鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”：敘事概念、生發(fā)機(jī)理與演進(jìn)結(jié)果*

張 新 文

2017年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出為新時(shí)代鄉(xiāng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村建設(shè)提供了鮮明的價(jià)值指向和戰(zhàn)略支撐，即“要把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這篇大文章做好，必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路”[1]。2020年中國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役取得全面勝利，區(qū)域性整體貧困問題得到有效解決。貧困問題的解決有利于城鄉(xiāng)融合目標(biāo)的達(dá)成，而鄉(xiāng)村治理的有效性則取決于基層政權(quán)與村莊社會(huì)的良性互動(dòng)。作為聯(lián)系國(guó)家政權(quán)與農(nóng)村社會(huì)的節(jié)點(diǎn)紐帶，鄉(xiāng)/鎮(zhèn)政府組織與村莊社會(huì)的關(guān)系結(jié)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱為鄉(xiāng)-村關(guān)系)對(duì)于治理效能的生成與釋放具有復(fù)雜而深刻的影響，其不僅影響著脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，決定著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)速度，還標(biāo)識(shí)著國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)程度。

鄉(xiāng)-村關(guān)系是國(guó)家-社會(huì)關(guān)系在基層治理場(chǎng)域的投射，具體是指作為國(guó)家政權(quán)代理人的鄉(xiāng)/鎮(zhèn)政府同作為村民利益代言人的村莊自治組織之間的關(guān)系形態(tài)。以鄉(xiāng)-村關(guān)系為主線，既有研究經(jīng)歷了從國(guó)家政權(quán)建設(shè)到鄉(xiāng)土社會(huì)發(fā)展的邏輯轉(zhuǎn)換。國(guó)家政權(quán)建設(shè)是研究中國(guó)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷與治理變革的重要視角，“這個(gè)視角的基本方向，在于認(rèn)識(shí)近代以來(lái)的中國(guó)‘國(guó)家政權(quán)建設(shè)’對(duì)于基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響”[2]。在國(guó)家政權(quán)建設(shè)框架內(nèi)，鄉(xiāng)-村關(guān)系結(jié)構(gòu)被統(tǒng)攝進(jìn)國(guó)家權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，由此傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)“皇權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”的自治格局不斷消解，取而代之的是國(guó)家權(quán)力的向下延伸與國(guó)家權(quán)威的中心建構(gòu)。而近代以來(lái)，中國(guó)社會(huì)內(nèi)部也存在著一股強(qiáng)大的自我整合力量，該力量試圖打破“雙軌政治”而將農(nóng)村社會(huì)統(tǒng)一納入國(guó)家政權(quán)建設(shè)之中，如民國(guó)時(shí)期梁漱溟、晏陽(yáng)初等倡導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，但這種社會(huì)整合借由“國(guó)家經(jīng)紀(jì)人體制”來(lái)完成，并由此形成了“內(nèi)卷化”困局。直到21世紀(jì)初，中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革完成、農(nóng)業(yè)稅全面取消，這種“內(nèi)卷化”困局才得到根本破解。與此同時(shí)，鄉(xiāng)-村關(guān)系亦發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)-村關(guān)系的發(fā)展由此進(jìn)入新的歷史時(shí)期[3]。自此，以鄉(xiāng)土社會(huì)發(fā)展邏輯為指引，國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)之間的資源流向發(fā)生逆轉(zhuǎn)，國(guó)家資源開始以項(xiàng)目為依托進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)，但資源流向的改變并沒有突破“內(nèi)卷化”的敘事范疇。一方面，在資源不斷輸送的利益鏈條中，權(quán)力尋租者、地方富人與各種社會(huì)勢(shì)力、謀利型的機(jī)會(huì)主義農(nóng)民等行動(dòng)主體相賴相生，形成分利秩序，普通民眾被排除在外[4]；另一方面，在以項(xiàng)目為載體的資源下鄉(xiāng)過程中，國(guó)家治理體制實(shí)現(xiàn)了從總體支配到技術(shù)治理的轉(zhuǎn)型。為保證下鄉(xiāng)資源的合理有效使用，國(guó)家制定了越來(lái)越多也越來(lái)越具體的使用規(guī)范，這些資源使用規(guī)范在防止基層資源濫用的同時(shí)，也極大限制了基層治理主體的主動(dòng)性，造成基層治理中的形式主義和“內(nèi)卷化”[5]。換言之，資源下鄉(xiāng)過程中項(xiàng)目運(yùn)作的程序合規(guī)性要求使得國(guó)家權(quán)力借由“監(jiān)督下鄉(xiāng)”再次嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)。但“監(jiān)督下鄉(xiāng)”所表征的程序理性與鄉(xiāng)土社會(huì)治理情境之間的內(nèi)在張力造成了基層負(fù)擔(dān)加重的現(xiàn)實(shí)困境。即：當(dāng)前“監(jiān)督下鄉(xiāng)”將大量模糊性任務(wù)引入基層監(jiān)督視野范圍內(nèi)，在可監(jiān)督性不高而合規(guī)成本較高的情況下，出現(xiàn)了基層超負(fù)的意外后果[6]。

無(wú)論是基于國(guó)家政權(quán)建設(shè)邏輯還是遵循鄉(xiāng)土社會(huì)自身邏輯，已有研究均在一定程度上闡釋了鄉(xiāng)-村關(guān)系與“內(nèi)卷化”之間的因果關(guān)聯(lián)。其中，國(guó)家政權(quán)建設(shè)邏輯下基層政府機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張與“贏利型經(jīng)紀(jì)”的崛起被視作“內(nèi)卷化”的主要誘因，而以村民自治為指向目標(biāo)的社會(huì)邏輯下又產(chǎn)生了“治理內(nèi)卷化”的困境。然而，現(xiàn)階段鮮有文章基于“內(nèi)卷化”視角對(duì)鄉(xiāng)-村關(guān)系本身進(jìn)行學(xué)理分析，即鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念尚未獲得學(xué)界的充分關(guān)注。鑒于此，文章基于“內(nèi)卷化”的敘事概念，對(duì)鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”的學(xué)理概念進(jìn)行歷史考證和理論探討，并以此為基礎(chǔ)，從生成機(jī)理與演進(jìn)結(jié)果兩個(gè)方面展開初步分析，以期尋求破解基層治理困境的路徑。

一、“內(nèi)卷化”與以鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”為對(duì)象的敘事概念

內(nèi)卷作為一種現(xiàn)象，最早由美國(guó)人類學(xué)家亞歷山大·戈登威澤從藝術(shù)角度提出來(lái)的，其原意是“單調(diào)的復(fù)雜”。這一概念后經(jīng)格爾茨、黃宗智和杜贊奇等學(xué)者的運(yùn)用而得以在學(xué)術(shù)研究中推廣。以“內(nèi)卷化”為關(guān)鍵詞在中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行搜索，可以發(fā)現(xiàn)近20年來(lái)的相關(guān)學(xué)術(shù)文章呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)(如圖1所示)。然而，“內(nèi)卷化”概念遠(yuǎn)未達(dá)到在特定學(xué)術(shù)研究階段已無(wú)須加以深究的清晰程度。“內(nèi)卷化”作為一個(gè)概念在各類學(xué)術(shù)文章中雖然被頻繁、廣泛地使用，但其歧義性還比較普遍，亦從側(cè)面反映學(xué)界對(duì)于這個(gè)概念尚未達(dá)成共識(shí)[7]。

