整體性治理視野下的德國禁毒戰略研究

王子立,黃伊霖

(1.中國人民公安大學,北京 100038)(2.中國人民警察大學,廣東 廣州 510663)

目前,德國是歐洲毒品的重要消費市場和運輸過境國,禁毒形勢嚴峻。2019年,在互聯網暗網毒品市場上,德國是世界第三大毒品銷售目的地國,僅次于美國和英國。[1]在全球范圍內,毒品成癮和濫用是影響整個社會的問題,其解決有待全社會所有力量的參與和合作。因此,為整合全社會力量整體性應對毒品及成癮問題,德國早在1990年就通過了第一版國家禁毒戰略《國家麻醉品管制計劃》(Nationaler Rauschgiftbek?mpfungsplan)。2012年,德國通過了當前正在施行的第三版國家禁毒戰略《國家毒品和成癮政策戰略》(Nationale Strategie zur Drogen-und Suchtpolitik)①,取代了2003年第二版國家禁毒戰略《毒品和成癮行動計劃》(Aktionsplan Drogen und Sucht)。(見表1)德國國家禁毒戰略作為德國毒品和成癮政策的指導方針,規定了毒品和成癮政策的戰略目標和行動計劃,全面奠定了德國毒品和成癮政策的國家方向。在此,筆者結合整體性治理理論,考察德國國家禁毒戰略的體系框架和運行機制,歸納德國禁毒戰略的特點,進而開展相應的思考。

表1 德國國家禁毒戰略匯總②

一、整體性治理視野下的德國禁毒戰略

緣起于英國的整體性治理理論,在極大程度上深化和提升了治理的理論內涵和實踐意旨,不僅重塑了治理理念,更是推進了治理模式的變遷,成為當前西方最前沿的治理理論和公共管理改革實踐的理論參照。[2]根據希克斯的定義,整體性治理就是以公民需求為治理導向,以信息技術為治理手段,以協調、整合、責任為治理機制,對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統等碎片化問題進行有機協調與整合,不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合,為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理圖式。[3]在整體性治理的目標上,通過以滿足公民個人需求為核心治理理念,以整合為主導方式,以信息技術為主要手段,不斷加強治理層次、治理功能、公私部門的整合及網絡服務的組織整合,強化共同體概念,從根本上解決新公共管理所帶來的部門碎片化、功能割裂化、公共責任模糊化等缺陷,構建整體型政府治理的新模式。[4]整體性治理理論提出的出發點就是對新公共管理帶來的碎片化現象進行戰略回應,強調從“問題—對策”導向出發,并提出實現整體性治理的關鍵環節——協調與整合。[5]依照整體性治理理論,有關中央與地方、地方與地方、公共部門與私營部門之間所涉及的共同事項(禁毒)問題,可通過協調與整合達到共商解決之道。

應對毒品這一全局性社會問題,應采取整體性治理策略,設計整體性毒品治理模式,以引導社會公眾、中央政府、地方政府、非政府組織等主體共同參與規劃和執行,群策群力共謀禁毒之策。以整體性治理視野考察德國禁毒戰略的框架設計和運行機制,發現其主要呈現以下三個面向:一是治理層級的協調與整合,即從聯邦到地方的縱向協調與整合;二是治理功能的協調與整合,即同一層級不同部門之間的橫向協調與整合;三是公私部門之間的協調與整合,即政府部門與社會公眾、非政府組織的協調與整合。在德國禁毒戰略的實施體系和運行機制中,不同層級的公私部門和社會公眾活躍在成癮預防和治療領域,多元化的主體需要通過國家禁毒戰略整合到統一的禁毒運行體系中。

二、德國禁毒戰略的體系框架

當前正在施行的2012年版德國國家禁毒戰略《國家毒品和成癮政策戰略》，將德國的毒品和成癮政策體系框架劃分為四個支柱,即預防、咨詢和治療、減少人體損害、打擊毒品犯罪,通過這四個支柱領域的措施共同實現減少毒品需求、幫助克服成癮、改善成癮者健康和減少毒品供應的戰略目的。

