論省域法治建設的歷史沿革及其當代使命
——以習近平法治思想在浙江的發展為線索

陶焜煒

(浙江警察學院,浙江 杭州 310053)

一、引言

浙江是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要萌發地,作為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分,習近平法治思想也同樣發源于浙江。在浙江工作期間,習近平同志針對浙江面臨的現實挑戰,憑借“摸著石頭過河”的革命先鋒精神,率先在省域層面展開了社會主義法治建設的重要探索,帶領浙江省委“一班人”作出了建設“法治浙江”的重大決策部署,從而為習近平法治思想的萌芽奠定了基礎。毫無疑問,該項決策部署具有極強的戰略意義,是對浙江法治工作的一次全面、系統的決策部署。正是在浙江工作期間,習近平同志帶領省委“一班人”實施的一系列探索與實踐,實現了由“依法治省”的思想意識到“法治浙江”這一系統戰略的轉型升級,為法治建設在省域層面的有效展開提供了方案。黨的十八大以來,隨著“法治浙江”實踐經驗的不斷豐富,“全面依法治國”的重大戰略布局便在此基礎上得以有序鋪開,開啟了“法治中國”建設的新征程。而獲得了“法治浙江”建設經驗支撐的“法治中國”建設,亦能夠有效地應對在此過程中遭遇的絕大多數挑戰,從而最大程度地確保自身的質效,甚至反哺“法治浙江”的后續建設。

從“法治浙江”到“法治中國”,不僅是習近平同志在探索治國理政的法治道路過程中所走過的重要歷程,也是我們黨在法治軌道上擘畫科學的國家治理方略過程中的一段重要歷史進程。這一歷史進程能夠為我們清晰地展現出習近平同志究竟如何將其地方法治建設的經驗運用到國家治理中,以及在融合了地方法治建設經驗的國家治理成果又如何在不斷豐富發展的基礎上反哺地方法治建設這一宏觀脈絡。從中可察,“法治中國”與“法治浙江”之間的相互作用是由兩者之間的承繼性來加以維系的,換言之,沒有承繼性便不可能取得今日的發展成就。也正是基于此種承繼性所演化形成的“國家—地方”雙軌并行的治理模式,才為促成日后高效的央地聯動奠定了基礎,進而成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基石。為此,通過對這一歷史進程的梳理回顧,不僅能夠透過浙江法治建設的整體脈絡,了解省域法治建設的歷史演進脈絡，還能夠在央地聯動的大背景下,科學地審視省域法治建設的當代使命。

二、發端:作為思想原點的“法治浙江”

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央翻開了全面推進依法治國新的篇章。在此過程中,習近平法治思想朝著完善理論體系的方向邁進。從根本上講,習近平法治思想屬于黨中央治國理政基本方略最核心的部分,黨的十八屆三中全會提出的“建設法治中國”這一頂層構想即標志著這一思想的正式萌芽。“法治浙江”作為習近平同志在浙江工作期間提出并主導實施的一項系統性的決策部署,可認為是“法治中國”建設的基礎模板,自然也應當被視作是習近平法治思想的直接淵源。毫無疑問,該項決策與建設“法治中國”的戰略部署共享了同一組遺傳基因,即“依法治國”的基本方略?；厮荨胺ㄖ握憬碧岢龅臍v史背景及其目的,有助于我們進一步理解習近平法治思想在萌芽時的內在機理。

(一)“法治浙江”提出的歷史背景

“法治浙江”是習近平同志在浙江工作期間，浙江省委根據黨的十六大提出的“建設社會主義法治國家”的要求,結合浙江省情就提高省域治理法治化水平作出的一項重大戰略決策。[1]此項決策部署的作出,存在著宏觀與微觀兩個維度的考量。從宏觀維度看,該項決策是中央對法治建設的頂層布局在省域層面的一套具體方案;從微觀維度看,該項決策也必然是基于特定社會環境所提交的“時代答卷”。由此,便能夠較為完整地勾勒出“法治浙江”提出的歷史背景。

1.頂層布局。自改革開放以來,法治建設始終是以一種連貫的態勢不斷向前推進的。以黨的十一屆三中全會的召開為起點,為盡快改變無法可依的局面,中央開始在法制建設上狠下功夫。除了頒布各類法律外,主要領導人的講話和黨的相關文件中也愈加頻繁地出現“法制”“法治”的概念與字樣。然而這一時期,“法制”與“法治”在概念上依舊是混同的,并未作出明確的區分。隨著法制體系的逐漸完善,黨的十四大將“使國家各項工作逐步走上法制化軌道”寫入新修訂的黨章中,且圍繞這一決定,學界也進一步對“法治”與“法制”的關系展開論辯。[2]此后,為了在中央層面進一步鞏固領導人的法律意識,中央又舉辦了一系列法律知識講座。在第三次講座結束時,江澤民同志發表了題為《堅持依法治國》的重要講話,并提出了“依法治國”的基本概念。與黨中央不斷清晰的依法治國思路相同步,1996年3月召開的八屆全國人大第四次會議上,又通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第九個五年計劃和2010年遠景目標綱要》,其中便載入了“依法治國,建設社會主義法制國家”的重要內容。[3]也正是在經歷了上述過程以后,“依法治國”才得以在黨的十五大上被正式確立為中國共產黨治國理政的基本方略。在黨的十五大召開前,我國法治建設的推進速度雖然較為緩慢,且推進的過程也具有顯著的探索性,但在“依法治國”基本方略形成以后,法治建設便逐步成為了一種有計劃的系統性布局。浙江省委于2006年作出的建設“法治浙江”的決策部署,正是此種布局在省域層面的鮮明體現。從“親緣關系”看,該項部署是此前作出的“依法治省”決策的深化與發展，而“依法治省”于1996年首次提出,并于2000年以文件的形式進一步具體化,①足以展現出其與“依法治國”基本方略之間的內在聯系。②作為中國法治建設的重要里程碑,“依法治國”可謂是“法治浙江”這一地方性決策部署的精神內核。其原因在于,“依法治國”基本方略的形成,本身便經歷了一個較為漫長的探索過程,使之擁有了極為豐富的內涵與強勁的指引力,故可被視為是中國法治建設的“遺傳基因”。