圖1 2002—2021年以“內(nèi)卷化”為關(guān)鍵詞的學(xué)術(shù)研究發(fā)文量

1.緣起與發(fā)展：作為學(xué)術(shù)概念的“內(nèi)卷化”

作為學(xué)術(shù)概念，“內(nèi)卷化”最早被亞歷山大·戈登威澤應(yīng)用于文化、社會(huì)領(lǐng)域的研究，用以描述一類社會(huì)和文化模式達(dá)到了某種“當(dāng)前階段”的最終形態(tài)以后,既沒有辦法穩(wěn)定下來(lái)，也沒有辦法使自身轉(zhuǎn)變到新的形態(tài)，而是不斷地在內(nèi)部變得更加復(fù)雜化的情況。比如：某種藝術(shù)的基本形態(tài)達(dá)到極限，結(jié)構(gòu)特征已固化，實(shí)現(xiàn)再創(chuàng)造的源泉枯竭了，但這種藝術(shù)形式仍然在發(fā)展，在所有邊緣被固定的情況下，其發(fā)展表現(xiàn)為內(nèi)部的不斷精細(xì)化[8]。而后，格爾茨將其運(yùn)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域以解釋印度尼西亞爪哇島上勞動(dòng)力密集型的水稻生產(chǎn)模式，并提出“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”的概念框架。“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”是指在資本、土地資源被限定的條件下，增長(zhǎng)的勞動(dòng)力持續(xù)地被吸納進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中以獲取收益并使農(nóng)業(yè)內(nèi)部變得更精細(xì)、更復(fù)雜的過程[9]。基于“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”的分析范式，黃宗智對(duì)中國(guó)華北和長(zhǎng)三角地區(qū)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行歷史考證，并進(jìn)一步將“內(nèi)卷化”定義為“邊際報(bào)酬遞減”[10]和“沒有發(fā)展的增長(zhǎng)”[11]。此外，杜贊奇借用格爾茨的“內(nèi)卷化”分析框架來(lái)研究20世紀(jì)上半葉中國(guó)國(guó)家政權(quán)的擴(kuò)張及其現(xiàn)代化過程，并由此論斷這一時(shí)期中國(guó)國(guó)家政權(quán)建設(shè)陷入了“內(nèi)卷化”困局，即國(guó)家機(jī)構(gòu)不是靠提高舊有或新增(此處指人際或其他行政資源)機(jī)構(gòu)的效益，而是靠復(fù)制或擴(kuò)大舊有的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系——如中國(guó)舊有的贏利型經(jīng)紀(jì)體制——來(lái)擴(kuò)大其行政職能[12]67。

中國(guó)學(xué)者韓志明認(rèn)為，自戈登威澤最早使用這個(gè)概念以來(lái)，經(jīng)過格爾茨、黃宗智和杜贊奇等學(xué)者的接力闡發(fā)，“內(nèi)卷化”逐漸成為得到普遍應(yīng)用但又充滿爭(zhēng)議的學(xué)術(shù)概念[13]。現(xiàn)階段，“內(nèi)卷化”概念憑借其強(qiáng)大的解釋力被廣泛用于分析不同領(lǐng)域中的各類社會(huì)問題。首先，在制度研究領(lǐng)域，“內(nèi)卷化”與制度變遷過程中的“路徑依賴”異曲同工，并進(jìn)一步承繼著黃宗智對(duì)于“內(nèi)卷化”的定義內(nèi)涵，即“沒有發(fā)展的增長(zhǎng)”。對(duì)此，有學(xué)者指出，“制度變遷被簡(jiǎn)化為資源輸入過程，外部資源不斷輸入原有制度但被內(nèi)部吸納，致使制度變遷停留于內(nèi)部不斷復(fù)雜、外部效益全無(wú)的停滯狀態(tài)，始終無(wú)法突破式地發(fā)展，漸進(jìn)式的改革被卷入內(nèi)部的細(xì)密化過程，從而呈現(xiàn)出一種‘沒有發(fā)展的增長(zhǎng)’”[14]。其次，在組織變革領(lǐng)域，農(nóng)民自組織不能從低級(jí)階段走向高級(jí)階段即被認(rèn)為進(jìn)入“內(nèi)卷化”狀態(tài)[15]。新型農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織雖然在數(shù)量上有了迅速增長(zhǎng)，但并沒有使小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變，沒有出現(xiàn)預(yù)期的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的革新和演變，亦被冠以“內(nèi)卷化”之名[16]。最后，在基層治理場(chǎng)域，“內(nèi)卷化”既用于研究資源下鄉(xiāng)過程中的精英俘獲問題[17]，也用以分析社區(qū)治理過程中各類“改而不變”[18]、“忙而無(wú)用”、“假象繁榮”、“空殼懸浮”[19]、“辦事留痕”[20]等現(xiàn)象。有關(guān)“內(nèi)卷化”的研究文獻(xiàn)呈現(xiàn)出蓬勃成長(zhǎng)的勢(shì)頭。

在既有研究的基礎(chǔ)上，本文提取“內(nèi)卷化”的3個(gè)核心范疇，即“內(nèi)外部條件限制”、“精細(xì)化與復(fù)雜化”和“沒有發(fā)展的增長(zhǎng)”，并以此解釋“內(nèi)卷化”概念的敘事路徑(如圖2所示)。在“內(nèi)卷化”概念的發(fā)展敘事中，其應(yīng)用范圍實(shí)現(xiàn)了從起初的文化領(lǐng)域到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，再到政治及社會(huì)領(lǐng)域的擴(kuò)張。隨著運(yùn)用領(lǐng)域的拓展，其內(nèi)涵也在不斷地豐富和迭代。首先，“內(nèi)卷化”概念的分歧集中表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，確切地說(shuō)是體現(xiàn)在對(duì)格爾茨“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”的不同理解上。其次，隨著“內(nèi)卷化”運(yùn)用領(lǐng)域的擴(kuò)展，“內(nèi)外部條件限制”這一核心范疇漸次被學(xué)者拋棄，如杜贊奇對(duì)“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”的定義并未提及“條件限制”，而是將其簡(jiǎn)單界定為國(guó)家政權(quán)在基層社會(huì)的不斷重復(fù)化和精細(xì)化。最后，現(xiàn)階段對(duì)于“內(nèi)卷化”問題的研究大多承繼黃宗智對(duì)于“內(nèi)卷化”的定義，即“沒有發(fā)展的增長(zhǎng)”，如“集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)卷化”[21]、“教育治理內(nèi)卷化”[22]、“基層自治內(nèi)卷化”[23]等研究均是在將“內(nèi)卷化”界定為“沒有發(fā)展的增長(zhǎng)”的基礎(chǔ)之上展開的。