(一)預防,以減少毒品需求

整體性治理理論以公民需求和問題解決為治理導向,注重對問題的預防導向,主張防患于未然,建立預防性政府,預防公共問題的產生和惡化,以降低治理成本。[6]預防是現代毒品和成癮政策的首要內容,也是德國政府禁毒戰略的首要議程,通過預防成癮向人們提供有關使用毒品或成癮物質的危險性的信息,以便在成癮發生之前就加以抵制。德國毒品預防工作有很強的針對性,對于每一種成癮物質或行為,都列明了對應的最易成癮的群體,著重于對成癮高危群體的預防。德國的預防措施主要針對高危群體,防止他們從事任何成癮和損害健康的行為,其中兒童和青少年是特別重要的目標群體。針對兒童和青少年的預防措施尤為重要,越早為兒童和青少年提供促進健康的預防措施和方案,就越有可能防止成癮。為了實現這一目標,兒童和青少年在成長過程中需要一個穩定的家庭和社會環境,能夠為他們提供足夠的安全、認可和理解。為此,需要通過實施有針對性的措施支持成長環境不佳的兒童和青少年,并開展家庭預防成癮咨詢。學校是最重要的毒品預防單位,為確保兒童和青少年能夠有效預防毒品,實施預防成癮的措施必須與學校密切合作。因此,在德國的預防戰略中,不但將學校納入成癮預防體系中并作為重要一環,而且長期性的預防計劃更是以加強學校成癮預防教育為關鍵。

(二)咨詢和治療,以幫助克服成癮

咨詢和治療措施對于幫助成癮者擺脫成癮的惡性循環至關重要。在咨詢方面,德國幾乎每個城市都有為成癮者及其家人提供咨詢的中心,全國共設置1400多個門診式成癮咨詢中心,同時設置約800個住院戒癮支持設施。[7]咨詢中心針對不同類型的成癮咨詢者設計專門的咨詢方案,目的是通過量身定制的措施來解決不同類型的成癮問題,從而使成癮者能夠克服成癮或至少減少毒品使用。除了咨詢中心,經驗豐富的成癮援助專門人員通過專設的毒品和成癮熱線電話向成癮者提供建議和幫助信息。在治療方面,德國提供多樣化的成癮門診和住院支持,為此,德國聯邦政府與各州建立了較為完整的戒癮護理系統,由超過1萬名社會工作者、教育工作者、心理學專家和醫生,以及至少2萬名志愿者組成。包括約1300個戒癮輔導和服務中心、約300個專業醫院、超過1萬個擁有超過15萬名成員的自助小組,以及日托中心、成癮者緊急睡眠場所、住宿場所和善后護理組。[8]另外,還成立專門的治療中心處理成癮依賴的問題,將成癮視為疾病治療,并且提供心理層面的照護服務以及精神治療,以所有可能的治療形式、替代性藥物來醫治毒品成癮的病患。治療措施的另一個著力點是改善成癮者的職業前景,德國政府通過各種措施支持成癮者的再就業,以更好地恢復或改善成癮者的工作能力,提高其回歸社會的可能性與適應力。

(三)減少人體損害,以改善成癮者健康

傳統上,德國處理毒品問題著重于對毒品犯罪的刑事處罰,然而這只是治標不治本,德國各界隨著對成癮機理認識的加深,逐漸對減少人體損害措施的價值和必要性達成共識。幫助成癮者正常生存和減少人體損害的措施,有助于幫助成癮者預防毒品使用而產生的疾病或死亡,有助于穩定成癮者的健康和社會狀況,為進一步的治療創造條件。這是最終能夠克服成癮的重要先決條件。減少人體損害的措施包括多樣化的方法,如針頭和注射器交換計劃、鴉片替代治療、提供低門檻的艾滋病病毒檢測和咨詢以及合法吸毒室(Drogenkonsumraum)③。目前的數據和資料證實,為鴉片類毒品成癮的患者提供替代物質的治療方法,在德國取得了良好的效果。鴉片替代治療方法是一種治療鴉片類毒品成癮的有效方法,其長期目標是實現對鴉片類毒品的禁欲,以及改善和穩定成癮者的健康情況。[9]

