論襲警罪的偵查管轄

吳影飛

(1.中國人民公安大學,北京 100038)(2.安徽公安職業學院,安徽 合肥 230088)

為嚴懲暴力襲擊人民警察的行為,維護人民警察的執法權威,《中華人民共和國刑法修正案(十一)》在原妨害公務罪的基礎上增設了襲警罪①。襲警罪的設立對打擊襲警犯罪、保障人民警察的正當執法權益、提升人民警察的警務工作權威等都將起到很好的作用。襲警犯罪侵害的法益是雙重的,不僅侵害人民警察的執法權威,還可能侵害人民警察的人身安全乃至生命。從設立襲警罪對法益保護的角度看,如果沿襲傳統的以犯罪地公安機關偵查管轄為原則,以犯罪嫌疑人居住地公安機關偵查管轄為補充的規定,就會造成襲警罪實際由犯罪發生地的基層公安機關管轄,即主要由襲警行為發生地的基層公安機關進行偵查取證,如此就會造成犯罪發生地的基層公安機關偵查本單位民警為被害人甚至該公安機關自身也是間接受害者的案件。雖然《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)沒有規定單位整體回避,但從正當程序的角度考慮顯然不妥,不符合《刑事訴訟法》第二十九條規定的立法初衷,所以,襲警罪的偵查管轄就成為襲警罪設立后必須面對的一個程序問題。既然設立了襲警罪,那么在對襲警行為進行嚴厲打擊的同時,應該體現權力制約和程序公正的原則,這符合現代刑事訴訟理念的要求。

一、襲警罪偵查管轄的現狀考察

襲警罪從妨害公務罪中分離出來,而且《中華人民共和國刑法修正案(九)》增加了有關暴力襲擊正在依法執行職務的人民警察應從重處罰的條款。在此,筆者對比研究原襲擊人民警察的妨害公務罪(以下簡稱“襲警型妨害公務罪”)的偵查管轄和襲警罪的偵查管轄的運行情況。

(一)襲警型妨害公務罪的偵查管轄

為了解襲警罪的偵查管轄實務情況,先考察襲警型妨害公務罪的偵查管轄運行情況。筆者通過檢索中國裁判文書網,對全國31個省、自治區、直轄市的基層人民法院2020年審理的襲警型妨害公務案件進行整理,從每個省(自治區、直轄市)隨機抽取20起襲警型妨害公務罪一審案件進行統計分析。根據人民法院的判決書進行歸納,發現除廣東省部分地方的襲警型妨害公務案件由上級公安機關指定襲警行為發生地以外的其他基層公安機關進行偵查之外②,全國其他地區襲警型妨害公務案件審判管轄均由襲警行為發生地的基層人民法院進行審判,提起公訴的檢察機關也是犯罪行為發生地的人民檢察院。根據我國刑事訴訟實務運行情況,如果審判機關是犯罪行為發生地的人民法院,提起公訴的檢察機關也是犯罪行為發生地的人民檢察院,那么,一般情況下偵查機關也是犯罪行為發生地的公安局,但也存在一些例外情形,比如案件雖然是由A區人民檢察院提起公訴的,偵查主體也可能不是A區公安局,而是派駐在A區內執行警務的專業警種,如交通警察、地鐵公安分局等。但是,根據中國裁判文書網公布的數據,襲警型妨害公務罪的偵查機關應為襲警行為發生地的基層公安機關,刑事判決書中記載的對被告人采取強制措施的公安機關,就是襲警行為發生地的基層公安機關③。有的刑事判決書中也體現了襲警型妨害公務案件偵查管轄的具體承辦部門為襲警行為發生地基層公安機關的其他派出所④、刑事偵查大隊⑤、治安管理大隊⑥,以及針對襲擊交通警察的辦案部門是襲警行為發生地的派出所⑦和直屬公安分局⑧等。

(二)襲警罪的偵查管轄

通過檢索中國裁判文書網發現,從2021年3月1日《中華人民共和國刑法修正案(十一)》實施到2021年12月31日,共有1049起一審案件被以襲警罪定罪⑨,案件主要也是由襲警行為發生地的基層公安機關進行立案偵查。為進一步擴大案例范圍,筆者梳理了2021年襲警案件的有關報道,發現相關案件也主要是由襲警行為發生地的基層公安機關進行偵查。例如,北京市公布的3起襲警典型案件,均是由襲警行為發生地的基層公安機關刑事拘留的。[1]再如,甘肅省白銀市白銀區人民法院審判的一起襲警案,襲警行為發生地是白銀區,并由白銀區人民檢察院批準逮捕。[2]又如,安徽省銅陵市義安區發生的對順安派出所民警的襲警案件,由義安區公安分局刑事偵查大隊辦理。[3]