圖2 “內(nèi)卷化”概念的敘事過程

概念的生命力取決于其對(duì)社會(huì)現(xiàn)象的解釋力，其對(duì)社會(huì)現(xiàn)象詮釋不斷豐富和拓展的過程，更取決于對(duì)概念之核心范疇的合理運(yùn)用。基于上述討論，本文嘗試對(duì)“內(nèi)卷化”進(jìn)行如下定義。即：“內(nèi)卷化”是指在發(fā)展受限的情境下，系統(tǒng)自身不斷精細(xì)化與復(fù)雜化，進(jìn)而導(dǎo)致資源利用異化、邊際報(bào)酬遞減和系統(tǒng)功能不彰顯的現(xiàn)象。在這里，“內(nèi)卷化”概念包含了以下四重內(nèi)涵：一是以發(fā)展為背景，并作為發(fā)展的對(duì)立面而存在，即“內(nèi)卷化”主要用以描述一類沒有發(fā)展的現(xiàn)象。二是以條件限制為前因，即系統(tǒng)內(nèi)外條件的限制是引致“沒有發(fā)展”的主要原因。三是以精細(xì)化和復(fù)雜化為表征，即“內(nèi)卷化”主要體現(xiàn)為系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的精細(xì)化與復(fù)雜化。四是以資源利用異化、邊際報(bào)酬遞減和系統(tǒng)功能不彰顯為結(jié)果。

2.鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”的內(nèi)涵及其耗散型關(guān)系結(jié)構(gòu)特征

鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”是“內(nèi)卷化”理論在基層治理場(chǎng)域的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用，其既具有“內(nèi)卷化”概念的一般特征，又具有基于鄉(xiāng)-村關(guān)系情境的特殊內(nèi)涵。鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”是指在以國(guó)家為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，基層治理主體(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊自治組織)之間形成了一種耗散型關(guān)系結(jié)構(gòu)，且這種關(guān)系結(jié)構(gòu)在演進(jìn)過程中日趨復(fù)雜化和精細(xì)化，并導(dǎo)致自身不僅消解著大量治理資源，而且引發(fā)資源利用異化、政策執(zhí)行梗阻、基層負(fù)擔(dān)加重等次生性基層治理難題。

基于上述界定可見，鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”的本質(zhì)在于耗散型關(guān)系結(jié)構(gòu)的建立與強(qiáng)化。耗散結(jié)構(gòu)建構(gòu)于熱力學(xué)概念——熵的基礎(chǔ)之上。熵是物質(zhì)系統(tǒng)狀態(tài)的一種度量，它描述了封閉系統(tǒng)內(nèi)能量的轉(zhuǎn)化方向。系統(tǒng)科學(xué)把熵的概念引進(jìn)其領(lǐng)域，并把它改造為自己的范疇。當(dāng)系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的協(xié)調(diào)發(fā)生障礙時(shí)，或者由于環(huán)境對(duì)系統(tǒng)的不可控輸入達(dá)到一定程度時(shí)，系統(tǒng)就很難繼續(xù)圍繞目標(biāo)進(jìn)行控制，從而在功能上出現(xiàn)某種程度的紊亂，如有序性減弱，無(wú)序性增加。在管理科學(xué)領(lǐng)域，管理熵是指任何一種管理的組織、制度、政策、方法等，在相對(duì)封閉的組織運(yùn)動(dòng)過程中，總呈現(xiàn)出有效能量逐漸減少，而無(wú)效能量不斷增加的一個(gè)不可逆的過程。這也就是組織結(jié)構(gòu)中的管理效率遞減規(guī)律[24]。在基層治理場(chǎng)域，鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”所描繪的耗散型關(guān)系結(jié)構(gòu)，主要是指國(guó)家政權(quán)與農(nóng)村社會(huì)之間的連接部分呈現(xiàn)出日益復(fù)雜化與精細(xì)化特征的現(xiàn)象。

近代以來(lái)，在國(guó)家政權(quán)建設(shè)過程中，基層政府機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張，贏利型經(jīng)紀(jì)日益崛起，由此形成耗散結(jié)構(gòu)，其不斷消解從鄉(xiāng)土社會(huì)汲取而來(lái)的稅費(fèi)資源，并最終導(dǎo)致了“內(nèi)卷化”。中華人民共和國(guó)成立后，尤其是改革開放以來(lái)，作為基層治理主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村“兩委”組織關(guān)系過于密切，以致村級(jí)組織的行政色彩濃厚而自治功能難以彰顯，由此生成基層社會(huì)治理體系中的耗散結(jié)構(gòu)。在稅費(fèi)改革之前，上述耗散結(jié)構(gòu)通過吸納自下而上的農(nóng)村稅費(fèi)而自我強(qiáng)化，從而導(dǎo)致“內(nèi)卷化”；而在稅費(fèi)改革之后，其主要通過消解自上而下的國(guó)家項(xiàng)目資源而日漸膨脹，進(jìn)而引致“基層治理內(nèi)卷化”。由此，以耗散結(jié)構(gòu)為本質(zhì)特征，“內(nèi)卷化”在鄉(xiāng)-村關(guān)系的研究體系中獲得了新的解釋。

二、鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”的生發(fā)機(jī)理

鄉(xiāng)-村關(guān)系鏈接著國(guó)家政權(quán)與村莊社會(huì)的互動(dòng)與溝通，其結(jié)構(gòu)樣態(tài)對(duì)國(guó)家政權(quán)現(xiàn)代化建設(shè)與村莊社會(huì)的整合發(fā)展具有重要作用。不同形態(tài)的鄉(xiāng)-村關(guān)系是國(guó)家政權(quán)與村莊社會(huì)相互作用、彼此耦合的結(jié)果。具言之，國(guó)家主導(dǎo)的基層治理方式與村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)之間的內(nèi)在張力是形塑鄉(xiāng)-村關(guān)系結(jié)構(gòu)樣態(tài)的核心機(jī)制。在治理實(shí)踐過程中，這種結(jié)構(gòu)性張力具體表現(xiàn)為基層治理主體的經(jīng)濟(jì)理性、國(guó)家能力結(jié)構(gòu)的內(nèi)在沖突與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)變遷三個(gè)方面。其中，基層治理主體的經(jīng)濟(jì)理性是鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”的前提和基礎(chǔ)，而國(guó)家能力結(jié)構(gòu)的內(nèi)在沖突和傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)變遷則構(gòu)成了鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”持續(xù)存在并不斷強(qiáng)化的要素支撐。

1.基層治理主體的經(jīng)濟(jì)理性與鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”的生成