(四)打擊毒品犯罪,以減少毒品供應

在德國的禁毒戰略中,實現減少毒品供應的戰略目標有賴于在禁毒領域嚴格執法和嚴懲罪犯。在德國,與毒品相關的行為被作為刑事犯罪處理④,如購買、持有或出售毒品,最高可判處5年監禁,而涉及毒品的供應或販運行為則可能被判處10年至15年的監禁。德國主要由聯邦制定禁毒領域相關法律法規以打擊毒品犯罪,但各州具體執行禁毒政策又有不同,所以在執法中，聯邦政府往往需要與各州警察緊密合作。德國毒品和成癮政策領域的核心國家立法是《麻醉品法》(Bet?ubungsmittelgesetz,BtMG),以及在該法基礎上頒布的法令。其立法重點不在于預防、處置、治療、康復等內容,而是著重于針對麻醉品交易進行監管。該法律規定了麻醉品的范圍,規范了麻醉品的合法貿易,并對與麻醉品有關的非法行為的制裁。《新精神活性物質法》(Neue-psychoaktive-Stoffe-Gesetz,NpSG)針對新精神活性物質進行監管;《原材料監管法》(Grundstoffüberwachungsgesetz,GüG)規范德國藥物進出口貿易,并且對毒品進行分級并管制;《麻醉品處方條例》(Bet?ubungsmittel-Verschreibungsverordnung,BtMVV)針對非法藥物進行管控,要求使用麻醉品需經過醫生開具特殊處方。這些旨在減少毒品供應的法律法規，構成了德國管控毒品的法律體系。在打擊毒品犯罪方面,警察和海關打擊毒品犯罪的重點是打擊生產、進口和銷售毒品,特別是打擊有組織販毒集團,從源頭上減少毒品供應。

三、德國禁毒戰略的運行機制

(一)治理層級的協調與整合

1.聯邦與州的協調與整合。在德國,聯邦政府、州和市(鎮)共同負責執行德國的禁毒戰略,并各自承擔相應責任。(見表2)根據德國《基本法》(Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland,GG),聯邦政府對《麻醉品法》《刑法》和《社會福利法》等禁毒領域法律具有立法權限,在此基礎上,聯邦政府制定了禁毒政策的法律框架。作為聯邦制國家,聯邦政府以及各州政府都具有各自的立法權限,國家禁毒戰略的實施有賴于各州的實際推行,各州和市(鎮)也制定有本地的禁毒政策與行動計劃,進而形成多層級的毒品治理結構。聯邦政府與地方保持著合作的渠道,協調與整合在成癮預防和治療、打擊毒品犯罪等方面的分工與合作,共同構成國家禁毒體系。聯邦政府與各州之間主要在國家禁毒戰略和相關法律的框架下共同建立了禁毒協作機制。

表2 德國禁毒治理機構及職責⑤

近年來,在禁毒戰略實際執行方面,一些州越來越強調市(鎮)的責任,特別是在護理、咨詢和一般預防行動方面。各州均構建了完善的成癮服務網絡,該網絡以預防、治療和善后護理為主,提供的服務涉及預防、戒毒咨詢、門診、戒毒治療、戒毒設施和過渡設施、補充服務(低門檻設施、日托設施、就業和職業輔導、門診輔助生活、青少年招待所、社會治療過渡住宿設施、無家可歸者招待所)、其他具體服務(養老院和精神病治療設施),以及戒毒自助設施。[10]絕大多數護理機構的工作基于整體性(包含合法和非法的成癮物質)成癮政策,必要時輔以針對特定目標群體的具體措施。

2004年成立的毒品和成癮委員會(Drogen-und Suchtrat)負責協調與整合聯邦與州之間、政府與非政府組織之間的毒品和成癮政策,它由來自聯邦與各州部委、聯邦就業局、地區協會、德國醫學會、成癮自助協會、成癮研究機構、聯邦養老保險、聯邦醫療健康保險等單位的代表組成。[11]毒品和成癮委員會的任務是支持聯邦政府毒品專員履行其職責,并作為高級咨詢機構向其提供建議,委員會應就聯邦政府毒品專員的工作和聯邦層面的毒品和成癮政策的發展,提出具有重要意義的問題,并提交適當的解決方案,解決措施的運用需與國家禁毒戰略的實施相協調。

2.州層面的協調與整合。在德國,各州可以自行制定本州在毒品和成癮領域的戰略和行動計劃。以柏林州為例,設有州毒品專員(Landessuchtbeauftragte),負責協調實施本州的禁毒政策,并代表柏林州在國家和國際一級履行職責,協調柏林州和聯邦政府、歐盟在禁毒領域的聯絡與合作。柏林州的禁毒戰略被納入聯邦和歐盟范圍的禁毒戰略以及相應的行動計劃,其與國家禁毒戰略基本一致,同樣以預防、咨詢和治療、減少人體損害、打擊毒品犯罪四個支柱為基本框架。柏林州禁毒戰略的目標是:確保公眾負責任地使用合法成癮物質,并防止非法成癮物質的使用;支持成癮者戒除成癮;幫助成癮者生存并幫助他們改善身體健康;打擊毒品和成癮犯罪。[12]上述四個戰略目標分別與柏林州禁毒戰略的四個支柱基本對應,保持了柏林州與國家禁毒戰略、政策、行動計劃的整體性和一致性。通過柏林州的例子可以看出,各州是貫徹德國國家禁毒戰略的主力,其禁毒重點任務主要集中在醫療和教育方面,并建立相關的地方性咨詢、服務機構,與聯邦以及歐盟層級的禁毒機構共同組成多層級的毒品治理體系。