為進一步了解襲警罪在實務中的偵查管轄現狀,筆者到多個公安機關進行調研座談發現,襲警的對象主要為公安機關基層一線執法民警,如派出所民警、交通警察等,而許多公安民警也意識到,無論是以前的襲警型妨害公務罪還是現在的襲警罪,其偵查管轄不宜由犯罪地公安機關進行偵查辦理。目前,對襲警行為的偵查管轄并沒有因為刑法新設立襲警罪而進行調整,主要還是和以前襲警型妨害公務罪的偵查管轄一樣,按照原來的案件辦理模式進行。

綜合筆者調研的情況,目前對襲警罪的偵查管轄主要有以下幾種具體情形。第一種情形是,派出所民警在依法執行公務時一旦被暴力襲擊,由派出所所屬的縣(市、區)公安局安排其他派出所辦理該起襲警案件。第二種情形是,一旦發生襲警案件,由被襲擊民警所屬的縣(市、區)公安機關刑事偵查大隊進行偵辦。第三種情形是,襲警案件由被襲擊民警所屬的縣(市、區)公安機關治安管理大隊負責辦理。第四種情形是,交通警察在依法執行職務過程中遭到暴力襲擊的,由交通警察執法所在地的縣(市、區)公安機關安排本機關的派出所或者刑事偵查大隊、治安管理大隊進行偵查。交通警察具有一定的特殊性,交通警察的隸屬關系分為兩種,一種是區的交通警察,一般受設區的市級交通警察部門直接領導,人事關系隸屬于設區的市,交通警察部門與執法所在地的基層公安機關都屬于設區的市級公安機關領導,兩者之間不存在隸屬關系。另一種是,縣(市、區)交通警察也是該縣(市、區)公安機關的一個業務警種,發生的襲警案件由該縣(市、區)公安局安排交通警察執法所在地的派出所或刑事偵查大隊、治安管理大隊進行辦理,也即交通警察部門與派出所、刑事偵查大隊、治安管理大隊都是縣(市、區)公安局的內設機構,都受縣(市、區)公安局領導。第五種情形是,針對暴力襲擊正在依法執行公務的交通警察,由該交通警察所屬的市級交通警察支隊內設法制部門自己進行辦理,以直屬分局的名義移送審查起訴。第六種情形是,暴力襲警案件由被襲擊民警所在的基層所隊自己進行偵辦。第七種情形是,襲警案件原則上由地級以上市公安局指定襲警發生地以外鄰近縣級公安機關辦理，若地級以上市公安局民警被襲擊的,由襲警行為發生地的基層公安機關辦理。這種偵查管轄模式是廣東省公安機關、人民檢察院、人民法院等下文明確要求的⑩。

總之,襲警行為被單獨規定為襲警罪以后,針對襲警罪的偵查管轄并沒有發生變化,仍然延續襲警型妨害公務罪的偵查管轄,除廣東省公檢法明確發文規定對襲警型妨害公務罪或者襲警罪實施指定偵查管轄,即由襲警行為發生地基層公安機關的上級公安機關指定其他基層公安機關管轄以外,其他地方的襲警罪主要是由襲警行為發生地的基層公安機關進行偵查管轄。襲警行為發生地的基層公安機關偵查管轄存在兩種情況。一種是上級公安機關(設區的市級公安機關交警支隊、大隊)和專業公安機關(如地鐵公安分局)等派駐到當地的公安業務警種警察遭遇襲警行為,由襲警行為發生地的基層公安機關進行偵查管轄。由于這些專業警種與襲警行為發生地的基層公安機關不存在隸屬關系,所屬的民警業務往來也較少,襲警案件的辦理基本不涉及回避的情形,基本能夠滿足程序正義的要求。另一種是基層公安機關的派出所、交通警察大隊等所隊民警在執法過程中被暴力襲擊,由該基層公安機關的其他所隊進行辦理。這種偵查管轄模式也是目前襲警案件辦理中占比較大的一類?；鶎庸矙C關雖然也意識到襲警罪偵查管轄的特殊性,并進行一些變通,一般會安排本機關的其他派出所、治安管理大隊、刑事偵查大隊等進行辦理,但是,即使這樣也存在著有違公正處理案件的問題。