2.社會狀況。除了宏觀的頂層布局外,微觀的社會狀況同樣是建設“法治浙江”這一決策部署作出的根本依據。《中共浙江省委關于建設“法治浙江”的決定》(以下簡稱《決定》)在闡述此項決定作出的背景時提到,“當前,我省正處在全面建設小康社會的攻堅階段。這一時期既是發展的戰略機遇期,又是社會矛盾的凸現期。社會主義先進生產力的發展、經濟體制改革的不斷推進、人民群眾民主法制意識的不斷增強,對法治建設提出了新的更高要求,對黨的執政能力特別是堅持科學執政、民主執政、依法執政提出了新要求?！边@一表述是對彼時浙江社會發展狀況的濃縮式概括。正如《決定》所言,彼時的浙江正處于體制轉軌、社會轉型的重要歷史時期,經濟社會結構發生了深刻變化。對此,時任浙江省委書記的習近平同志曾作出系統且全面的研判。首先,基于對國際經驗的深刻認識,習近平同志對于浙江的整體境況作出了敏銳的分析與判斷。習近平同志指出,“在人均GDP處于1000美元—3000美元這一階段,既是加快發展的黃金時期,也是各類矛盾的凸顯時期。”[4]“浙江是經濟相對發達的東部省份和市場經濟的先發地區,2003年全省人均GDP已接近2400美元,經濟社會發展不少方面在全國居于前列。但是,浙江也更早地觸及到經濟發展和體制改革先行地區的一些新的帶有趨勢性的矛盾和問題?！盵5]在此基礎上,習近平同志又對社會問題產生的原因作出了極為精準的解讀。習近平同志認為,社會結構的大幅轉型使原有的社會管理模式受到沖擊,組織形式發生變化,人們的思想觀念和行為習慣面臨挑戰,最終導致在新的社會管理功能得到重建和完善之前,社會管理面臨部分失控,不和諧、不穩定的因素由此增加。[6]除此之外,習近平同志還對社會問題的具體表現作出了細致的分析。習近平同志指出,彼時的社會問題主要表現在城鄉差距拉大、貧富兩極分化、就業壓力加大、要素供應緊張等多個方面。而在浙江,以下幾類社會問題尤為突出:第一,城鄉居民收入差距加大;第二,生產要素供給日趨緊張;第三,生態環境問題仍然突出;第四,社會發展相對滯后,有的方面管理比較薄弱;第五,安全生產和公共安全方面的形勢嚴峻。[7]正是在這一經濟發展的騰飛期、增長方式的轉變期、各項改革的攻堅期、開放水平的提升期、增長方式的轉變期、各項改革的攻堅期、開放水平的提升期、社會結構的轉型期和社會矛盾的凸顯期,民眾對于經濟、政治、文化、社會生活等各個方面均提出了新的要求。[8]面對上述新形勢新狀況,省委明確“發展不能再走老路”，[9]同時強調,必須按照建設社會主義法治國家的要求,積極建設“法治浙江”。

(二)“法治浙江”提出的目的與意義

雖然響應中央的頂層部署與滿足現實的社會需求,是“法治浙江”提出的直接目的,但與其他戰略決策相互策應以形成一套組合拳,更能彰顯“法治浙江”的內在價值?！稕Q定》的內容顯然印證了此種推測,《決定》提出，建設“法治浙江”是為全面落實“八八戰略”、“平安浙江”、文化大省等重大戰略部署,順利實施“十一五”經濟社會發展規劃,實現全面建設小康社會目標提供法治保障。因此,建設“法治浙江”與其他戰略決策之間的關系,決定了其提出的目的與意義。正如《決定》所言,在“法治浙江”提出以前,省委已經作出了實施“八八戰略”、建設“平安浙江”等一系列重大決策。省委提出并推進“法治浙江”建設,是根據中央的決策部署,對浙江現代化建設總體布局的進一步完善。建設“法治浙江”與黨的十六大以來省委作出的深入實施“八八戰略”、全面建設“平安浙江”、加快建設文化大省、加強黨的執政能力建設和先進性建設等重大決策部署,有機地構成了浙江經濟、政治、文化、社會建設“四位一體”的總體布局。其中,努力建設“法治浙江”是發展社會主義民主政治的有效途徑,為實施“八八戰略”、全面建設“平安浙江”、加快建設文化大省提供了支持和保證。也只有各項戰略決策之間形成一種內在統一、有機聯系、相輔相成、不可分割的系統關系,充分體現了歷史和邏輯的一致性,全面反映馬克思主義認識論的基本原理和事物發展的客觀規律,才能使整個地方治理體系發揮最大效能,進而確?？茖W發展觀得到有效踐行。根據馬斯洛需要層次理論,“生理的需求”與“安全的需求”是個體最為基礎的兩類需求。因此,為了滿足這兩類需求,無疑需要通過“經濟發展”與“社會治理”來實現,來獲取充裕的物質財富與穩定的社會秩序。在此前提下,“八八戰略”與“平安浙江”對法治提出的要求,便能夠借助“法治浙江”建設來提供切實的保障,而社會財富的不斷增長與社會秩序的不斷穩定,又將促進民眾法治信仰的形成,以此來回饋“法治浙江”建設的有序推進。