(二)治理功能的協調與整合

1.政府部門毒品治理功能的配置。在德國,隸屬于聯邦內政部(Bundesministerium des Innern,für Bau und Heimat,BMI)的聯邦刑事警察局(Bundeskriminalamt,BKA)負責非法藥品與毒品犯罪問題,其職責主要在于打擊德國內部毒品種植、加工以及販運等犯罪,特別是針對有組織販毒集團和跨國毒品犯罪。該機構作為聯邦層級機構,同時也是與各州刑事警察進行信息分享和執法合作的聯絡點,以及在國際上代表德國與有關機構共同合作打擊跨國毒品犯罪。2019年,德國發生的有組織犯罪中高達34%的案件都涉及毒品犯罪,可見打擊毒品犯罪往往牽連打擊有組織犯罪。[13]聯邦刑事警察局負責調查與國際販毒組織有關的特別重要的案件,其目的不僅是調查個別罪行,而是順藤摸瓜,查獲整個犯罪組織。除了聯邦刑事警察局,聯邦海關總署(Bundeszollverwaltung)和海關調查局(Zollfahndungs?mter)也參與打擊毒品走私。

聯邦衛生部(Bundesministerium für Gesundheit,BMG)是德國政府在聯邦層級負責督導和推動毒品治理的衛生機構,主要在衛生領域針對德國國內毒品使用的問題制定和實施政策。《麻醉品法》規定的很多內容由聯邦衛生部來負責執行與評估,對成癮者的治療則是由聯邦衛生部授權各州政府具體執行。聯邦衛生部下屬的聯邦藥品和醫療器械局(Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte,BfArM)負責審批藥品;聯邦藥品和醫療器械局下設的聯邦鴉片局(Bundesopiumstelle,BOPST),負責頒發麻醉品貿易許可證,并監督許可證持有人的麻醉品貿易。聯邦衛生部下屬的聯邦健康教育中心(Bundeszentrale für gesundheitliche Aufkl?rung,BZgA)代表聯邦政府開展成癮預防工作,在聯邦一級負責規劃和執行成癮預防行動,并對預防行動進行監測和質量評估。聯邦健康教育中心的運行宗旨在于預防一切健康風險,有關兒童和青少年的藥物濫用預防措施均通過該機構進行協調與整合。

2.政府部門毒品治理功能的協調與整合。由于德國毒品治理職能分散在聯邦各個部門,為此,聯邦政府專門設立聯邦政府毒品專員(Drogenbeauftragte der Bundesregierung)負責統一協調聯邦政府的毒品和成癮政策,隸屬于聯邦衛生部。聯邦毒品專員的主要職責包括促進和支持有關預防毒品和成癮的倡議和活動,確定毒品和成癮政策的實施方法和重點領域,以便及時和適當地提供支持,并在國際場合代表德國聯邦政府的毒品和成癮政策。[14]

(三)公私部門的協調與整合

1.非政府組織代表公民社會輔助參與毒品治理。在禁毒領域公私部門的協調與整合方面,德國政府加強對相關非政府組織的發展,通過公民社會的途徑強化禁毒政策的推動,并且重視與民間的互動。由公眾主動倡議推動的禁毒工作更能貼近一般大眾,使得在禁毒宣傳教育等方面能夠給予德國政府以更大的輔助作用。依照整體性治理理論,在禁毒領域加強公私部門之間的協作,建立公私部門之間的溝通、信任、信息提供與反饋機制以及合作伙伴關系,充分發揚非政府組織公益性與志愿的精神,讓更多的公民和團體關注和參與禁毒行動,整合各種社會資源,形成強大的社會資本,滿足公民多樣化的需求,以實現公共利益最大化和公共服務完善化。[15]德國的非政府組織發展比較成熟,因此,借由公民社會的角色來協助并監督政府開展禁毒工作,可以使政府的禁毒理念更貼近公眾。非政府組織的良好運營,可以幫助成癮者重新融入社會,避免其再度誤入歧途,并且有助于打造一個遠離毒品的健康環境。在德國,衛生保健領域的活動,特別是社會工作,都遵循輔助原則。德國與禁毒相關的非政府組織主要有地區協會、教會、慈善組織和其他公益團體,它們以輔助性方式勸導公眾拒絕使用毒品,對毒品成癮者施以援助,當這些非政府組織無法完成目標時,政府再對其進行協助。[16]