二、襲警罪偵查管轄存在的問題

由于襲警罪侵害對象的特殊性,仍然采用傳統的主要由犯罪地公安機關進行偵查管轄,沒有體現程序正義的理念,也不符合權力互相制約的原則,即使采取由犯罪地公安機關其他所隊辦理的模式,表面上看考慮到了回避的因素,但是這種回避的作用非常有限,因為仍然是犯罪地公安機關偵辦本單位民警為被害人的案件,不能保證襲警案件辦理的公正性。

(一)沒有體現程序正義的理念

程序正義獨立于實體正義,程序正義體現程序的獨立價值,不關注實體結果正確與否,強調正義不僅要實現,而且要以人們看得見的方式得到實現。對襲警罪而言,由被襲擊民警所屬的基層公安機關進行偵查管轄,無論公安機關辦案人員怎樣嚴格依法規范辦案,無論公安機關怎樣客觀公正地收集犯罪證據,即使既收集了不利于犯罪嫌疑人的證據,也收集了有利于犯罪嫌疑人的證據,也無論最后的結果怎樣正確,都難免令人產生疑問——公安局辦理本局民警被襲擊的案件,是否能夠公正對待犯罪嫌疑人?是否能夠保持克制和理性?是否能夠公正辦理?人們對襲警罪這種偵查管轄產生疑問是可以理解的。就常理看,辦案人員面對自己的同事被襲擊,本能的反應是充滿憤慨,對襲警者痛恨不已,抓到后恨不得“踩上兩腳”。這從襲警案件的辦理機制中也能夠看出,一旦發生襲警案件,公安機關會不惜一切代價,將犯罪嫌疑人緝拿歸案,嚴懲襲警行為。暴力襲擊警察的行為不僅對警察的身心造成嚴重侵害,嚴重影響公安機關依法履行維護人民群眾合法權益、保障社會治安穩定的職責,還破壞社會正常的管理秩序,損害國家法律的尊嚴,應當依法予以嚴懲。[4]這也是襲警罪的立法目的之所在?；诖?就不難理解人們不信賴基層公安機關辦理本機關民警被襲擊案件的原因。

對于襲警罪而言,雖然負責偵查的公安機關不是定罪量刑的法官,不能最終決定犯罪嫌疑人的罪與罰,但是,在我國刑事訴訟過程中偵查機關除逮捕這種強制措施需要經過人民檢察院批準以外,其他強制措施及查封、扣押、凍結、搜查、檢查等偵查措施都是由公安機關自己審批、自己實施的?？梢哉f,我國偵查機關在偵查階段擁有較少受外界制約的偵查權,而且偵查結論基本影響著人民法院的判決。根據“自然正義”的法則,任何人不得做自己案件的法官。這既是裁判者必須遵守的一條道德戒律,也是人們在構建一種法律程序時所要考慮的基本因素之一。[5]目前這種主要由襲警行為發生地的基層公安機關進行偵查管轄襲警案件的模式,雖然說不是由被襲警民警所在所隊自己辦理,但是案件最終的審核人員、決定人員及法律文書的決定機關仍是被襲擊民警所屬的基層公安機關,就會給人們留下一種公安機關既是被害者,也是審判者的印象。無論實體結果最終怎樣處理,都難免會令人對公安機關偵查行為的公正性產生懷疑,給人一種形式上、程序上不公正之感,不符合“任何人不得做自己案件的法官”這一自然正義法則的基本要求,也不符合努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義的要求。