三、擴容:作為思想基礎的“法治浙江”

如前所述,雖然直至2020年,“習近平法治思想”這一概念才于當年11月召開的中央全面依法治國工作會議上正式提出,但其真正誕生的時間節點卻應追溯至黨的十八大,并以“法治中國”的孕育成型為標志。[10]習近平同志在2007年從浙江調任上海后,“法治浙江”建設仍然按照習近平同志設計的既定軌道穩步推進,直至習近平同志當選中共中央總書記后開始受“法治中國”建設的統轄。因此,“法治中國”的孕育成型同樣標志著一種新興的國家法治建設思想從其長期服務于省域法治建設的母體中正式脫胎。即便如此,形式上業已發生分離的兩者,內核卻依然一脈相承。在此之后,“法治中國”便開始與“法治浙江”進入并行發展的階段,而后者在該階段中亦得到了大幅擴容。

(一)相承的內核:根脈相連的“法治中國”與“法治浙江”

既然“法治中國”建設需要覆蓋全國,則其考量因素勢必相較僅輻射省域范圍的“法治浙江”建設要多得多。然而,輻射面的不同雖然決定了法治建設存在內容上的差異,但也應當正視的是,法治建設本身亦存在著一些恒定的價值。況且,“法治中國”又脫胎于“法治浙江”,因此,前者的獨立發展也并不妨礙其在精神內核上對后者有所承繼。對此,有必要從抽象與具象兩個層面加以審視。

1、抽象層面:共性價值的傳承。從抽象層面出發,“法治浙江”大體有以下幾類價值在“法治中國”上得到了傳承。第一,始終堅持為法治建設找準政治方向的進取精神。理論與現實均表明,法治與政治是辯證統一的,不存在脫離政治的法治。2006年5月,習近平同志在浙江省委十一屆十次全會上強調:“建設‘法治浙江’,必須旗幟鮮明地堅持黨的領導,在黨的領導下發展社會主義民主、建設社會主義法治?！盵11]習近平法治思想承繼了這一點,在“十一個堅持”中,“堅持黨對全面依法治國的領導”被置于首位。第二,始終堅持以人民為中心的政治情懷。以人民為中心,自始至終是習近平同志的政治情懷。在浙江工作期間,習近平同志便指出:“黨員領導干部是人民的公仆,人民是領導干部的主人。這個關系任何時候都不容顛倒。如果不把人民群眾當主人,不愿躬身做‘仆人’,那就不配當一名領導干部?！盵12]在當選黨的總書記與國家主席之后,此種政治情懷更是處處體現在習近平同志對中國法治建設所作出的各類重要論述中。第三,始終堅持穩定與發展雙肩挑的責任擔當。社會穩定與經濟增長是法治建設所須致力的兩項關鍵目標,習近平同志在浙江工作期間便明確指出,“實現社會和諧有賴于人們對法律的信仰和遵循。只有把社會生活的基本方面納入法治的調整范圍,經濟、政治、文化和諧發展與社會全面進步才有切實保障,整個社會才能成為一個和諧社會?！盵13]這兩項核心價值在習近平同志擔任總書記后,亦在各類講話與文件中得到不斷強調。第四,始終堅持從實際出發的施政風格。《決定》的開頭即指出,建設“法治浙江”是建設社會主義法治國家在浙江的具體實踐。從浙江的實際情況出發,科學踐行中央有關依法治國的基本方略,是習近平同志在浙江工作期間一貫的行動邏輯。在擔任總書記后,這一根本邏輯亦得到了堅持與鞏固,習近平同志強調:“全面推進依法治國,必須從我國實際出發,同推進國家治理體系和治理能力現代化相適應,既不能罔顧國情、超越階段,也不能因循守舊、墨守成規?！盵14]第五,始終堅持系統治理的哲學方法論。習近平同志指出:“唯物辯證法告訴我們,事物與事物之間都是彼此聯系、不可分割的。我們在推進改革開放和現代化建設過程中,如果孤立地、片面地、簡單地看問題,就會犯形而上學的錯誤?！盵15]將“法治浙江”與“八八戰略”、“平安浙江”、文化大省等決策部署協同推進,完整地體現了習近平同志的上述思想。2014年10月,習近平同志又對此加以重申:“全面推進依法治國是一項龐大的系統工程,必須統籌兼顧、把握重點、整體謀劃,在共同推進上著力,在一體建設上用勁?！盵16]