2.社會團體幫助成癮者戒斷毒癮和回歸社會。社會團體以普遍分布的成癮自助社團為代表,通常以協會形式組織開展活動。大多數全國性的成癮自助協會(Sucht-Selbsthilfeverb?nde)都是德國成癮問題中央辦公室(Deutsche Hauptstelle für Suchtfragen,DHS)的成員,同時充當成癮者與戒癮服務提供者的聯系人。成癮自助在德國禁毒實踐中運行效果良好,為受成癮影響的人提供激勵、援助和支持,并通過宣傳有關成癮的信息,改變公眾對成癮的看法。成癮自助協會通常支持成癮者組成成癮自助小組(Sucht-Selbsthilfegruppen)進行自助,在小組自助活動中,成癮者及其家人與其他人一起學習應對成癮問題并實現持久的毒癮戒斷。[17]自助小組有助于幫助成癮者回歸社會的正常交往與聯系,并克服孤立和排斥。

3.企業營造健康工作環境。德國企業的工作場所是預防成癮的重要公共場所,企業能夠在毒品以及其他成癮問題上發揮對員工的監督作用,進而發揮企業的禁毒功效。在德國,已經有許多企業的工作場所都設有針對毒品以及酒精問題的成癮咨詢中心,因為毒品、酒精這些成癮問題會影響到員工的工作狀況。關于企業社會工作問題的職業工會于1994年建立,在此框架下獨立自主的企業社會工作組織得以有效整合,并處理員工健康、工作環境等共性問題。企業也通過此機制強化了毒品預防的功能,形成有效與適當的企業成癮問題預防機制。[18]企業通過篩檢的方式對內部員工是否有異常用藥,以及使用非法藥品進行檢查,特別是對于大麻、海洛因、可卡因以及安非他命主要通過尿液篩檢來進行防治。企業通過勸導、管控甚至辭退吸毒員工來降低企業內部毒品擴散風險,但最主要的原則仍然是協助吸毒員工戒除毒癮,并幫助其重新回歸到正常的社會生活和工作環境中。[19]

四、德國禁毒戰略體系框架與運行機制的特點

(一)采取整體性治理模式

德國政府秉持現代和進步的理念與策略來治理德國的毒品和成癮問題,推行整體性的毒品和成癮政策。與其他一些歐洲國家不同,德國對其毒品和成癮政策采取整體性治理模式,將容易成癮的合法物質和非法物質及其成癮行為一并監管,將酒精、煙草、處方精神藥物等合法物質與毒品及成癮行為一并納入監管范圍。成癮的發展起源于一個復雜的網絡,包括個人經歷、生活環境、與他人的互動、情感干擾、重要人物的影響和成癮物質的可用性。成癮物質的影響最終會導致大腦的持久變化,這反過來又使行為改變更加困難,因此,成癮政策目標必須是幫助成癮者克服廣泛的成癮依賴關系。由于酒精、煙草和處方精神藥物等合法物質在生活中的廣泛使用,在開展成癮預防和支持行動時,繞不開對上述合法物質的有力管控。于是,德國政府于2003年推出的第二版國家禁毒戰略首次將合法和非法的成癮物質一并納入監管范圍,而之前的第一版國家禁毒戰略僅僅針對非法藥物,并且當時戰略名稱里也只有“麻醉品”字樣,后兩版的國家禁毒戰略名稱則根據整體性治理理念加入了“成癮”字樣,用“成癮”取代“麻醉品”,標志著正式將合法物質及其成癮行為納入國家禁毒戰略監管范圍。(見表1)

(二)將毒癮視為疾病治療

根據世界衛生組織的定義,成癮被理解為一種復雜和多方面的疾病,與心理、軀體和社會疾病有關,需要科學治療。同樣,德國政府將吸毒成癮視為一種慢性疾病,對成癮者群體進行治療與輔導,并將減少人體損害措施作為一種以健康為導向的治療方法。成癮是一種任何人都可能患上的疾病,往往與個人的不幸經歷有關,它更是一種嚴重的慢性疾病,可能導致成癮者相當嚴重的健康問題甚至過早死亡,因此,成癮者需要廣泛的醫療幫助和支持。德國政府對于毒品使用者“以治療代替處罰”⑥為原則,使毒品成癮者有機會接受完善的治療照護。