(二)不符合權力制約的原則

權力制約,即國家各種權力之間互相監督、彼此制衡。[6]具體到襲警案件中,襲警行為發生在公安民警依法執行職務過程中,民警執行職務不是代表其個人,而是代表所屬的基層公安機關履行法定職責,從這一角度來說,襲警行為不僅侵害了執法民警的人身權,也侵害了所屬公安機關的執法權,所屬的基層公安機關也是被害方。作為被害方的基層公安機關,再作為這起案件的偵查機關行使偵查管轄權,不符合權力制約的基本要求,難免給人以不公正之感。《刑事訴訟法》的基本原則要求公檢法三機關分工負責、互相配合、互相制約,在刑事訴訟中的制約不僅體現在公檢法三機關之間,在各個機關內部也應該體現互相制約的精神,即公安機關因行使執法權涉及有關案件與自身有利害關系時,應該體現出公安機關之間或者公安機關與其他機關之間的相互制約,然而,當前襲警罪的偵查管轄就沒有充分體現權力之間相互制約的關系。正如有的學者所言,由于偵查管轄功能定位模糊,偵查管轄制度呈現出重分工輕協調、重實體輕程序、重擴張輕限制等弊端。[7]

(三)有違回避制度設置的初衷

根據《刑事訴訟法》的規定,襲警罪由公安機關進行偵查,偵查管轄也是以犯罪地的公安機關管轄為原則。對于襲警罪而言,由襲警行為發生地的基層公安機關進行偵查,表面上看是沒有問題的。

回避制度是關系司法程序公正與實體公正的重要訴訟制度。[8]回避制度設計的初衷,就是讓與案件有利害關系的辦案人員退出訴訟程序,避免引起不必要的猜疑,“保證刑事訴訟活動能夠客觀、公正地進行”。[9]否則,與案件有利害關系的辦案人員即使嚴格依法辦理案件,也會引起人們的猜疑,質疑辦案人員的公正性。在襲警案件的辦理過程中,由被襲擊民警所屬的基層公安機關辦理就會存在這種情況,即使不是由被襲擊民警所屬的所隊辦理,而是安排該基層公安機關的其他所隊辦理,也難以解決人們對辦理案件公正性的質疑,不符合回避制度設立的目的。

雖然《刑事訴訟法》對回避的規定是針對偵查人員的,沒有規定偵查機關整體回避,但是民警辦理與自己在同一基層公安機關工作的同事被侵害案件,難免被人們懷疑其公正性。而且,除了具體辦理襲警案件的偵查人員外,案件審核的法制人員、偵查階段的訴訟文書制作人員、最后簽批決定的公安機關負責人與被侵害民警也都是直接的同事關系,很難說這些與本案當事人的關系不會影響案件的公正處理。

由襲警行為發生地的基層公安機關進行偵查管轄,會成為律師辯護的辯點,不利于訴訟程序的順利進行。例如,朱某針對湖南省汝城縣城關派出所民警實施了襲擊行為,該起襲警案件是由汝城縣公安局治安管理大隊偵辦的,辯護人就對此提出汝城公安機關都要回避,但最后人民法院認定在公安機關內部已經實現了回避,沒有采納辯護人的辯護意見。雖然這種申請基層公安機關整體回避于法無據,但是具有一定的合理性,直接駁回,恐難以令人信服。

此外,由襲警行為發生地的基層公安機關進行偵查管轄還存在證據被排除的風險。因襲警行為發生后,基層公安機關會立即安排本機關相近所隊的人員趕赴現場支援,一旦支援的民警參與后期案件的辦理,就會存在既是偵查人員,又是證人的情形,違反《刑事訴訟法》回避的規定,導致相關證據被排除。例如,湖北省來鳳縣公安局民警李某和舒某參與了本局民警遭襲案件的偵查工作,而后又以本案證人身份作出了證人證言,人民法院依照法律規定對其作為證人的證言予以排除,不予采信。

三、完善襲警罪偵查管轄的路徑

由于襲警罪侵害對象的特殊性,在設計襲警罪的偵查管轄時要注重平衡程序公正與實體公正,既實現懲罰襲警行為的目的,又要保證程序的公正性,讓人們以看得見的形式感受到正義。結合我國目前的偵查體制,筆者在此重點探討完善襲警罪偵查管轄的路徑。

(一)現行法律框架內調整偵查管轄模式

在法律沒有修改的情況下,公安機關不應消極應對,而應主動尋求解決問題的對策,在現行法律規定的框架內靈活運用指定管轄和上級公安機關直接管轄,妥善處理襲警罪的偵查管轄問題,不僅讓襲警行為者受到應有的懲罰,也讓犯罪嫌疑人感受到程序的公正性,更讓人民群眾看到警察執法的公信力。