2.具象層面:共通方略的延續。從具象層面出發,在法治建設過程中,由省域治理的經驗升格而來的國域治理方略主要體現在以下六個方面。第一,將“有法可依”置于基礎性的位置,通過科學立法建立完善的法律規范體系?！敖ㄔO中國特色社會主義法治體系是全面依法治國的總目標和總抓手”。[17]其中,形成完備的法律規范體系無疑居于基礎性的位置。與此同時,推進科學立法、民主立法、依法立法,亦是保障高質量發展、推動全面深化改革、維護社會大局穩定的重要手段。近年來,浙江堅持從經濟社會發展的實際情況出發,不斷完善具有浙江特色的地方性法規規章體系,建立健全科學立法、民主立法工作機制,完善立法程序,提高立法質量,基本形成了與國家法律法規相配套,與浙江經濟社會發展相適應的比較完備的地方法規規章體系,有力推動了省域層面社會治理的有法可依、有法必依。[18]第二,積極推進黨內各項工作法治化。建立完善的黨內法規體系,既是形成完備的法律規范體系的必要條件,也是全面從嚴治黨的必要前提。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也將“形成完善的黨內法規體系”確定為建設中國特色社會主義法治體系的重要內容。除此之外,領導干部作為“關鍵少數”,既是全面從嚴治黨的對象,也是全面從嚴治黨的重要主體。浙江省委始終將推進決策的民主化和科學化作為“法治浙江”建設的一項重點內容,曾先后制定《關于省委常委會堅持和健全民主集中制的意見》《省委議事規則》等制度,并于2009年開始在全省市、縣、鄉三級黨委書記中全面推行黨委書記履行基層黨建工作責任制專項述職制度。[19]與之相伴而行的,則是全面啟動黨內法規和規范性文件備案和清理工作,以及完善省委領導地方立法的工作制度，兩項舉措為推進黨內工作的法治化提供了巨大的助力。第三,將法治政府建設作為重點工作,全面推進依法行政。法治政府是建設法治國家的重點,推進全面依法治國,法治政府建設要率先突破。其要求用法治給行政權力定規矩、劃界限，并通過加快轉變政府職能來打造市場化、法治化、國際化的營商環境。[20]法治政府建設也始終是“法治浙江”建設的重點工作,2006年6月,浙江省就出臺了《關于推進法治政府建設的意見》;2007年4月,浙江省委便全面啟動了經濟社會管理權限的下放工作;2008年制定出臺了《浙江省城市管理相對集中行政處罰權條例》,解決城市管理中存在的職能交叉、多頭執法等問題;2009年,又全面部署開展了規范行政處罰裁量權工作。此外,強化行政復議功能,以及縣級以上政府部門建立法律顧問制度等助力法治政府建設的舉措,均得到了積極推進。第四,努力促進司法公正,深入推進司法便民利民。堅持以人民為中心,是習近平法治思想的核心要義,要求堅持人民主體地位,以依法保障人民權益為根本目的,以維護社會公平正義為生命線。為此,推進公正司法便尤為重要,需要通過深化司法體制改革,以及強化對司法權力的制約監督,來維護與提升司法的公信力,實現司法的便民利民。在“法治浙江”建設過程中,必須極為重視司法公正。全省公安系統曾深入開展創建執法示范單位活動,全省檢察系統進一步完善基層人民檢察院規范化建設分類考評,全省法院系統加速推進審判公開。在此基礎上,全省政法系統亦極為重視法治服務工作，切實加強基層公安派出所、司法所、人民法庭及人民調解組織等基層司法部門和工作組織建設，打造了各類便民惠民的法治服務載體和平臺。[21]第五,扎實推進基層自治,深化基層民主,將社會治理法治化落到實處。法治社會與法治國家、法治政府一并構成了建設法治中國的三根支柱,缺一不可。應當引起關注的是,法治社會是構筑法治國家的基礎，需要通過完善社會治理體系,創新社會治理模式,健全社會領域制度規范,以及推進多層次多領域依法治理來予以實現。[22]其中,以“楓橋經驗”為代表的基層自治,是一種化解群眾矛盾糾紛的成熟經驗,須得到堅持與發展。長期以來,浙江始終致力于夯實基層自治,在深化基層民主上狠下功夫。自“五五”普法啟動后,不斷加大基層普法教育力度;不斷深化“民主法治村(社區)”創建工作,把民主法治工作融入基層;健全人民調解、行政調解、司法調解相銜接的“大調解”工作體系,做到預防在先、疏導在先;不斷完善和落實基層民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督制度,依法保障基層群眾的知情權、表達權、參與權、監督權。[23]第六,堅持德法并治,努力實現良法善治。習近平同志在2016年12月題為《堅持依法治國和以德治國相結合》的講話中指出,“法律是成文的道德,道德是心中的法律。法律和道德……在國家治理中都有其地位和功能……法治與德治不可分離、不可偏廢,國家治理需要法律和道德協同發力?！盵24]“堅持依法治國和以德治國相結合”在黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中又再次得到強調。早在浙江工作期間,習近平同志便指出:“法治與德治,如車之兩輪、鳥之兩翼……各自起著不可替代而相輔相成、相得益彰的作用?！盵25]不僅如此,堅持法治與德治相結合同樣也是建設“法治浙江”的一項基本原則。

(二)延展的路徑:并行發展的“法治中國”與“法治浙江”

當“法治浙江”與“法治中國”進入并行發展的時期后,其發展軌跡亦將以滿足地方實踐需求為前提,同時全面融入習近平新時代中國特色社會主義法治發展的整體框架。正因如此,“法治浙江”在建設過程中進行了大幅擴容。為探明其機理,需要先對黨的十八大以來“法治中國”建設的大致脈絡及其取得的主要成就進行梳理,并在此基礎上以“法治浙江”建設的系列成果為依據,就其擴容的情況加以總結。