利益是主體行為的主要考量，利益關(guān)系是形塑主體間互動(dòng)關(guān)系的重要變量。作為理性經(jīng)濟(jì)人①，治理主體基于自身利益訴求形成耗散結(jié)構(gòu)，進(jìn)而消解治理資源，并最終導(dǎo)致了鄉(xiāng)-村關(guān)系的“內(nèi)卷化”。

20世紀(jì)50年代隨著中國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的開啟，傳統(tǒng)中國(guó)以“鄉(xiāng)紳階層”為中介的“雙軌政治”瓦解，取而代之的是國(guó)家權(quán)力的日漸增強(qiáng)及其向農(nóng)村社會(huì)的持續(xù)延伸。與此同時(shí)，以往作為村莊利益維護(hù)者的“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”或傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的代言人開始退出村莊政治舞臺(tái)。20世紀(jì)80年代“分灶吃飯”的財(cái)政體制改革充分激活了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)理性。而后，在分稅制財(cái)政體制下為更好地完成上級(jí)所要求的稅費(fèi)征收工作，同時(shí)滿足自身的組織發(fā)展訴求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收中往往給予村級(jí)組織負(fù)責(zé)人相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。在此背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織圍繞稅費(fèi)征收及其利益分配結(jié)成“共同體”，而這種“共同體”在本質(zhì)上是一種耗散型關(guān)系結(jié)構(gòu)，其消解著大量的稅費(fèi)資源，從而導(dǎo)致“稅費(fèi)增加而效益遞減”的鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”問題成為基層社會(huì)治理中的“頑疾”[25]。

稅費(fèi)改革后，國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)之間的資源流向發(fā)生了根本性的改變，國(guó)家資源開始以項(xiàng)目為依托進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)。但是，宏觀層面的關(guān)系調(diào)整并沒有瓦解鄉(xiāng)-村之間的耗散結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”問題仍然存續(xù)于項(xiàng)目制的微觀運(yùn)作過程之中。具言之，項(xiàng)目式的資源供給方式在政府內(nèi)部進(jìn)行了“委托—管理—代理”的權(quán)限劃分，其中作為委托方的中央政府依法享有項(xiàng)目目標(biāo)設(shè)定權(quán)，作為管理方的中間政府(省、市、縣)依規(guī)握有項(xiàng)目結(jié)果的檢查驗(yàn)收和激勵(lì)分配權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則以代理方身份積極介入項(xiàng)目實(shí)踐并負(fù)責(zé)項(xiàng)目的整體落實(shí)工作。在項(xiàng)目推行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面通過“打包”機(jī)制完成其政績(jī)建構(gòu)目標(biāo)，另一方面則通過應(yīng)對(duì)上級(jí)的檢查驗(yàn)收來(lái)獲取相應(yīng)的激勵(lì)分配。由此，鄉(xiāng)-村關(guān)系再次緊密起來(lái)，耗散型關(guān)系結(jié)構(gòu)不斷生成并日漸強(qiáng)化，從而導(dǎo)致了“內(nèi)卷化”困局，也就是前文提及的，鄉(xiāng)-村關(guān)系通過消解自上而下的國(guó)家項(xiàng)目資源而日漸膨脹，進(jìn)而引致“基層治理內(nèi)卷化”。

2.國(guó)家能力結(jié)構(gòu)的內(nèi)在張力與鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”的強(qiáng)化

中華人民共和國(guó)成立之初，作為典型的農(nóng)業(yè)大國(guó)，中國(guó)工業(yè)化建設(shè)舉步維艱。為完成工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)從落后農(nóng)業(yè)國(guó)到先進(jìn)工業(yè)國(guó)的歷史轉(zhuǎn)變，國(guó)家采取了“工業(yè)優(yōu)先”的發(fā)展模式，城鄉(xiāng)二元格局出現(xiàn)。這一時(shí)期，為完成工業(yè)資本的原始積累，國(guó)家遵循工業(yè)建設(shè)邏輯對(duì)農(nóng)村實(shí)行全面控制和集體管理[27]。通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”以及嚴(yán)格的戶籍管理、糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度，大量農(nóng)業(yè)剩余被轉(zhuǎn)移至工業(yè)部門，從而實(shí)現(xiàn)了“以農(nóng)哺工”“以鄉(xiāng)促城”的階段性發(fā)展目標(biāo)。改革開放以后，“中央一號(hào)”文件連續(xù)5年(1982年—1986年)對(duì)“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”問題進(jìn)行戰(zhàn)略部署，以著力提升農(nóng)民收入為突破口推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，同時(shí)也在一定程度上動(dòng)搖了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)關(guān)系格局。但這一階段仍處于“城市優(yōu)先發(fā)展”的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，政府投資中農(nóng)業(yè)投資比重總體呈下降趨勢(shì)，“六五”“七五”“八五”時(shí)期，農(nóng)業(yè)投資占比分別為9.5%、8.4%和8.8%；從1978年的13.43%下降到1996年的8.82%，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生根本性逆轉(zhuǎn)[28]。20世紀(jì)90年代，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要財(cái)稅來(lái)源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸退出歷史舞臺(tái)，且同期推行的分稅制財(cái)政體制將農(nóng)業(yè)稅費(fèi)完全劃歸為地方稅種。此時(shí)，為保證稅費(fèi)收繳工作順利完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織密切合作。因此，這一時(shí)期地方國(guó)家政權(quán)在資源提取方面依舊強(qiáng)勢(shì)，但由于科層系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的規(guī)制作用不彰，暴力沖突與暴力征稅的情況時(shí)有發(fā)生。簡(jiǎn)言之，1949年至稅費(fèi)改革之前，“優(yōu)先發(fā)展城市”與“優(yōu)先發(fā)展工業(yè)”的發(fā)展取向，是“三農(nóng)”問題成為拖滯國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展重要短板以及鄉(xiāng)-村關(guān)系日益“內(nèi)卷化”的重要誘因。尤其是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的漸次退出以及分稅制財(cái)政體制的推行，耗散型鄉(xiāng)-村關(guān)系結(jié)構(gòu)不斷強(qiáng)化，鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”困境日益加深。

當(dāng)前，國(guó)家持續(xù)以“資源下鄉(xiāng)”的方式助力農(nóng)村建設(shè)，且不斷增加資源輸入的規(guī)模以推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。但持續(xù)的資源輸入并不能與農(nóng)村場(chǎng)域內(nèi)屬地政府行政管理能力的有效提升畫等號(hào)。為防止輸入資源被濫用，一系列的治理規(guī)則隨自上而下的資源下沉到農(nóng)村社會(huì)，一方面提升了政權(quán)組織的規(guī)約能力，另一方面也促使政府主導(dǎo)下的鄉(xiāng)規(guī)民約逐漸從整體性支配向精細(xì)化技術(shù)治理轉(zhuǎn)型。與稅費(fèi)改革前相比，現(xiàn)階段國(guó)家政權(quán)提取與規(guī)約之間的力量對(duì)比發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了從“強(qiáng)提取—弱規(guī)約”到“弱提取—強(qiáng)規(guī)約”的轉(zhuǎn)變。但這種轉(zhuǎn)變并沒有消弭國(guó)家主導(dǎo)的基層治理方式與村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)之間的內(nèi)在張力，只是轉(zhuǎn)換了鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”的存續(xù)空間。即：現(xiàn)階段鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”依舊存在，只不過與此前的表現(xiàn)形式不同，具體表現(xiàn)為以國(guó)家資源為軸心的分利秩序形成和系列“形式主義”治理行為的產(chǎn)生②。