1.由上級公安機關指定其他基層公安機關進行偵查管轄。襲警案件不宜由襲警行為發生地的基層公安機關進行偵查管轄,而由上級公安機關指定偵查管轄具有法律依據和實踐基礎。

(1)法律的授權?！豆矙C關辦理刑事案件程序規定》(以下簡稱《程序規定》)第二十二條第二款規定,對情況特殊的刑事案件,可以由共同的上級公安機關指定管轄。情況特殊,是指公安機關在辦理刑事案件中出現的一些異乎尋常的情況。比如犯罪嫌疑人是對本案有管轄權的公安機關負責人,[10]根據犯罪嫌疑人與被害人在刑事訴訟中基本同等關照的法理,襲警罪的被害人是公安機關自身及其民警,案件情況同樣比較特殊,涉及回避、程序正義、司法公信力等問題,宜由上級公安機關進行指定管轄?！冻绦蛞幎ā芬矠橐u警罪的指定管轄提供了規范依據。

(2)試點經驗的總結。廣東省公檢法聯合出臺的有關文件規定,對襲警型妨害公務罪實施指定管轄,由襲警行為發生地以外的其他基層公安機關進行偵查管轄，并取得了不錯的效果,減少了社會公眾對公安機關及其辦案人員的質疑,襲警行為發生地的基層公安機關辦案人員回避案件的辦理,主動解決案件的管轄異議問題,即使是暴力襲擊民警的案件也讓人們以看得見的方式感受到程序公平正義。相關數據也說明了程序的公正給實體帶來的變化,襲警型妨害公務案件數由上級公安機關指定管轄后,案件數量也呈下降的趨勢。例如,2020年以前廣東省的襲警型妨害公務案件也是由襲警行為發生地的基層公安機關進行偵查管轄,2018年一審襲警型妨害公務案件有1004起,2019年有1123起,2020年實施上級公安機關指定異地基層公安機關偵查管轄后下降到737起,2021年襲警型妨害公務罪加襲警罪只有231起。(如下圖所示)

2018—2021年廣東省一審襲警案件數統計圖

(3)刑事訴訟相關制度的借鑒?！缎淌略V訟法》針對辯護人涉嫌偽證類犯罪的,規定由辯護人所承辦案件的偵查機關以外的其他偵查機關辦理,就是為了防止承辦案件的偵查機關對辯護人進行打擊報復,影響辯護人依法履行職責,確保偵查的公正性。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會《關于實施刑事訴訟法若干問題的規定》指出,應當按照規定報請辦理辯護人所承辦案件的偵查機關的上一級偵查機關指定其他偵查機關立案偵查,或者由上一級偵查機關立案偵查。這也為下文關于設區的市級公安機關督察機構辦理襲警案件提供借鑒。對辯護人涉嫌犯罪實行指定偵查管轄或者上級公安機關直接偵查管轄的做法,也為辦理襲警罪實施指定偵查管轄或者上級公安機關進行偵查管轄提供了很好的借鑒。

(4)人民法院指定管轄的參考。針對人民法院工作人員實施的妨害公務犯罪,由妨害公務行為發生地的公安機關偵查終結后,案件進入審判階段,則由上級人民法院指定妨害公務行為發生地的人民法院以外的其他人民法院審判。雖然《刑事訴訟法》也沒有規定人民法院的整體回避,但是人民法院為維護程序正義,防止案件的不公正審理,減少人們的質疑,被妨害公務人員所屬的人民法院不再對案件行使審判權,由其他人民法院進行審判。例如,2020年9月24日,貴州省六盤水市鐘山區人民法院的工作人員楊某等7人來到鐘山區王某家門口依法執行職務,王某阻礙人民法院工作人員依法執行公務。該起妨害公務案由六盤水市公安局鐘山分局偵查終結后,由上級人民法院指定水城縣人民法院進行審判。人民法院針對妨害人民法院工作人員執行公務的案件,為了確保公正審判、維護程序正義、樹立司法公信力,雖然法律沒有規定人民法院整體回避,實務中也都實行了指定其他人民法院審判。這為公安機關辦理襲警案件實施指定偵查管轄提供了有益的參考。域外也有可以參考的規定,如《葡萄牙刑事訴訟法典》在管轄方面涉及法官的程序中規定,如果訴訟程序中的法官是受害人,案件由與該法官所在法院同級或者相鄰的其他同類法院進行管轄,原管轄法院不再行使管轄權。

