鄉村人才振興政策執行因何遇阻？
——基于修正后的模糊—沖突模型解釋

張貴群,張 旭

(1.中共重慶市委黨校 公共管理學教研部, 重慶 400041; 2.中共昌都市委黨校 經濟與行政管理教研室，西藏 昌都 854078)

一、問題的提出與文獻綜述

自我國在第一個人才隊伍建設規劃綱要《2002—2005年全國人才隊伍建設規劃綱要》中明確提出要鼓勵和支持農業技術專長人才到農村開發創業,發展農村人才市場,培養農業產業化經營和農業科技隊伍,實施“西部地區百萬農村基層黨員干部培訓工程”以來，到2021年2月23日頒布《關于加快推進鄉村人才振興的意見》提出“大力培養本土人才，引導城市人才下鄉，推動專業人才服務鄉村，吸引各類人才在鄉村振興中建功立業”，鄉村人才隊伍建設已歷經20年的發展。盡管中央政府謀劃全局推進鄉村人才建設，各省、市、自治區政府也相繼形成一系列政策加快人才振興工作落地，但政策輸出的結果似乎與政策預期不符。據國家統計局公布的《2021年農民工監測調查報告》顯示，我國農民工數量達到29 251萬，比上一年增加691萬人，增長2.4%，農村進城務工人員持續增加。第三次全國農業普查數據顯示，東、中、西部地區農業生產經營人員的學歷為初中及以下的占比分別為90.3%、91%、93.3%。可見，鄉村人才發展的數量和質量都在相對下降，城鄉之間人才發展的不平衡問題進一步加劇，各類人才支撐鄉村振興戰略實施的基本需要尚未實現。目前，鄉村人才振興政策在執行中部分呈現“梗阻”特征。

鄉村人才隊伍建設是鄉村振興的關鍵，其建設效果受多種因素影響[1]。已有文獻對農村人才發展的現實困境開展了系列研究并取得豐碩成果。總體而言，相關研究認為鄉村人才發展困境主要存在三方面的問題：一是“沒人留”，鄉村人才數量不足。鄉村人才振興是關系鄉村發展的關鍵問題[2]，鄉村人才匱乏[3]、鄉村人才流失[4]、鄉村人才學歷結構分布不均[5]、鄉村人口老齡化嚴重[6]、鄉村人才年齡斷層[7]是鄉村人才建設的突出問題。其中，經濟型人才、技能型人才和農村實用型人才嚴重匱乏，導致鄉村人才供給難以滿足鄉村振興的需要[8]。二是“不愿留”，鄉村發展不能吸引人才。城鄉之間教育與就業不匹配[9]、崗位編制少和職務晉升難[10]、公共服務資源配置滯后[11]造成對鄉村人才的吸引力不足。此外，大多數人才對鄉村建設抱有“大材小用”的心理，對鄉村未來發展持消極態度，難以改變對鄉村的刻板印象，從而形成明顯的“過客”心理，不能真正扎根于鄉土[12]。三是“留不住”，鄉村人才環境欠佳。鄉村人才政策尚不健全[13]、激勵保障機制不完善[14]、培訓課程不合理[15]、人才發展空間狹隘[16]等讓多數人才將鄉村工作當成就業擇業的跳板。

綜上所述，已有研究從不同角度解釋了鄉村人才發展瓶頸與鄉村人才結構不良、吸引不足、環境欠佳緊密相關，這些研究成果為后續實現鄉村人才振興提供了有效的政策建議和工作思路。但實際上，影響鄉村人才發展的多種因素是彼此相聯的。欠佳的人才發展環境造成對鄉村人才的吸引力不足，進而導致鄉村人才結構不良。目前，需要從系統視角構建起能容納更多影響因素的分析框架對鄉村人才振興政策遇阻進行整體性解釋。本文嘗試以美國學者馬特蘭德的模糊—沖突模型為分析框架，通過對該模型進行適用性修正并構建政策內容的測量指標分析自上而下的政策流轉過程，探究鄉村人才振興政策遇阻的原因，以期為提升政策執行績效提供思路。

二、模糊—沖突模型及其適用性修正

模糊—沖突模型是西方第三次政策執行研究運動的代表性理論，避免了片面關注單一政策主體而忽視其他政策影響因素的弊端，為政策執行研究提供了整體性視角。但該理論在分析中國語境下的政策執行過程時存在一定的適應性問題。本文根據已有研究和中國的政策情景對模糊—沖突模型進行了適度調整。

(一)模糊—沖突模型

馬特蘭德的模糊—沖突模型是政策執行研究領域中的經典模型(見表1)，該模型以資源、權力、情景和聯盟為基本分析變量,在整合以往“自上而下”和“自下而上”兩種政策執行范式的基礎上提出模糊—沖突模型[17]。其核心觀點在于不僅需要羅列出影響政策執行的變量，還需要找出那些促使變量成為影響因素的原因。從政策本身所具備的模糊性程度和沖突性程度出發，將政策劃分為4種執行類型，分別是行政性執行、試驗性執行、政治性執行和象征性執行。