表1 1919—1934年河北實(shí)際財(cái)政收入及年變化率

表2 1913—1934年河北、山東兩省財(cái)政收入實(shí)況及年變化率

3.農(nóng)村社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)變遷與鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”的加深

傳統(tǒng)中國(guó)“雙軌政治”下的村莊社會(huì)是基于宗族或親族而形成的文化共同體，個(gè)體成員受到共同文化的規(guī)約，在這樣的背景下，作為在朝輔助帝王共治天下、在野作為地方精英領(lǐng)導(dǎo)民間社會(huì)的鄉(xiāng)紳階層，既是文化規(guī)范的遵守者也是文化規(guī)范的捍衛(wèi)者，并借由文化的規(guī)約作用教化民眾來(lái)維護(hù)村莊集體利益[29]。內(nèi)生于村莊的文化網(wǎng)絡(luò)為村莊權(quán)力的生成與運(yùn)作供給了合法性資源，此即為“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”，該網(wǎng)絡(luò)的形塑同樣離不開特定的村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)。20世紀(jì)上半葉，隨著“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”的退隱和“贏利型經(jīng)紀(jì)”的興起，村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生劇烈變遷，與此同時(shí)文化的規(guī)約作用進(jìn)一步下降，鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”的存續(xù)空間因此得到拓展，并進(jìn)一步加劇了國(guó)家的總體性危機(jī)。

中華人民共和國(guó)成立之后，尤其是改革開放以來(lái)，隨著國(guó)家行政權(quán)力的不斷強(qiáng)化以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，市場(chǎng)力量的滲透使得農(nóng)村傳統(tǒng)的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)不斷弱化。其一方面表現(xiàn)為內(nèi)生于農(nóng)村社會(huì)的文化規(guī)約機(jī)制不斷消解；另一方面則表現(xiàn)為村民個(gè)體基于鄉(xiāng)土社會(huì)宗族關(guān)系的既有社會(huì)關(guān)聯(lián)逐漸消解。具言之，這一時(shí)期，農(nóng)村社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)日漸松散，具有高度組織整合能力的“人民公社”與“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的鄉(xiāng)村管理體制不斷瓦解。對(duì)于已走上社會(huì)主義市場(chǎng)化道路的鄉(xiāng)村而言，“鄉(xiāng)政村治”基層治理模式所面對(duì)的主要是較為普遍的原子化個(gè)體和空心化的社區(qū)共同體。個(gè)體存在原子化不是指一般性的社會(huì)關(guān)系的疏離，而是指由于人類社會(huì)最重要的社會(huì)聯(lián)結(jié)機(jī)制中間組織(intermediate group)的解體或缺失而產(chǎn)生的個(gè)體孤獨(dú)、無(wú)序互動(dòng)的狀態(tài)和道德解組、人際疏離、社會(huì)失范的社會(huì)總體性危機(jī)[30]。與之伴生的是，原本整合的農(nóng)村社會(huì)不斷裂化為諸多“孤島”，而這些“孤島”彼此對(duì)立，相互抵牾，進(jìn)而加劇了農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的“碎片化”危機(jī)。農(nóng)村社會(huì)原子化的個(gè)體存在與碎片化的結(jié)構(gòu)樣態(tài)不僅離間了傳統(tǒng)的鄰里關(guān)系，而且也壓縮了“村規(guī)民約”的作用空間，并進(jìn)一步導(dǎo)致了村莊治理實(shí)踐中的德治缺位。如前所述，“資源下鄉(xiāng)”雖然使國(guó)家政權(quán)提取與規(guī)約之間的力量對(duì)比發(fā)生了根本逆轉(zhuǎn)，但并沒有消解耗散型鄉(xiāng)-村關(guān)系結(jié)構(gòu)，反而使之膨脹。

對(duì)于鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”生成機(jī)理的探討絕不應(yīng)停留在理論思辨層面，而應(yīng)將其下沉至具體的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐之中。在現(xiàn)實(shí)的治理實(shí)踐過程中，鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”是基層治理主體的經(jīng)濟(jì)理性、國(guó)家能力結(jié)構(gòu)的內(nèi)在張力與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)變遷相互耦合、強(qiáng)化的結(jié)果。但在不同時(shí)期，三者之間的力量對(duì)比不甚一致，由此導(dǎo)致“內(nèi)卷化”的不同樣態(tài)。基于上述“國(guó)家能力—基層治理主體—農(nóng)村社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)”的討論分析，可以歸納出鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”的生成機(jī)理(詳見表3)。

表3 鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”的生成機(jī)理

三、鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”的演進(jìn)結(jié)果

鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”以耗散結(jié)構(gòu)為本質(zhì)特征，在當(dāng)前由國(guó)家主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，耗散型鄉(xiāng)-村關(guān)系結(jié)構(gòu)不僅消解著大量的治理資源，并導(dǎo)致資源利用異化，而且衍生出其他基層治理頑疾。主要包括以下三個(gè)方面：其一，資源利用異化，治理效益低下；其二，政策執(zhí)行梗阻，國(guó)家意志難行；其三，基層負(fù)擔(dān)加重，“減負(fù)悖論”強(qiáng)化。

1.資源利用異化，治理效益低下

20世紀(jì)以來(lái)，無(wú)論是在國(guó)家政權(quán)建設(shè)環(huán)節(jié)還是在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展中，耗散型鄉(xiāng)-村關(guān)系結(jié)構(gòu)的持續(xù)存在和不斷強(qiáng)化消解了大量的治理資源，從而引發(fā)了治理實(shí)踐中“資源利用異化、治理效益不彰”等基層治理難題。20世紀(jì)上半葉，在民國(guó)時(shí)期所謂的“黃金十年”(1927年—1937年)，國(guó)家財(cái)政收入雖然持續(xù)提升，但在縣級(jí)層面“政府不是利用不斷增加的稅收來(lái)鞏固和提高已有設(shè)施和機(jī)關(guān)辦事效率，而是在省政府的命令下，不斷地創(chuàng)立機(jī)構(gòu)，增加‘近代化’職能，如土地清丈局、衛(wèi)生局、公路橋梁管理局、黨訓(xùn)班等”[12]73-74，結(jié)果導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、人員膨脹，使得用于農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政資金愈加緊張，不僅導(dǎo)致這一階段鄉(xiāng)村建設(shè)舉步維艱、鄉(xiāng)村治理效益低下，而且進(jìn)一步加劇了本已十分嚴(yán)重的鄉(xiāng)村衰敗問題。

