工作落實，甚至還可能幫助一些人規(guī)避原則。在一定程度上導致了工作責任、壓力傳導不到位的問題。

（三）對基層考核指標不科學

縣級政府列入考核體系的工作任務就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作全力以赴的目標，圍著檢查考核轉、跟著上級任務走是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的真實寫照[4]。縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核得分即為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作成績，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在全縣的排名直接反映的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的工作能力，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記能否進步的主要評價標準。目前縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核存在的明顯問題是：一方面，縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核內容過度重視經濟指標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導發(fā)展經濟的能力被看成是最重要的能力，尤其是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的考核指標不夠科學，考核主要指標還在經濟發(fā)展方面，就導致了黨委書記沒有很好地履行起抓黨建的第一職責，而是將精力主要放在如何引進項目，如何發(fā)展經濟上，不能適應新時代新理念新發(fā)展的要求，考核內容不夠全面。另一方面，抑制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨立開展工作的積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)疲于應付各種考核、檢查，沒有精力真正干事情。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部，他們的晉升機會主要掌握在黨委書記手中，這就導致多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部關注更多的是“一把手”關注的地方，“一把手”關注什么，他們就關注什么，“一把手”要求什么，他們就做什么，卻沒有關注自己分管的工作和分內職責，更有甚者對上級的要求、上級的文件選擇性執(zhí)行，這些都是考核指標不科學，對基層干部的考核不全面造成的。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將這種管理體制向農村延伸，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至對所管轄的農村也設定指標進行考核，讓村民自治組織承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務，造成村民自治異化。

二、解決措施

（一）認真開展調查研究

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“應付檢查”，已經成為普遍性問題，“被動工作”也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的常態(tài)。要減少一些“花拳繡腿”式的“門面工程”，既不中看也不中用，勞民傷財；減少一些“走馬觀花”式的督導檢查和“設置路線式”的調查研究，避免基層將大部分精力浪費在迎檢上。上級領導應沉入基層認真開展調研，應重在發(fā)現問題，幫助基層解決問題，對于一些基層存在而又超出了現有政策規(guī)定的問題，要認真總結，該向上級反映的及時反映，該修訂、出臺新政策的及時修訂、出臺政策。

（二）繼續(xù)引進年輕人才

面對基層年輕干部緊缺的狀況，要保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在地方公務員招錄考試中的比例和穩(wěn)定性，通過不斷地招錄將年輕人充實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中去，規(guī)范借調手續(xù)，有效避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)新招錄年輕干部被縣直部門直接借調走的現象，增加年輕干部在基層鍛煉和成長的機會。這樣年輕干部提拔后就可以直接獨擋一面，而不需重新再經歷摸索、適應基層的情況。這些新鮮血液既可以改變基層缺乏年輕干部的情況，又可以通過時間的累積效應將“吃空飯”的老干部慢慢地替換掉，不斷改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府干部干事創(chuàng)業(yè)的工作風氣。

（三）加強基層治理力度

按照全面從嚴治黨的要求，全面從嚴加強基層治理，將嚴的導向、實的導向傳導到位。對于政策已有規(guī)定，要求明確落實、必須落實的舉措，如果基層沒有認真落實，就要查清楚問題的原因，對于一些因敷衍應付造成的“斷頭路”現象，必須嚴懲相關責任人，以儆效尤。認真落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作“三結合”的要求，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部思想上解決根源問題，從工作方式上轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作風問題。

（四）尊重干部成長規(guī)律

年輕干部不缺學歷缺經歷，不缺激情缺韌勁。既要發(fā)揮年輕干部的長處，又要尊重干部成長規(guī)律，既要敢于分配任務、大膽使用，又要善于引導、循序漸進，而不是讓基層新人“淺嘗輒止”，“走馬觀花”式打雜，在一個崗位屁股還沒坐熱，業(yè)務還沒熟悉，就被派到其他崗位。基層工作絕不是“哪里缺人哪里搬”，要讓年輕干部在干好一個崗位的情況下再去多崗位歷練，真正使年輕干部漲見識、增才干。

（五）優(yōu)化考核指標

轉變以往考核方式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的考核應該轉變“唯經濟指標論英雄”，而更多地考量黨委書記抓黨建第一職責、班子建設運轉情況的考核力度[5]，加大對新發(fā)展理念落實情況的考核[6]，結合地區(qū)實際，明確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展工作方向與重點，充分調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進鄉(xiāng)村振興發(fā)展的積極性，使考核更全面、更科學，更合理。針對其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，要加大平時考核和近距離考核的力度，使組織對一個干部的了解更加準確和全面，有效破解晉升機會卡在“一把手”手中。同時，要建立容錯糾錯機制，讓真正干事創(chuàng)業(yè)的干部不吃虧、不“背鍋”，充分調動干部工作的積極性和主動性，更好地推動政策落實。

（六）轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

基層政府要摒除維穩(wěn)型治理和選擇性治理行為邏輯，轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權公共服務缺位的困境，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權“保基本”的公共服務職能[7]。轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府懸浮型角色下的錯誤思維定式，糾正怕出事、不作為的錯誤行為邏輯，規(guī)范基層政權的行政行為，嚴肅懲戒部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權懶政和怠政行為。全面推行權力清單制度，在堅持“法無授權不可為”原則基礎上，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔事務的相應權力，上級政府和職能部門不能隨意將不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理權限的行政事務攤派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。落實中央改革精神，優(yōu)化精簡行政事務工作程序，解決因職能交叉、多頭管理造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負擔沉重的局面。重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員干部的政治原則性和黨性純潔性，進一步推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權從“官本”向“民本”轉變，嚴厲懲處部分基層黨員干部選擇性執(zhí)行上級政策的“策略主義”行為，加強基層黨員干部下鄉(xiāng)調研力度，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是年輕干部多下鄉(xiāng)調研了解第一手資料，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部定期與農民的交流聯系機制。