1.全新的道路:“法治中國”建設的脈絡及成就。對于“法治中國”建設的整體脈絡及其主要成就,需要分別從縱橫兩個向度來予以描繪。就整體脈絡而言,縱向的時間向度顯然是一個適宜的角度;而對于主要成就而言,橫向的空間向度則能夠將之最大程度地加以凸顯。首先,從縱向的時間向度看,“法治中國”建設是通過一系列標志性事件的形式予以推進的。2012年12月4日，紀念現行憲法公布施行30周年大會在黨的十八大閉幕后隆重舉行，習近平同志在大會上作了重要講話。習近平同志指出:“依法治國,首先是依憲治國;依法執政,關鍵是依憲執政?！盵26]2013年11月,黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,提出了“建設法治中國”的具體目標和任務,對法治領域的重大改革作出重要部署。[27]2014年10月,黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,該項決定作為全面推進依法治國的綱領性文件,對全面推進依法治國作出了總體部署。2017年黨的十九大將堅持全面依法治國上升為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略。2018年3月11日通過了《中華人民共和國憲法修正案》,確立了習近平新時代中國特色社會主義思想的指導地位。同年,中國共產黨中央全面依法治國委員會正式成立,習近平同志親自擔任委員會主任。2020年11月,中央全面依法治國工作會議召開,明確了習近平法治思想在全面依法治國工作中的指導地位。[28]其次,從橫向的空間向度看,“法治中國”的建設是通過以下四項重要舉措來予以推進的。大體如下:第一,將“全面依法治國”納入“四個全面”戰略布局,從更高、更廣闊的視角出發來推進法治建設,增進法治建設的整體性、系統性和協同性。第二,統籌推進科學立法、民主立法、依法立法,努力通過高質量的立法,實現從此前的“總體上有法可依”,到往后“有高質量的法可依”的巨大跨越。第三,法治政府建設不斷取得新成效，其主要表現為:一是政府依法履職的意識不斷提升,依法履職的能力不斷增強。二是多措并舉,通過完善行政決策的法定程序,使得行政決策機制不斷健全。三是通過推進綜合執法、明確行政執法的標準、規范行政執法程序以及全面落實行政執法責任制等系列舉措,實現行政執法體制改革的持續深化。四是通過不斷拓展政務公開的范圍以及強化監督制約機制建設,來增強對行政權的監督制約。第四,司法體制改革不斷深化。其主要表現為:一是司法權的去地方化與行政化的步伐進一步加快,司法管理體制改革有序推進。二是通過完善司法責任制、積極推進司法公開以及人民陪審員制度和人民監督員制度,深化司法權運行機制改革。三是通過廢止勞動教養制度、逐步減少死刑適用范圍、健全冤假錯案的防治、糾正及責任追究機制,進一步完善人權司法保障體制。四是通過全面實施立案登記制度、法律援助制度、國家司法救助制度,進一步實現司法的便民利民。[29]

2.既定的軌道:“法治浙江”建設的系列成果。沿著習近平同志先期設定的路線,浙江省委在習近平同志調任上海之后,始終堅持“一張藍圖繪到底”的革命精神,以昂揚的斗志延續習近平同志開創的“法治浙江”戰略。不僅如此,在“法治中國”建設開啟之后,“法治浙江”建設更是得到了大幅擴容,進而取得了一系列的實質性成果。回顧黨的十七大以來浙江省委在“法治浙江”建設上的行動軌跡,可以發現其整體呈現出一種“有條不紊、步步夯實”的良性態勢。根據浙江省委理論學習中心組的總結,浙江省委及各級黨委在“法治浙江”建設的過程中,通過多措并舉、傳承創新,形成了諸多值得稱道的寶貴經驗。其主要有以下幾點:第一,堅持黨的領導不動搖,建立“一把手”負總責的法治浙江建設領導體制機制;第二,堅持法治為民,切實維護社會公平正義;第三,堅持服務中心工作,為深化改革和推動經濟轉型升級提供法治保障;第四,堅持法治創新,推進和保障地方改革發展;第五,堅持法治和德治并舉,發揮法律和道德的協同治理作用;第六,堅持創新發展“楓橋經驗”,夯實法治建設的基層基礎。[30]正是基于上述“堅持”,“法治浙江”建設在浙江省委的領導下打下了一根又一根的樁基。從時間軸看,“法治浙江”建設的擴容進程大體可從以下時間節點所實施的要目得以反映。2008年,浙江全省開展了“創建法治縣(市、區)工作先進單位考評活動”。2011年10月,中共浙江省委出臺了《關于加強“法治浙江”基層基礎建設的意見》,明確提出要推行“參與式預算”等基層新做法。2012年,根據浙江省委要求,浙江省政府法制辦會同有關部門起草了《浙江省法治政府建設實施標準》和《浙江省法治政府建設考核評價體系》。同年,浙江司法行政部門認真貫徹落實習近平同志在浙江工作期間的重要指示精神,建立公共法律服務體系,努力加強法律援助工作的力度。2013年11月,浙江省人大審議通過了《溫州市民間融資管理條例》,該《條例》成為我國首部金融類地方性法規。2013年底,浙江省委、省政府又率先啟動了“四張清單一張網”的政府改革。[31]2014年12月,通過了《中共浙江省委關于全面深化法治浙江建設的決定》。2016年,浙江省委提出“最多跑一次”改革,推出“一窗受理、集成服務、一次辦結”的服務模式。2019年，浙江省委又通過了《中共浙江省委關于認真學習貫徹黨的十九屆四中全會精神高水平推進省域治理現代化的決定》,將“省域治理現代化”推向高潮。