2018年10月20日，中國(guó)—中東歐國(guó)家圖書館聯(lián)盟在杭州正式成立，通過《中國(guó)—中東歐國(guó)家圖書館聯(lián)盟成立宣言》和《中國(guó)—中東歐國(guó)家圖書館聯(lián)盟2019—2020年行動(dòng)計(jì)劃》，聯(lián)盟秘書處設(shè)在杭州圖書館。聯(lián)盟成立后，各成員將在書目數(shù)據(jù)共享、文獻(xiàn)交流互換、人員交流與培訓(xùn)、文化交流等方面展開合作，共同推進(jìn)中國(guó)與中東歐各國(guó)圖書館的持續(xù)發(fā)展。

1949年以后，國(guó)家百?gòu)U待興，為了實(shí)現(xiàn)整體發(fā)展，不得已采取“優(yōu)先發(fā)展工業(yè)”和“優(yōu)先發(fā)展城市”的發(fā)展路線，并將此作為重要的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，鄉(xiāng)-村關(guān)系問題并不凸顯，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革啟動(dòng)后，“三農(nóng)”問題逐漸顯現(xiàn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的弊端越來(lái)越顯著。20世紀(jì)90年代，由于稅費(fèi)征收工作的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員膨脹、機(jī)構(gòu)臃腫，逐年增加的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)相當(dāng)一部分用于基層政府的組織運(yùn)行，農(nóng)村公共服務(wù)供給乏力，村莊集體行動(dòng)能力瀕臨瓦解。為此，中共中央、國(guó)務(wù)院在21世紀(jì)初開始推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，并于2006年徹底廢除了存續(xù)千年之久的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。稅費(fèi)改革完成后，為保障農(nóng)村公共服務(wù)供給、提升村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)，國(guó)家開始逐步施行“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策。該政策的實(shí)施在一定程度上緩解了農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的難題，并且對(duì)農(nóng)村居民收入水平產(chǎn)生了顯著的正向影響，其影響程度整體呈逐年遞增趨勢(shì)[31]。與此同時(shí)，“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策在推行過程中的實(shí)際績(jī)效與目標(biāo)績(jī)效之間產(chǎn)生了偏差，進(jìn)而拉大了村際發(fā)展差異。例如，一項(xiàng)基于2015年遼寧省百村千戶調(diào)查數(shù)據(jù)的定量研究表明：“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的獲得在村域范圍內(nèi)具有負(fù)向溢出效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)各村之間在獲得“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)上存在激烈競(jìng)爭(zhēng)，且人均純收入較低的村莊更容易優(yōu)先獲得“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，資源利用異化和治理效益低下的治理困局頻繁出現(xiàn)[32]。

稅費(fèi)改革后，為推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)以全面建成小康社會(huì)，國(guó)家開始以項(xiàng)目制對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行資源輸入。然而，作為理性經(jīng)濟(jì)人，基層政府基于自身政績(jī)建構(gòu)的考量而將項(xiàng)目資金輸入到先天稟賦較為良好的村莊，從而人為地制造了村莊分化，這不僅誘發(fā)了基層治理的馬太效應(yīng)，也進(jìn)一步降低了國(guó)家財(cái)政資金的整體使用效益。此外，在項(xiàng)目落地環(huán)節(jié)，農(nóng)村社會(huì)場(chǎng)域中各類行動(dòng)主體亦圍繞治理資源形成了分利秩序，致使“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”過程中存在著嚴(yán)重的“精英俘獲”問題。在精準(zhǔn)扶貧過程中，農(nóng)村扶貧資源分配異化及其所表征的“精英俘獲”問題是影響農(nóng)村脫貧效果的重要原因[33]，這與國(guó)家推行項(xiàng)目制的初衷相背離。在很多情況下，當(dāng)?shù)厝罕娫谶@種單向性的自上而下的資源投入過程中形成了嚴(yán)重的政府依賴癥，群眾參與治理活力明顯不足[34]，“資源利用異化，治理效益低下”等難題嚴(yán)重制約著基層社會(huì)治理效能的提升。

2.政策執(zhí)行梗阻，國(guó)家意志難行

公共政策是國(guó)家意志表達(dá)與施政方向的有機(jī)載體，是國(guó)家政權(quán)開展社會(huì)治理的重要工具。作為公共政策流程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政策執(zhí)行對(duì)于國(guó)家意志的貫徹落實(shí)具有決定性影響，制度執(zhí)行力已成為影響國(guó)家治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素。在基層治理場(chǎng)域，政策執(zhí)行梗阻、國(guó)家意志難行的情況時(shí)有發(fā)生，“制度虛設(shè)”“制度空轉(zhuǎn)”“制度失靈”等制度執(zhí)行不力的現(xiàn)象對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)造成阻礙[35]。政策執(zhí)行梗阻是指在公共政策執(zhí)行的實(shí)際過程中，政策執(zhí)行主體由于自身態(tài)度、素質(zhì)和能力等原因，往往消極、被動(dòng)、低效地執(zhí)行政策，甚至影響和阻撓公共政策的有效執(zhí)行[36]。這不僅損害了人民群眾的根本利益，也侵蝕了國(guó)家政權(quán)的合法性根基。

20世紀(jì)上半葉，即民國(guó)時(shí)期的國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)非但沒能使廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，反而進(jìn)一步加劇了農(nóng)村的衰敗，并由此釀成了持續(xù)不斷的“鄉(xiāng)村危機(jī)”。為探索鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的建設(shè)出路并走出“鄉(xiāng)村危機(jī)”，這一時(shí)期中國(guó)社會(huì)形成了以梁漱溟、盧作孚、晏陽(yáng)初為代表的鄉(xiāng)村建設(shè)派，并由此掀起了轟轟烈烈的鄉(xiāng)村建設(shè)熱潮。“鄉(xiāng)村建設(shè)思想的傳播與鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展相互影響，不僅帶動(dòng)各社會(huì)團(tuán)體和知識(shí)分子的鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐行動(dòng)的陸續(xù)開展，也推動(dòng)中央政府對(duì)鄉(xiāng)村問題的關(guān)注。國(guó)民政府注意到鄉(xiāng)村建設(shè)，成立農(nóng)村復(fù)興委員會(huì)、中央農(nóng)業(yè)實(shí)驗(yàn)所等機(jī)關(guān)，開展農(nóng)情調(diào)查、部署鄉(xiāng)村工作。”[37]然而，這一階段政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè)大多以失敗而告終，其“主要原因就在于鄉(xiāng)村建設(shè)非但沒有解決農(nóng)民問題，使其生活得到改善，反而給農(nóng)民帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)”[38]，而這種負(fù)擔(dān)的生成和加劇則主要是因?yàn)猷l(xiāng)-村之間耗散型關(guān)系結(jié)構(gòu)的存續(xù)和強(qiáng)化。