2.由設區的市級公安機關進行偵查管轄,督察部門具體辦理。根據《公安機關督察條例》的規定,各級公安機關設置督察部門,督察機構是執法勤務機構,負責督察公安機關及其人民警察依法履行職責、行使職權等事項,也承擔起維護人民警察依法履行職責、行使職權的行為。也就是說,公安機關的督察機構既負責監督人民警察是否依法履行職責,也負責維護人民警察的依法履職行為。執法勤務機構具有執法權,公安機關依法擁有的執法權力直接由公安機關內部的執法勤務機構來行使。[11]公安機關的督察機構與公安機關的基層所隊是監督與被監督的關系?？梢哉f,由督察部門對襲警案件進行偵查管轄正是公安機關督察機構的職責使然,一方面通過對襲警案件的辦理,審查公安機關人民警察是否依法履行職責,進而監督人民警察的執法行為,另一方面通過對襲警案件的辦理,打擊襲警行為,使襲警者受到應有的懲罰,實現維護人民警察正當執法權益的目的。

督察機構辦理襲警案件不能由基層公安機關督察部門直接辦理,因為督察機構雖然是監督機構,但是基層公安機關的督察機構仍然是基層公安機關的內設機構,強制性措施的決定權仍由基層公安機關的負責人簽批,襲警案件辦理的獨立性、公正性不能得到保障,與襲警行為發生地的基層公安機關指令其他所隊辦理襲警案件沒有本質的區別。建議由設區的市級公安機關督察機構辦理襲警案件,這不僅具有法律依據,而且能保證襲警案件辦理的獨立性、公正性。第一,具有法律依據。設區的市級公安機關督察機構是襲警行為發生地基層公安機關的上級公安機關的內設機構,襲警案件的辦理是由設區的市級公安機關進行的,即辦案機關是設區的市級公安機關,有關的法律文書是以設區的市級公安機關名義作出的,督察部門是具體承辦部門。根據《程序規定》第二十四條,上級公安機關認為有必要的,可以偵查下級公安機關管轄的刑事案件,所以程序上不存在障礙。第二,能保證客觀公正。設區的市級公安機關督察機構是襲警行為發生地基層公安機關的上級機關,一般不存在利害關系,而且督察長是公安局局長,基層公安機關基本無法對案件進行干預或者施加影響。督察機構的職責定位是內部監督機關,相較于公安機關其他內設機構而言,對襲警案件的辦理也更負有客觀公正義務。第三,有助于提高辦案質量。設區的市級公安機關督察機構辦理襲警案件,能夠實現案件辦理人員的專業化,辦案人員通過案件辦理經驗的積累和專業知識的學習,不斷提升辦理襲警案件的質量。在依法懲治襲警行為的同時,作為警務督察部門也能夠在辦案中監督民警的執法行為是否規范,并適時提出糾正意見,提升民警的執法規范性。督察部門通過辦案和監督全面掌握襲警案件認定的標準,為實現對襲警行為的精準打擊奠定堅實的基礎。

襲警案件由設區的市級公安機關督察機構負責辦理后,因辦理襲警案件的需要,工作任務相對加重,應適當增加人員配備,并進行案件辦理方面的業務培訓,使辦案人員快速掌握襲警案件的辦理程序和取證重點。

(二)基于法律修改的視角進行完善

襲警罪由檢察機關進行偵查管轄,這種偵查管轄設想需要以《刑事訴訟法》的修改為前提,因為現行《刑事訴訟法》對公安機關和檢察機關偵查管轄進行了明確的分工,未來修改《刑事訴訟法》時可以考慮增設檢察機關對襲警罪進行偵查管轄,理由如下。

1.檢察機關是法律監督機關。根據《中華人民共和國憲法》的規定,檢察機關是法律監督機關。檢察機關履行法律監督的職責,對刑事、民事、行政等領域法律的實施進行全程監督。人民警察在執行公務中主要涉及行政法律的執行,也是檢察機關法律監督的對象。人民檢察院在偵查襲警案件的過程中,能夠審查人民警察是否規范履行職責,進而督促公安機關提升執法質效。人民檢察院負有客觀公正履行職責的義務,不僅重視收集犯罪嫌疑人構成襲警罪的證據,還要收集犯罪嫌疑人無罪或者罪輕的證據,這樣更能令犯罪嫌疑人和社會公眾信服,避免給人以從重處罰之嫌。檢察機關辦理襲警案件也符合權力制約的要求,檢察機關與公安機關不存在隸屬關系,能夠在程序上起到制約作用。檢察機關由于自身法律監督的職能定位,也會比公安機關自己辦理襲警案件更能體現權力制約精神,因而由檢察機關辦理襲警案件更具有獨立性、客觀性和公正性。