四、塑形:作為反哺對象的“法治浙江”

隨著“法治中國”建設的全面啟動,“法治浙江”建設的整體進程也將全方位地融入到前者的大方向、總布局之中。如果說2007—2012年“法治浙江”建設仍按照習近平同志在浙江工作時設定的軌道前行的話,那么從2013年開始,“法治浙江”便逐步成為了“法治中國”的重要組成部分。雖然從外觀上看,兩者呈現出雙軌并進的態勢,但兩者間的實然關系卻更趨近于是要素與系統的關系。因此,在“法治中國”建設過程中所獲得的智力成果,亦將反哺作為其經驗之源的“法治浙江”建設,以此實現對后者的塑形。

(一)相異的挑戰:著重點上的兩維差異

“法治浙江”建設與“法治中國”建設雙軌并行,意味著兩項建設在著重點上已開始發生分野,而其背后則是省域治理與國家治理所面臨的差異化挑戰。值得注意的是,無論對于國家還是地方而言,“經濟增長”與“社會穩定”都是永恒的共同追求,需要通過適宜的經濟發展方式與科學的社會治理手段來予以實現。即便如此,在具體的著力點上,中央與地方的處置手段亦呈現出較為顯著的區別。

1.著重點之差異一:對象的差異。從相對寬泛的角度講,中央與地方的法治建設在著重點上的差異首先表現在對象上?！胺ㄖ沃袊苯ㄔO,其所涉對象的范圍顯然遠遠超過了“法治浙江”建設,從而對設計者與執行者提出了更高的要求。除了兩者須共同致力于“經濟發展”與“社會治理”這兩個核心領域,“法治中國”的建設還不得不在“國家安全”與“反腐”這兩個國家層面的重點領域投注精力,甚至需要在抵御西方腐朽文化入侵上置以關切。在國家安全方面,對境外NGO的管理必須通過科學的立法與嚴格的執法,對其變化多端的組織形態進行有效識別,對其無孔不入的滲透活動,以及對我國污名化的肆意宣傳予以有力震懾與制裁。除此之外,數據保護、個人信息保護、網絡安全,以及境外勢力利用宗教與民族問題擴大人民內部矛盾的惡毒行徑,均應當通過立法與執法予以遏制。而在反腐方面,隨著國家監察體制改革的不斷深化,與之相關的各類法律法規快速出臺,例如在我國《憲法》修改完畢之后,《中華人民共和國監察法》《中華人民共和國監察官法》兩部法律即得到修訂。與之相比,“法治浙江”建設便無須將主要精力置于以上兩個領域。畢竟對于省域治理而言,“民生”與“秩序(穩定)”本就天然地居于更為突出的位置,需要借助地方法治建設來加以細致調整。而“國家安全”與“反腐”更多依賴于中央層面的頂層設計,雖然將之納入法治軌道是“法治中國”建設的重要成就,以此充分發揮法治這一國家治理工具的優勢,但省域法治建設對此卻鮮有能動性的發揮空間。

2.著重點之差異二:手段的差異。從相對狹隘的角度講,中央與地方的法治建設雖在部分著重點上存在重合,但對于該重合部分的處置手段亦存在顯著區別。如前所述,“經濟發展”與“社會治理”是央地法治建設所共同致力的領域。即便如此,由于建設目標的差異,“法治中國”建設顯然更著重于全局化與系統化,而“法治浙江”建設則更著重于精細化與實效化,由此便導致兩者在處置手段上存在各自的偏重之處。在“經濟發展”方面,《中華人民共和國民法典》的頒布將使得“公平交易”“產權保護”“資金流動”等助力于經濟增長的要素獲得更大的效能,《刑法》修正案的不斷更新則有望使破壞經濟秩序、嚴重侵害個體財產權利的行為得到更具針對性的苛責與更為有力的制裁。與此同時,涉外法治建設正在有序鋪開,為“一帶一路”倡議的順利推進、RCEP的高效運轉提供保障。毫無疑問,立法在此中占據了至關重要的位置,成為“法治中國”建設為“經濟發展”保駕護航的關鍵手段。而針對資本的無序擴張,進而表現為算法歧視、娛樂圈亂象等資源分配嚴重不平衡的現象,以及由此衍生出的系列問題,通過對資本進行有效管控來解決即成為“法治中國”建設的一項重要任務,所采取的手段也應突出全局性與指向性。上述手段顯然均是“法治中國”建設從其特有的著重點出發而做出的選擇。相比之下,同樣為了促進經濟發展,“法治浙江”建設則更多依賴于間接的法治政府建設,以及以法治為先導營造良好的營商環境來予以實現。而在“社會治理”方面,社會保障體系與“平安中國”建設均在中央層面予以穩步推進,其中,構建完備的法律體系顯然是必不可少的前提。而將視角轉向地方,推進基層民主法制建設則是其中的一項重點工作。在現有規范的基礎上,做好基層普法工作,完善基層法律服務工作,加大城鄉基層法律工作者的培訓力度,將法律規范與地方性知識進行有機融合,以科學踐行“公正司法”,均是基層民主法制建設的內在要求。由此可見,央地在法治建設上所面臨的挑戰并非等量齊觀。在具體對象上,除了源自“民生”與“秩序”方面的挑戰,“法治中國”還必須從系統維度出發,對危害我國政權穩定的內外部風險,以法治為核心工具作出全方位的管控。而縱使是對相同的對象,為加以有效規范,中央與地方仍需要采取不同的手段予以靈活處置。