中華人民共和國(guó)成立以后，城鄉(xiāng)之間形成了逐漸穩(wěn)定的二元關(guān)系結(jié)構(gòu)，政府以“大包統(tǒng)攬”的方式管理村莊，村莊對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府呈現(xiàn)出組織依附性，鄉(xiāng)-村關(guān)系具化為城市對(duì)村莊的“剪刀差”式發(fā)展關(guān)系。20世紀(jì)80年代，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國(guó)范圍全面推行，為推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，國(guó)家先后出臺(tái)各類政策以推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村集體企業(yè)的發(fā)展。然而，由于耗散型鄉(xiāng)-村關(guān)系結(jié)構(gòu)的存在，上述旨在借由發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的系列政策在具體執(zhí)行過程中遭遇梗阻，甚至在一些地方產(chǎn)生了反效果。即：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在1978—1990年間的迅速擴(kuò)張期吸收了“過度的”資本投資，而留給農(nóng)業(yè)的投資非常少，并引發(fā)不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的“負(fù)激勵(lì)效應(yīng)”；平均而言，在這一段時(shí)期內(nèi)，這種“負(fù)激勵(lì)效應(yīng)”大于正向外部影響，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)出每增長(zhǎng)10%就會(huì)使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)出下降0.54%[39]。當(dāng)前，在各類資源下鄉(xiāng)過程中，政策執(zhí)行梗阻現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如基層精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行梗阻就與鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”有著深刻聯(lián)系[40]。概言之，鄉(xiāng)-村之間耗散型關(guān)系結(jié)構(gòu)的存續(xù)和強(qiáng)化是引發(fā)“政策執(zhí)行梗阻、國(guó)家意志難行”等基層治理問題的根本原因。

3.基層負(fù)擔(dān)加重，“減負(fù)悖論”強(qiáng)化

基層負(fù)擔(dān)問題源自于從自下而上的視角探究國(guó)家-社會(huì)關(guān)系。稅費(fèi)改革以前，基層負(fù)擔(dān)更多是指由于國(guó)家稅費(fèi)征收而帶來(lái)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而稅費(fèi)改革后，基層負(fù)擔(dān)的具體對(duì)象發(fā)生轉(zhuǎn)移，其主要用于描述以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”為對(duì)象的治理主體在現(xiàn)實(shí)治理過程中為“形式主義”所累的問題。也就是說(shuō)，稅費(fèi)改革促使基層負(fù)擔(dān)發(fā)生了從個(gè)體農(nóng)民負(fù)擔(dān)向基層組織負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)型。但無(wú)論是農(nóng)民負(fù)擔(dān)還是組織負(fù)擔(dān)，耗散型鄉(xiāng)-村關(guān)系結(jié)構(gòu)的存在使得作為治理對(duì)象的基層負(fù)擔(dān)在現(xiàn)實(shí)治理實(shí)踐中陷入了“增—減—增”的怪圈，進(jìn)而導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)越減越重，形成所謂的“減負(fù)悖論”。

黃宗羲在《明夷待訪錄·田制三》中對(duì)古代稅制進(jìn)行了歷史考證，并由此認(rèn)為古代歷朝所進(jìn)行的并稅式改革最終都導(dǎo)致了“積累莫返之害”；而后，秦暉將這一現(xiàn)象稱之為黃宗羲定律[41]。黃宗羲定律描述了農(nóng)民負(fù)擔(dān)積重難返的現(xiàn)實(shí)以及“減負(fù)悖論”的生成歷史。近代以來(lái)，隨著國(guó)家政權(quán)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重。尤其是1928年7月南京國(guó)民政府第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議將“田賦”劃歸為地方稅種后，“田賦附加有加無(wú)已，苛捐雜稅亦如雨后春筍，應(yīng)時(shí)而生”[42]。1934年5月，南京國(guó)民政府召開第二次全國(guó)財(cái)政會(huì)議以整頓田賦征收制度，從而使農(nóng)民負(fù)擔(dān)有所減輕。但由于基層政府的擴(kuò)張和“贏利型經(jīng)紀(jì)”隊(duì)伍的壯大且隨著后者不斷脫離國(guó)家政權(quán)之管控，此次會(huì)議成果如曇花一現(xiàn)，轉(zhuǎn)瞬即逝。自此之后，民國(guó)時(shí)期農(nóng)民負(fù)擔(dān)再次加重。中華人民共和國(guó)成立之后，尤其是隨著人民公社的建立，“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的絕大部分都控制在公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)手中，生產(chǎn)剩余除了分配給農(nóng)民必需的生活資料外，其余都掌握在集體手中”[43]，即這一時(shí)期農(nóng)民負(fù)擔(dān)主要表現(xiàn)為集體承受而非個(gè)體承擔(dān)。20世紀(jì)90年代，因農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收問題，農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重，一些地方的干群關(guān)系一度緊張。21世紀(jì)初，中共中央、國(guó)務(wù)院開啟農(nóng)村稅費(fèi)改革，從開始的并費(fèi)入稅、減少預(yù)算外收入以加強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稅費(fèi)征收工作的監(jiān)督，到徹底廢除存續(xù)千年之久的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)顯著下降，特別是農(nóng)民政策內(nèi)負(fù)擔(dān)水平顯著降低[44]。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)民個(gè)人負(fù)擔(dān)顯著減輕，基層減負(fù)更多聚焦于如何減輕基層治理主體為“形式主義”所累的問題。2019年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，旨在更好為基層干部松綁減負(fù)，教育引導(dǎo)黨員干部樹立正確政績(jī)觀，把對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來(lái)。但就減負(fù)效果來(lái)看，似乎尚不明顯。一項(xiàng)基于A省780名社區(qū)干部的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，雖然地方政府在積極響應(yīng)中央號(hào)召和貫徹基層減負(fù)和會(huì)議減負(fù)的政策規(guī)定，但基層干部依然感到會(huì)議負(fù)擔(dān)較重，并且較重的負(fù)擔(dān)感知導(dǎo)致其心理倦怠和焦灼感，進(jìn)而影響其工作行為的積極性和主動(dòng)性[45]。對(duì)此需要從造成形式主義的深層次制度性原因加以分析。國(guó)家治理的技術(shù)取向強(qiáng)化了科層體系內(nèi)部上下級(jí)之間的權(quán)力監(jiān)督，對(duì)于提升整體行政效能有其積極的一面。然而，在實(shí)踐工作中，對(duì)于承接大量工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村而言，過度的單向監(jiān)督加之耗散型鄉(xiāng)-村關(guān)系結(jié)構(gòu)的持續(xù)存在難免助長(zhǎng)形式主義作風(fēng)和“痕跡管理”的工作傾向，并進(jìn)一步加劇鄉(xiāng)-村關(guān)系的“內(nèi)卷化”。這也是基層“減負(fù)悖論”頻發(fā)的深層次原因。