2.有助于準確認定襲警罪。根據《中華人民共和國刑法》規定,暴力襲擊正在依法執行職務的人民警察就構成襲警罪,沒有情節的要求,但是,《中華人民共和國治安管理處罰法》也有規定處罰阻礙人民警察依法執行職務的條款,從法律的協調性及整體性角度解釋,也不是任何襲警行為都應當入罪。從理論上講,襲警行為是否符合襲警罪的構成要件，其最終決定權在人民法院,人民檢察院通過不起訴也有一定的過濾功能,但現實的情況是,一旦發生襲警行為,無論是由哪一個公安機關負責偵查,公安機關偵查人員出于維護本機關執法權威的考慮,對襲警行為自然有從嚴從重打擊的傾向。在實踐中，一旦發現有襲警行為,先立為刑事案件,然后對犯罪嫌疑人采取刑事拘留措施,再協調檢察機關批準逮捕。根據目前我國公檢法三機關運行的現狀,一旦犯罪嫌疑人被拘留或者逮捕,人民法院很難作出無罪判決,最終可能導致一些不構成犯罪的襲警行為被定罪處罰。如果由檢察機關進行偵查管轄,檢察機關能夠相對規范地認定襲警行為,過濾掉一些情節輕微、不構成犯罪的襲警行為,給予治安處罰就能達到懲罰的效果,進而實現行為與責任相適應,也能夠在刑事訴訟中實現人權保障的目標。

3.能夠規范評價人民警察是否依法執行公務。在法益保護與人權保障之間必須建立程序合法的規則,以期衡平,超過必要限度、違背執法程序的“執法”是“非法”的。[12]襲警罪的客觀構成要件要求人民警察依法執行職務,如果人民警察不是依法執行職務,而是違反正當法律程序執行職務甚至濫用職權非法從事警務活動,那么,相關襲警行為就不能被認定構成襲警罪。通過對襲警罪的訴訟實務觀察,襲警案件絕大部分犯罪嫌疑人選擇認罪認罰。在認罪認罰案件中,審判機關重視審查認罪認罰的自愿性、真實性、合法性,無形之中會放松審查公安民警執行職務的合法性和程序的正當性。檢察機關負有客觀公正的義務,而且檢察機關自身與案件沒有利害關系,能夠客觀地評價人民警察的執法行為是否依法進行,是否符合法定的程序,也能夠準確地認定是否達到襲警罪的認定標準。如果由公安機關自己進行偵查管轄,公安機關可能出于維護自己利益的考慮,會回避警察是否依法執行職務的問題,或者尋求解釋以淡化警察執法的不合法、不規范問題。此外,檢察機關在偵查中發現公安機關在執法中存在問題或者輕微不規范之處,可以通過檢察建議的形式通報給公安機關。作為法律監督機關的檢察機關發出的檢察建議對公安機關更有約束力,也更能引起公安機關的重視,公安機關將采取有力措施規范自身的執法行為。也就是說,通過檢察機關對襲警罪個案的偵查管轄,能夠達到督促公安機關規范執法的目的,起到促進公安機關提升整體執法質量的功效。

4.檢察機關具有法定的偵查權。檢察機關是具有法定偵查權的機關,并且人民檢察院偵查管轄的刑事案件主要是基于法律監督的職能,對人民警察執法行為進行監督也是檢察機關的職責,所以,襲警罪由檢察機關進行偵查管轄也是有法理基礎的。當然,檢察機關辦理襲警案件一定程度上會增加檢察機關的工作量,但總體在可承受、可操作的范圍內。以2020年妨害公務罪一審判決數最高的河南省(不含省會城市)為例,共判決妨害公務罪885起。河南省共有157個縣(包括市轄區、縣級市和縣),平均一個縣一年辦理襲警罪不到6起。其他省份襲警案件每年500起左右,有的每年不到100起。因此,襲警罪由檢察機關進行偵查管轄不會給檢察機關帶來過多的工作負擔。