(二)共振的命運:國家治理的央地聯動

不可否認,地方法治建設自始至終均與國家法治建設存在緊密聯系,其成效很大程度上也受到了后者的制約。而隨著“國家治理體系和治理能力現代化”在黨的十九屆四中全會上被提出,并作出了全面的部署,以“法治浙江”為代表的地方法治建設被寄予了更高的期待。在此意義上,法治建設在空間維度上的系統性便得到進一步的強化,困境與成效并存的央地聯動將成為一種主旋律。申言之,由國家治理體系和治理能力現代化的目標所引申出的精細化要求,有望借助于央地聯動這一天然紐帶,并通過更為具體化與集中化的省域法治建設來予以實現。

1.趨緩的進程:整體對部分的牽制作用。毋庸置疑,解放與發展生產力是當下的主題,是國家復興、人民富裕的必要基礎。在進入中國特色社會主義新時代以后,經濟發展已逐步實現了從以往“更注重速度”到當前“更強調質量”的深刻轉變。自此,通過高質量發展構建新發展格局便成為了最重要的時代任務。為完成此項任務,經濟發展的協調性與系統性便需要得到進一步增強。與之相匹配,作為其根本保障的法治建設,也應當以經濟發展為軸心予以有序展開。在此背景下,央地法治建設的聯動性定將得到進一步凸顯,其中最為突出的表現即是障礙的傳遞，即形成了一種系統意義上的、整體對部分的牽制效應。需要引起格外重視的是,前述效應幾乎將無可避免地造成地方法治建設的后勁減弱,進而導致其進程減緩。將場景轉換至“法治中國”建設與“法治浙江”建設的實踐聯動中,可以發現,前者對后者的牽制作用主要是通過兩條障礙傳遞途徑予以外化的。如前所述,法治建設的最終目的是服務于經濟發展。是故,將地方經濟發展狀況作為研究對象,觀測“法治中國”建設究竟如何對之產生影響,便可梳理出障礙的傳遞途徑。經觀測發現,就浙江的經濟發展而言,除了“法治浙江”建設會對之產生直接影響外,全國經濟發展的整體形勢同樣會對之產生直接影響。顯而易見,“法治中國”建設又會同時對這兩者產生影響,從而形成了兩個較為完整的障礙傳遞鏈條。首先,就“‘法治中國’建設→‘法治浙江’建設→浙江經濟發展”傳遞鏈而言,倘若“法治中國”建設無法較好地處置美國對華貿易的長臂管轄,勢必會抑制“法治浙江”建設的實質效度,進而使得以外貿型經濟為主的浙江經濟發展遭遇到其自身難以克服的阻力。同理,倘若國家“法治中國”建設無法較好地處置美國對華數據與安全的長臂管轄,以及域外反華勢力對我國“一帶一路”倡議所實施的一系列阻撓,亦將導致“法治浙江”建設為浙江經濟發展保駕護航在效果上大打折扣。其次,就“‘法治中國’建設→國家經濟發展→浙江經濟發展”傳遞鏈而言,若“法治中國”建設未能對資本實施有效管控,確保人民群眾的各項利益始終能夠得到黨和國家的有效維護,則國家經濟發展終將因生產力無法得到進一步解放而面臨停滯風險,繼而在經濟內循環中波及浙江經濟發展。可見,在百年變局和世紀疫情的交織影響下,國內國際環境日趨嚴峻,不確定性進一步增加。只有綜合把握法治建設與經濟發展的關系,明晰整體對部分的牽制作用,正視可能影響浙江經濟發展的主要障礙,才能為找準“法治浙江”建設的未來方向提供幫助。

2.內生的動力:系統意義上的央地協同。如上所述,障礙的傳遞是國家治理體系和治理能力現代化進程中的必然現象,其導致“法治浙江”建設的成效在某種程度上與“法治中國”建設過程產生了較為緊密的聯系。然則,事物往往存在兩面性,這一法則在央地法治建設的聯動中亦能得到較好的體現。易言之,障礙的傳遞亦同時意味著收益的共享。由于“法治中國”建設相較“法治浙江”建設處于天然的優位,因此,所謂的收益共享即特指“法治中國”建設的成效能夠惠及“法治浙江”建設,使后者能夠突破現有瓶頸,取得更高的成就。只有如此,才有望形成一種法治建設央地協同的良好局面,充分發揮“1+1>2”的系統協同效應。毫不夸張地講,“法治中國”建設只要能夠通過完善立法來不斷回應社會的內生性需求,通過補齊各領域存在的法治短板來抵御外部勢力對我國政權穩定的干預,并以此為基礎兼顧法治實施、監督、保障以及與社會主義制度特色直接掛鉤的黨內法規等子體系的建設,便能夠獲得一系列正向效益。③具體而言,完備“法治中國”建設不僅能夠為“法治浙江”建設的持續高效推進創造良好的條件,使之在既有的軌道上即可實現成效的擴大;還能夠為“法治浙江”建設提供上位法依據,使后者可據此制定出更契合地方實際的地方性法規,為地方行政執法水平的提升提供更為明確的方向,以此來助推地方法治政府的科學建設,使最高人民法院、最高人民檢察院可通過出臺司法解釋、指導性案例等方式,為地方司法水平的提升提供更清晰的指引。上述為促成央地協同對“法治中國”建設所寄予的期望,實際上仍然體現在“社會治理”與“經濟發展”兩個方面。就前者而言,其主要表現在能夠為地方基層治理經驗的總結、提煉以及制度化提供合法渠道,使后者具備了在法治框架內擴大自身成效的充分空間,從而在基層治理水平提升的上限與“法治中國”建設之間建立起動態聯系。就后者而言,其主要表現在能夠為打擊與懲治破壞社會主義經濟秩序、侵害公民與法人財產權利、盜取個體信息數據等新型違法犯罪行為提供依據,為保護某些因地方經濟發展而衍生出的新型財產權利、交易手段、商業模式提供依據,使地方立法、執法、司法工作均可據此而得以穩步推進。