(三)以大麻為預防重點

大麻是德國濫用最廣泛的毒品,主導著德國的毒品市場,占2020年所有毒品犯罪的近59%。德國三分之一的成年人一生中至少吸過一次大麻,尤其是在青少年群體中濫用大麻的情況更為突出。[20]臨床研究表明,大麻的使用與重大健康風險有關。因此,德國政府在聯邦一級非常重視大麻濫用的預防工作,尤其是針對青少年群體的預防。互聯網被證明是針對吸食大麻和其他毒品的青少年目標群體的一種特別有效的咨詢方式。聯邦健康教育中心創建的大麻預防網站(www.cannabispraevention.de)特別是針對大麻成癮青少年復吸行為的。該中心除了為青少年提供相關信息外,還為家長、教師和專家提供服務。除了線上預防,聯邦健康教育中心還在線下開展形式多樣的大麻濫用預防活動。例如,2019年組織了一次關于大麻濫用預防的青少年社交媒體創意競賽,參賽者被要求為大麻數字化預防概念的開發和實施提出想法,競賽目的是使青少年了解大麻使用的健康風險,讓他們明白使用大麻的長期后果,豐富他們的健康和風險知識。[21]

(四)重視成癮學術研究

近年來,德國在成癮學術研究方面取得了積極進展,研究領域涵蓋流行病學、生物學、心理學、社會學和法學等學科,并注重跨學科研究,范圍涵蓋從基礎研究到成癮者護理研究,尤其重視成癮領域與實踐有關的研究,以便通過循證和評價的措施,提高毒品和成癮政策概念及倡議的實效。因此,為了進一步發展與日常實踐緊密結合的治療和輔導方案,在聯邦衛生部的業務研究范圍內,相關研究機構與護理機構密切合作,共同開展對成癮物質及行為的研究,并將研究成果及時應用于治療和輔導的日常實踐中。

(五)開展廣泛的國際合作

毒品全球化已經成為每個國家都需要應對的危機,在歐盟緊密合作與單一市場自由流通的機制之下,跨國性的毒品犯罪日益嚴重,甚至超過國家內政所能夠應付的規模和程度,于是開展國際合作成為德國國家禁毒戰略的重要內容。依照德國國家禁毒戰略國際合作部分的內容,德國作為歐盟的主要成員國,以歐盟作為區域禁毒國際合作的主要平臺,積極執行歐盟制定的禁毒政策與行動計劃,通過歐盟層級的歐盟委員會、毒品問題橫向工作組,以及歐盟的下屬機構,如打擊毒品犯罪的歐洲刑警組織、處理歐洲禁毒政策與醫療信息的歐洲毒品和毒癮監測中心等合作平臺,加強與成員國之間的合作,進而共同塑造歐盟層級的禁毒網絡。例如,2021年2月,德國和比利時雙方警方合作,在從巴拉圭和巴拿馬運到歐洲的貨物中緝獲了超過23000公斤可卡因,這是歐洲有史以來緝獲可卡因數量最大的案件。[22]在國際禁毒領域,德國政府將毒品問題的源頭,也就是毒品種植、生產的區域視為禁毒國際合作的重點區域。德國毒品問題相關機構和國際合作伙伴,通過對毒品種植、生產的國家施予全方位援助,幫助其在政治、經濟、社會方面進行轉型,以改善其對毒品原植物種植的依賴,從而從源頭上防止毒品進入德國。

五、研究結論與若干思考

(一)研究結論

整體性治理視野之下靜態考察德國禁毒戰略的體系框架,發現德國禁毒戰略將禁毒涉及全部領域的內容整合為預防、咨詢和治療、減少人體損害、打擊毒品犯罪等四個支柱內容,并以此為框架構建整體戰略體系,重點突出,體系完善。德國禁毒戰略以預防為首要議程,最為注重對大麻的預防,將兒童和青少年作為特別重要的預防目標群體,對合法成癮物質與毒品及其成癮行為作整體性治理,打造全面、整體的預防環境,從根源上減少對毒品的需求。德國禁毒戰略的出發點更為彰顯對個人健康的關懷,而不是單一關注毒品本身,進而引申出以健康為導向的戒癮治療模式,將毒癮視為疾病,注重對成癮者的咨詢和治療,幫助其戒除成癮并改善健康狀況,而不僅是傳統的打擊與強制模式。德國將禁毒政策融為社會政策中的一環,正視毒品問題,將其作為不可回避和難以禁絕的重大社會問題,通過刑事打擊、戒毒機制、醫療護理等手段盡量降低毒品問題帶來的社會成本,確保成癮者能盡快回歸正常生活,重新融入社會。德國各界通過長期深入的學術研究與全方位宣傳,逐漸形成社會公眾對禁毒問題的共識,以積極正面的態度開展禁毒工作。德國政府的打擊毒品犯罪政策,一方面通過構建完善的法律體系對毒品犯罪予以堅決打擊,另一方面通過開展廣泛的國際合作,力爭從源頭上減少毒品輸出國的毒品供應。