表1 模糊—沖突模型

模糊性低、沖突性低的政策會采取行政性執行，此時影響政策執行效果的支配性要素是資源。馬特蘭德指出科層體制只要有充足的資源就可以通過行政性執行實現政策效果。模糊性高、沖突性低的政策被稱為模糊性政策，政策執行類型是試驗性執行，地方情境是影響試驗性執行效果的支配性要素。該模型建構的情境，是指當一項公共政策的目標和手段不夠清晰時，政策參與者所掌握的資源優劣直接影響著政策效果。沖突性高、模糊性低政策被稱為沖突性政策，政策執行類型為政治性執行，支配性要素是執行者所掌握的權力。該模型構建的權力是指政治權力，是政治主體對政治客體的約束與限制程度，通常以國家強制力為保障。模糊性高、沖突性高的政策會采取象征性執行，由聯盟力量決定著政策執行效果。其中聯盟力量主要指農民工、研究人員、媒體等社會力量。

模糊—沖突模型是從政策屬性角度觀察政策執行模式的重要理論,為政策執行研究提供了考察政府行為的理論視角。政府行為是政策執行研究中的重要研究對象,通過透視政府運作過程,提煉政府行為邏輯圖景,厘清其與政策執行結果的關系,以更好地呈現復雜場域下的政策執行過程[18]。

(二)模糊—沖突模型的適用性修正

模糊—沖突模型作為整合階段的代表性理論，其重大貢獻在于避免了僅從單一途徑關注高層決策者或基層執行者方面的問題，而是從政策自身的模糊性與沖突性出發，揭示了不同執行類型的支配性要素。但西方價值取向下構建的理論模型，在分析中國的政策執行過程時存在解釋力不足的問題。

已有研究對模糊—沖突模型的解釋性質疑主要集中在以下幾方面：第一，該模型缺乏模糊性和沖突性的衡量標準。馬特蘭德根據模糊性與沖突性的程度高低劃分政策的執行類型，但政策的模糊性與沖突性并不是“非高即低”的，而是隨著政策環境調整而變化的。第二，政策執行類型的劃分過于簡單。模糊—沖突模型將政策分為4種執行類型，但一項公共政策在不同的階段呈現出不一樣的模糊性與沖突性特征，單一的執行類型很難解釋復雜的政策現實。第三，政策執行類型的支配性要素是否適應中國的政策現實還需進一步考證。第四，模糊—沖突模型提供了政策結果預測方案，卻未說明執行模式與執行結果之間的主要關系。

國內學者主要通過兩種方式對模糊—沖突模型進行修正：一是通過研究結果和案例結論檢驗該模型的解釋性并據此進行修正[19]；二是通過對該模型進行適用性修正再進行案例分析[20]。盡管根據政策問題的側重點不同形成了模糊—沖突模型的不同修正方式，但是國內學者關于模糊—沖突模型的修正仍然集中在模糊性與沖突性的拓展[21]、支配性要素的重新確定[22]、執行類型的動態修正等方面[23]。

為增強模糊—沖突理論的解釋力，使其更符合中國政策運作情景，需要對該模型進行適用性修正。中國的政策運作情景在微觀層面表現為政策參與者之間的共謀現象[24]，在宏觀層面表現為政治因素與公共政策的互塑[25]。賀東航和孔繁斌認為，中國的政策執行發生在一個“以黨領政”、黨和國家相互“嵌入”的獨特結構和政治生態中，有兩個顯著特征——“高位推動”與“條條塊塊”[26]。此外，楊宏山認為，政治決策與行政執行體系間的融合性是中國政策過程的顯著特點[27]。與其他因素相比，政治因素深度作用于中國的政策議程過程，直接影響政策系統的輸出狀況，故此本文結合中國政治情境和權力結構關系對模糊—沖突模型做了以下三方面的修正(見圖1)。

圖1 修正后的模糊—沖突模型

第一，關于政策屬性的識別標準調整。馬特蘭德根據政策模糊性與沖突性的高低不同將政策執行類型劃分為4個象限，這種以政策固有屬性為基礎的識別方法可以有效避免單一視角研究的片面理解。然而，在政策實踐中模糊性與沖突性的程度高低并不是涇渭分明的，大多政策都是介于這種“高低”之間隨著政策運作過程跟進變化。因此，本文將政策屬性的“高低識別”調整為“升高降低”趨勢，以政策變遷視角描述政策屬性的演進過程。當政策模糊性與沖突性呈現升高或降低的變化趨勢時，政策執行類型也隨之轉變，從單一的政策執行方式轉變為趨近于某種政策執行類型。