四、結語

襲警罪正式確立為一個獨立罪名后,應該從規范權力制約的角度,設置更為嚴格的程序來保證襲警罪適用的客觀公正性。襲警罪由于其侵害法益的特殊性,不僅侵害了公安機關的執法權,還侵害了依法執行職務的人民警察的人身權,如果繼續采取傳統的由犯罪行為發生地基層公安機關偵查管轄的模式,就使得人們對偵查程序的公正性產生疑問。雖然《刑事訴訟法》沒有規定單位整體回避制度,但從程序公正的視角考慮,襲警案件的偵查管轄應有別于其他刑事案件的偵查管轄。在現行法律沒有修改的情況下,為維護程序正義,提升司法公信力,公安部應盡快會同最高人民法院、最高人民檢察院,參考廣東省的做法,在現有的法律框架內出臺規范性文件,統一程序適用,先規定襲警案件由設區的市級公安機關督察機構或者上級公安機關指定其他基層公安機關進行偵查管轄,以解決犯罪嫌疑人和社會公眾對襲警案件偵辦的管轄異議。從未來修改法律的視角,根據人民檢察院是國家法律監督機關的角色定位,條件成熟時可以考慮襲警罪由人民檢察院進行偵查管轄,這樣能夠徹底解決襲警罪的偵查管轄爭議,實現在依法懲治襲警行為、維護警察執法權威的同時,也讓人們以看得見的方式感受到程序的公平正義。

注釋:

①本文討論襲警罪中襲擊的對象主要是指公安機關人民警察,不包括國家安全機關、司法機關等人民警察,因為襲擊非公安機關人民警察由公安機關偵查不存在偵查管轄問題。

②例如，襲警的對象是廣東省梅州市梅江公安分局正在依法執行職務的民警,則經梅州市公安局指定由蕉嶺縣公安局偵辦該起案件。參見廣東省蕉嶺縣人民法院刑事判決書〔(2020)粵1427刑初101號〕。

③參見天津市津南區人民法院刑事判決書〔(2020)津0112刑初912號〕、天津市寧河區人民法院刑事判決書〔(2020)津0117刑初500號〕、河北省昌黎縣人民法院刑事判決書〔(2020)冀0322刑初290號〕、內蒙古包頭市東河區人民法院刑事判決書〔(2020)內0202刑初460號〕等。

④如妨害公務的對象是天津市公安局紅橋分局南頭窯民警,辦案單位是紅橋分局芥園派出所。參見天津市紅橋區人民法院刑事判決書〔(2020)津0106刑初233號〕。

⑤如妨害公務的對象是山西省清徐縣公安局東湖派出所民警,辦案單位是清徐縣公安局刑事偵查大隊。參見山西省清徐縣人民法院刑事判決書〔(2020)晉0121刑初187號〕。

⑥如妨害公務的對象是哈爾濱市公安局雙城分局永治派出所民警,辦案單位是雙城分局治安管理大隊,參見黑龍江省哈爾濱市雙城區人民法院刑事判決書〔(2020)黑0113刑初246號〕。

⑦如妨害公務的對象是大連市公安局交警支隊中山大隊民警,辦案單位是大連市公安局中山分局桂林街派出所,參見大連市中山區人民法院刑事判決書〔(2020)遼0202刑初384號〕。

⑧如妨害公務的對象是焦作市公安局交通管理支隊馬村大隊工作人員,辦案單位是焦作市公安局直屬分局,參見河南省焦作市山陽區人民法院刑事判決書〔(2020)豫0811刑初313號〕。

⑨數據來源于最高人民法院的中國裁判文書網,網址為https://wenshu.court.gov.cn/。

⑩參見廣東省高級人民法院、廣東省人民檢察院、廣東省公安廳《轉發〈最高人民法院最高人民檢察院 公安部關于依法懲治襲警違法犯罪行為的指導意見〉的通知》(粵公通字[2020]46),襲警刑事案件原則上由各地級以上市級公安局根據本地實際,指定案件發生地的鄰近縣級公安機關辦理;如地級以上市公安局民警執行職務時被襲擊的,由該行為發生地的轄區縣級公安機關辦理。