(三)并進的步伐:步調一致下的要點把握

在“法治浙江”建設因國家治理要求的不斷提高而接近成效提升的瓶頸之際,“法治中國”建設對“法治浙江”建設的引領性作用將得到進一步凸顯。根據上文的推導,由央地法治建設的聯動性使然,“法治浙江”建設的成效很大程度上取決于“法治中國”建設的實質進展。令人欣喜的是,黨的十八大以來“法治中國”建設成果斐然,迄今為止已形成了以完整的理論體系形態呈現的習近平法治思想。在此過程中,“法治中國”建設憑借自身的發展、革新,將效能增益點從先前的整體層面逐步轉移至要素層面,進而將之細化為更為具體的要求反映于“法治浙江”建設。毋庸置疑,此種引領效應將使“法治浙江”建設獲得新的使命和更為明確的指引,從而為之邁上新的臺階奠定堅實的基礎。

展望“法治浙江”建設的未來遠景,其將在與“法治中國”建設保持步調一致的前提下,在“經濟發展”與“社會治理”兩個領域有更多作為。首先,在經濟社會發展方面,“八八戰略”作為浙江發展的戰略總綱和行動方略,不僅受到了浙江省委的高度重視,甚至在中央層面也得到了多次強調。因而,將之視為是“法治浙江”建設保障的核心對象也并無不妥。④這一論斷實際上也得到了2014年《中共浙江省委關于全面深化法治浙江建設的決定》的佐證。此項具有進階意義的綜合性部署在開篇中即強調,“堅持把法治浙江建設作為深入實施‘八八戰略’的重要內容和重要保障”。其次,在社會治理領域,執法工作相較立法與司法被置于更為突出的位置。對此,作為浙江各級政府的職能部門,浙江公安發揮了巨大的能動性。通過持續的執法規范化建設,不斷對接中央對于“依法治國”的部署,并及時回應浙江人民群眾的需求,最終形成由顯性的執法制度為表現形式的系列成果。典型的如,“又好又多”執法辦案體系、營商環境優化相關制度、行業監管全覆蓋制度等一系列具有浙江特色的執法制度。除此之外,根據前述部署,“法治浙江”建設還將服務于美麗浙江建設,并繼續服務于平安浙江建設,以及以“楓橋經驗”為代表的基層治理方式的發展與創新等細分領域的重要部署。

上述部署的具體化,很大程度上得益于“法治中國”建設不斷深化后所提供的指引力。對此,黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》無疑是一項兼具扎實性與展望性的經驗總結與行動綱領。以“國家治理”為主線,在全方位梳理既往治理經驗的基礎上,對之實施以“方向指引”為目的的系統性整合,是此項頂層部署所賴以推開的根本條件。在此之中,堅持和完善中國特色社會主義法治體系被視為是提高黨依法治國、依法執政能力的根本抓手,法治的地位在“全面依法治國”被納入“四個全面”戰略布局之后再一次被提升到了一個新的高度,成為推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工具。正是基于法治建設在國家治理中被賦予的此種主導性地位,“法治浙江”建設在其引領之下也注定會突破效度提升的瓶頸,通過持續有效地增加自身的保障力來創造新的輝煌。在“法治浙江”建設過程中,源自整體對部分的牽制作用而引發的沉疴,終將隨著“法治中國”建設的不斷加速而不藥而愈。究其原因,是前述潛在的牽制作用已因習近平法治思想的全面系統化而徹底轉化為促成央地協同的源動力,并經由上文提及的兩條通道,在成效上實現大幅提升。

注釋:

①2000年的文件指的是,《中共浙江省委關于進一步推進依法治省的決定》。

②2006年4月26日，習近平同志在省委十一屆十次全體(擴大)會議的報告中也提到,“‘依法治省’是‘依法治國’基本方略在我省的具體實踐”。

③本句中的“子體系”專門針對中國社會主義法治體系而言。有關中國社會主義法治體系的構成,參見《習近平法治思想概論》編寫組:《習近平法治思想概論》,高等教育出版社，2021年版,第159-169頁。

④2015年習總書記在浙江調研期間明確指出:“八八戰略”和“四個全面”在精神上是契合的。2020年習總書記在浙江考察時,就要求浙江堅持以“八八戰略”為統領,干在實處、走在前列、勇立潮頭,努力成為新時代全面展示中國特色社會主義制度優越性的重要窗口。