整體性治理視野之下動態考察德國禁毒戰略的運行機制,發現在治理層級方面,聯邦與州明確分工,權責界定清晰,州與市(鎮)擔負起具體實施國家禁毒戰略的主責。在治理功能方面,無論在聯邦還是在地方,預防、咨詢、治療、戒毒、緝毒等毒品全流程事務皆有不同的部門明確負責,各司其職。為促進德國禁毒縱向治理層級與橫向治理功能的整合與協調,聯邦政府設置有聯邦政府毒品專員與毒品和成癮委員會,負責整合與協調聯邦和地方、政府部門之間、政府和非政府組織、國內和國際等方面的禁毒政策和行動。在公私部門之間的協調與整合層面,地區協會、學術機構、教會與慈善團體等非政府組織、成癮自助協會等社會團體輔助政府實施禁毒戰略,充分發揮公民社會在毒品治理中的參與性與互動性優勢。企業營造的健康工作環境作為德國公共場所毒品預防的重要一環,發揮了積極的作用。

(二)若干思考

近年來,德國各界日益傾向于將成癮行為更多地當作疾病來治療,將治療視為禁毒工作的基礎,官方制定禁毒政策的立足點更多基于公共衛生政策,與傳統的刑事政策本位漸行漸遠。在德國,使用毒品的行為被看作一種“自殘”的形式,被理解為憲法賦予每個人的自由,可能不會受到刑事處罰。但是獲得和持有毒品會危及他人,因為有可能將毒品轉移給他人,產生新的持有、販賣毒品的犯罪行為,因此，被德國法律界定為刑事犯罪行為。單純地使用毒品在德國雖不被認為是刑事犯罪,但是該行為會損害個人健康和危害公共健康,擾亂家庭生活,并助長制毒、販毒等有組織犯罪。可見,德國禁毒戰略及政策既與保護個人健康的基本人權相一致,又與之相矛盾。當然,以人為本,保護成癮者健康的理念放之全球皆為禁毒工作的基本理念,但是維護社會秩序、保障公共健康的整體性治理毒品理念同樣必不可少。與德國相比,中國禁毒工作的理念與目標在保障成癮者個人健康的基礎上,更加注重對社會秩序和社會大眾公共健康的保障和維護,更符合整體性治理理論的精髓,具有相當的優越性。毒品是人類社會的公害,禁毒工作事關國家安危、民族興衰、人民福祉。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視禁毒工作,習近平總書記多次就禁毒工作發表重要講話、作出重要指示。習近平總書記強調，禁毒工作要加強黨的領導,充分發揮政治優勢和制度優勢,完善治理體系,壓實工作責任,廣泛發動群眾,走中國特色的毒品問題治理之路,堅決打贏新時代禁毒人民戰爭。[23]習近平總書記關于禁毒工作的重要指示精神深刻闡明了中國禁毒工作的治本之策,為新時代禁毒工作指明了前進方向、提供了根本遵循。毒品問題必須堅持綜合治理,充分發動人民群眾,著力構建共建共治共享的禁毒工作格局,共同打造同國家治理體系和治理能力現代化要求相適應的中國特色毒品治理體系。結合整體性治理理論和德國的經驗教訓,筆者提出以下幾點思考。