四、化解鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”困局的對(duì)策建議

在現(xiàn)階段城鄉(xiāng)融合與共治的發(fā)展背景下，關(guān)于鄉(xiāng)-村之間建立善政與善治關(guān)系的探討對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深化推進(jìn)以及實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。鑒于此，文章在對(duì)“內(nèi)卷化”概念進(jìn)行歷史考證的基礎(chǔ)上將鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”定義為：在以國(guó)家為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，基層治理主體之間形成了一種耗散型關(guān)系結(jié)構(gòu)，且這種關(guān)系結(jié)構(gòu)在演進(jìn)過程中日趨復(fù)雜化和精細(xì)化，其自身不僅消解著大量治理資源，從而導(dǎo)致資源利用異化，還進(jìn)一步引發(fā)了資源利用異化、政策執(zhí)行梗阻、基層負(fù)擔(dān)加重等一系列的鄉(xiāng)村治理難題。

鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”的本質(zhì)在于基層治理主體間耗散型關(guān)系結(jié)構(gòu)的存續(xù)，該關(guān)系結(jié)構(gòu)及其所表征的鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”問題是國(guó)家政權(quán)與農(nóng)村社會(huì)相互作用、耦合的結(jié)果。在基層社會(huì)治理實(shí)踐過程中，其具化為基層治理主體的經(jīng)濟(jì)理性、國(guó)家能力結(jié)構(gòu)的內(nèi)在張力與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)變遷三個(gè)方面。鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”引發(fā)基層社會(huì)治理實(shí)踐中的一系列次生性問題，如資源利用異化，治理效益低下；政策執(zhí)行梗阻，國(guó)家意志難行；基層負(fù)擔(dān)加重，“減負(fù)悖論”強(qiáng)化。化解鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”困局及其衍生的基層治理頑疾，需要從以下三個(gè)方面著手。

第一，重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式，在堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，加快構(gòu)建基層治理多元主體協(xié)同治理模式。鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域內(nèi)多元主體的共同在場(chǎng)已然成為社會(huì)共識(shí)，但多元主體間的結(jié)構(gòu)關(guān)系樣態(tài)與功能發(fā)揮問題仍懸而未決。對(duì)此，一方面，要充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)的核心作用，增強(qiáng)基層黨組織的組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，將多元主體凝聚在基層黨組織周圍以構(gòu)建“一核多元”的鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)，使各社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織、所有村民能夠在基層黨組織堅(jiān)強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)下各居其位、合力共治。對(duì)此，全面推行村黨組織書記、村民委員會(huì)主任“一肩挑”的重大舉措即為一種積極探索。另一方面，應(yīng)明確協(xié)同治理模式中多元主體的職責(zé)定位，積極建構(gòu)多元主體協(xié)同機(jī)制，最大限度地發(fā)揮多元主體聯(lián)動(dòng)的協(xié)同優(yōu)勢(shì)，提升治理效能，從而破解鄉(xiāng)-村關(guān)系中村級(jí)組織治理能力不足或權(quán)威性不夠的“內(nèi)卷化”問題。

第二，重新整合鄉(xiāng)村社會(huì)，恢復(fù)并迭代村莊社會(huì)公共文化關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以疏通自下而上的權(quán)力規(guī)約通道。鄉(xiāng)村公共文化是指在村莊公共空間范圍內(nèi)生成的文化樣態(tài)，因價(jià)值符碼的嵌入，公共文化依托個(gè)體的文化觀感和互動(dòng)體驗(yàn)作用于心理、觀念和行動(dòng)，對(duì)形成地方性共同體所共享的符號(hào)系統(tǒng)、進(jìn)而建構(gòu)基層治理秩序具有重要支撐作用[46]。國(guó)家權(quán)力與市場(chǎng)力量的滲入壓縮了村莊內(nèi)生性公共文化規(guī)范的作用空間，并進(jìn)一步加劇鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”的困局。對(duì)此，應(yīng)重構(gòu)治理界面以拓展鄉(xiāng)村社會(huì)公共文化關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的作用場(chǎng)域，從而打通自下而上的權(quán)力規(guī)約路徑，以紓解鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”問題。

第三，加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，構(gòu)建基層治理主體的軟約束。行政倫理又稱行政道德，它是以“責(zé)、權(quán)、利”的統(tǒng)一為基礎(chǔ)，以協(xié)調(diào)個(gè)人、組織與社會(huì)的關(guān)系為核心的行政行為準(zhǔn)則和規(guī)范系統(tǒng)。如果“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”崩解亦或者行政倫理失效，將不可避免地刺激基層治理主體經(jīng)濟(jì)理性的生成，還會(huì)進(jìn)一步鞏固和強(qiáng)化耗散型鄉(xiāng)-村關(guān)系結(jié)構(gòu)。因此，既要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織行政倫理建設(shè)以增強(qiáng)其約束性和滲透性，也要通過條塊整合機(jī)制提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌治理能力以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共治，更重要的是要建構(gòu)新型鄉(xiāng)村治理體系，完善村莊一級(jí)的“自治、德治與法治”相融合的治理網(wǎng)絡(luò)，從而借由其對(duì)基層治理主體的有效規(guī)約來(lái)消解耗散型鄉(xiāng)-村關(guān)系結(jié)構(gòu)的存續(xù)空間，并逐步化解鄉(xiāng)-村關(guān)系“內(nèi)卷化”難題。

注釋

①理性經(jīng)濟(jì)人是經(jīng)濟(jì)學(xué)中用以分析主體行為的基本假設(shè)，其因強(qiáng)大的解釋力而具有持久的生命力。目前這一假設(shè)已被廣泛應(yīng)用于各研究場(chǎng)域。其中，在基層治理領(lǐng)域，作為理性經(jīng)濟(jì)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為動(dòng)機(jī)往往基于自身政績(jī)的建構(gòu)。參見辛自強(qiáng)：《理性的達(dá)成：社會(huì)治理心理學(xué)的思考》，《中州學(xué)刊》2020年第3期；張權(quán)、楊立華：《“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象：動(dòng)機(jī)、行為及擴(kuò)散——一場(chǎng)“理性經(jīng)濟(jì)人”參加的“避責(zé)生存賽”》，《人民論壇》2019年第36期；伍洪杏：《基于理性“經(jīng)濟(jì)人”人性假設(shè)的行政倫理建設(shè)》，《湖南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第3期；倪星：《理性經(jīng)濟(jì)人視角下的官員腐敗研究》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第8期。②有關(guān)這方面的研究可參見錢全：《分利秩序、治理取向與場(chǎng)域耦合:一項(xiàng)來(lái)自“過渡型社區(qū)”的經(jīng)驗(yàn)研究》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2019年第5期；譚詩(shī)贊：《“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”中的共謀行為與分利秩序》，《探索》2017年第3期；桂華：《論村級(jí)形式主義的體制性成因——基于鄉(xiāng)村關(guān)系的視角》，《南京社會(huì)科學(xué)》2021年第9期；李瀅：《基層工作評(píng)價(jià)中的“痕跡主義”表現(xiàn)及治理之方》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2019年第1期。