1.加強治理層級的協調與整合。中國最高的禁毒領導機構是國家禁毒委員會,其辦事機構國家禁毒委員會辦公室設在公安部,禁毒工作的具體開展以公安部為主導,其他相關部委配合運作。在禁毒委員會工作的實際運行上,各組成單位均有其本職業務,對禁毒工作重視程度不同,人力與資源投入程度不一,執行理念與方式相異,以至于禁毒戰略在落實中難免大打折扣。禁毒問題是全社會的難題,禁毒戰略及政策的制定與執行需有全面考量,中央層面跨部委之間的橫向聯絡,以及中央到地方及基層之間的縱向聯絡極為重要。以教育部主導的毒品預防教育工作為例,橫向聯絡需要有公安部、衛健委協助編寫教材與培訓師資,縱向聯絡需要各級學校的逐級落實,基層學校開展毒品預防教育需借助當地公安、司法行政、衛生健康等單位的協助配合,進而形成由點到線再到面的全國毒品預防教育網絡。因此,在中央層面需強化國家禁毒委員會的職能,充分發揮其統合功能,協調與整合中央相關單位資源。在地方層面,各級地方政府應深化基層毒品治理,結合脫貧攻堅成果,加強鄉鎮(街道)和城鄉社區毒品治理能力建設,夯實禁毒工作基層基礎,力爭中央禁毒政策自上而下、不打折扣地落實到基層,以達到與中央禁毒政策的統一與協調。

2.加強治理功能的協調與整合。禁毒問題錯綜復雜,牽涉機關部門體系龐大,為有效做好禁毒工作,各部門對禁毒問題需立場一致,部門之間分工合作需相輔相成。在中國,雖然地方各級大多設立了禁毒委員會(禁毒辦),但是相關工作責任落實不容樂觀,很多地方禁毒委員會(禁毒辦)成員單位如何履行職責、未完成任務如何問責等機制不夠健全和完善,導致許多具體工作沒人做、責任難追究等局面。[24]禁毒問題牽涉面廣泛,為有效應對毒品問題,需要多個相關部門協助配合，因此,對于禁毒工作的理念,以及禁毒政策的制定與執行,需有專門單位自上而下的統一落實,協調甚至指揮各部門專業分工及配合執行。各級地方政府應強化當地禁毒委員會(禁毒辦)的職能,采取有力措施保障地方禁毒委員會(禁毒辦)職權法定化、人員固定化、經費規范化,著力將地方禁毒委員會(禁毒辦)打造成為當地禁毒資源與信息的整合與交流平臺,充分發動當地公安、司法行政、衛生健康、教育等單位,共塑基層新型毒品治理體系。

3.加強公私部門之間的協調與整合。毒品問題是全社會的整體性問題,社會整體大環境的變遷導致民眾在認同、成長及壓力調適方面存在障礙,民眾對于毒品的認識也在持續變化之中,因此,禁毒最根本的策略需由宣傳教育著手。各地應全面貫徹《關于加強新時代全民禁毒宣傳教育工作的指導意見》,以青少年為重點宣傳教育對象,推廣應用全國青少年毒品預防教育數字化平臺,充分運用禁毒微博、微信公眾號等新媒體,全面推動禁毒宣傳進學校、進農村、進社區、進場所、進行業、進網絡,著力在全社會營造出“健康人生、綠色無毒”的濃厚氛圍。鑒于德國非政府組織在禁毒事務中發揮的重要作用,中國禁毒宣傳教育工作的開展在由政府部門主導的同時,也要積極發揮禁毒協會、基金會等禁毒社會組織的作用,鼓勵社會力量參與禁毒公益事業,開展各類禁毒志愿者活動,在全社會凝聚起禁毒人民戰爭的強大合力。

注釋:

①德國《國家毒品和成癮政策戰略》網絡版本。參見https://www.bundesdrogenbeauftragter.de/assets/user_upload/PDF-Publikationen/Nationale_Strategie_Druckfassung-Dt.pdf.

②資料來源:德國毒品和毒癮監測中心2021年版《德國禁毒政策》工作手冊，第5頁。參見https://www.dbdd.de/fileadmin/user_upload_dbdd/05_Publikationen/PDFs/REITOX_BERICHT_2021/REITOX_Bericht_2021_DE_Workbook_Drogenpolitik.pdf.

③德國政府自2000年起官方設立合法吸毒室,允許成癮者在那里公開吸毒。合法吸毒室的設立,目的是為成癮者在過量吸毒危及生命的情況下提供緊急救助，預防因吸毒不衛生而引起的傳染病，提供戒毒幫助和幫助嚴重成癮者。當然,合法吸毒室的設立一直伴隨著諸多爭議,有人認為這會鼓勵毒品濫用。

④使用毒品行為本身不被認為是刑事犯罪,因為它被認為是德國憲法規定的傷害自己的權利的一部分,盡管使用毒品時連帶的持有毒品行為(未經授權)可能被認為是刑事犯罪。

⑤資料來源同①。

⑥德國《麻醉品法》第35條至第38條的內容即體現“以治療代替處罰”的原則。上述條文規定，如果成癮罪犯正在進行成癮治療,則可推遲對其進行刑事處罰。