第二，關于政策執行類型的動態解釋。模糊—沖突模型將繁縟的公共政策區分為4種政策執行類型，但這4種政策執行類型并不能概括錯綜復雜的政策現實，也未能解釋政策執行方式的動態轉化過程。政策執行類型的轉化既是政策目標與手段自上而下的文本再造過程，也是適應政策環境變化的政策變遷策略。趨近行政性執行是政策執行的理想狀態。誠然，政策目標清晰、政策手段明確、上下同心同德、利益結構良好等都是政策執行的“良藥”，在這種境況下政策更易于達到預期效果。馬特蘭德在已有研究中指出，執行者會基于權力優勢地位將政治性執行轉化為行政性執行[17]。同時，在我國的政策執行案例中，基層執行者也會通過“求解”與“替代”的行動策略將試驗性執行轉化為行政性執行[28]。以降低政策的模糊性與沖突性來達到趨近行政性執行的目的對政策執行結果而言無疑是積極轉化。相應地，趨近行政性執行的政策模糊性或沖突性升高則是影響政策執行效果的消極轉化。

值得注意的是，趨近象征性執行的政策尚未存在轉化策略。原因在于模糊—沖突理論模型所構建的象征性執行并不帶有褒貶之意，更不是政策執行上的“陰奉陽違”與“敷衍了事”，而是與符號、價值、理念等密切相關聯，是相關政策內容的抽象呈現。象征性執行的政策只要將政策內容付諸實踐就意味著政策執行的成功。

第三，關于支配性要素的適用性修正。資源、權力、情景、聯盟不僅是模糊—沖突模型的基本分析變量，也分別是4種政策執行類型的支配性要素。但其中的部分內容與中國語境稍顯不符。其一，“情景”是趨近試驗性執行的支配性要素，馬特蘭德將其描述為政策參與主體的共力狀況，未能明確解釋“情景”的含義。我國的政策試驗與激勵手段緊密聯系。楊宏山從府際關系的視角，建立了政策執行的“路徑—激勵”分析框架，指出當自上而下的激勵機制足夠強時，即使政策目標和實現途徑不明晰，地方政府也會積極開展試驗[29]。其二，“權力”是趨近政治性執行的支配性要素，是指政策參與者以足夠的力量對其他主體進行約束與限制的能力。在我國政治性執行中必須考慮央地結構關系。殷華方等將政府間關系和政策特性條件相組合，認為不同的府際關系和政策屬性結合，造就地方政府不同的執行策略選擇[30]。由于央地關系本質上是一個多階段討價還價過程，因此政策制定本身和地方政府政策執行策略都將是一個動態性均衡。可見，趨近政治性執行的支配性要素并不是西方語境下的“權力”，而是由府際間的“權力結構”居于主導地位。其三，“聯盟”是趨近象征性執行的支配性要素，但由于我國不存在影響政策議程的聯盟力量和壓力集團，因此本文以中國之治下的“社會力量”進行替代[20]。

三、鄉村人才振興政策的模糊—沖突分析

鄉村人才振興政策是立足于鄉村振興戰略背景下由中央政府制定、自上而下推進的政策實踐，目前各級地方政府已形成了大量與鄉村人才振興相關的政策文本。本文嘗試以修正后的模糊—沖突模型為基礎，構建政策屬性的測量指標，分析鄉村人才振興政策在中央政府和各級地方政府之間的流轉變化，尋找政策執行遇阻的原因何在。本研究以明確提出實施鄉村振興戰略以來中央政府陸續頒布的關于推進鄉村人才振興工作發展的相關政策為原始資料，以各級地方政府后續發布的鄉村人才振興政策為數據樣本，采取分層抽樣的方法在各級地方政府門戶網站、北大法寶等找到已公開的省級政府政策文本31個(不包括臺灣省、香港特別行政區和澳門特別行政區)，地市級政府文本35個，縣級政策文本23個作為研究樣本，總共89個政策文本，為后續文本分析提供數據來源。

(一)政策概述

人才振興是實施鄉村振興戰略的基礎。自黨的十九大明確提出實施鄉村振興戰略以來，中央政府層面關于鄉村人才振興政策形成了具有針對性的政策指示精神(表2)。

表2 中央政府相關政策文件

2021年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快推進鄉村人才振興的意見》，提出加快培養農業生產經營人才、農村二三產業發展人才、鄉村公共服務人才、鄉村治理人才、農業農村科技人才，充分發揮各類主體在鄉村人才培養中的作用，建立健全鄉村人才振興體制機制。到2025年，鄉村人才振興制度框架和政策體系基本形成，鄉村振興各領域人才規模不斷壯大、素質穩步提升、結構持續優化，各類人才支持服務鄉村格局基本形成，鄉村人才初步滿足實施鄉村振興戰略基本需要。鄉村人才振興政策體系持續完善，頂層設計與規劃日趨成熟，不僅體現了黨和國家對鄉村人才發展的高度重視，也為各地方政府推進政策落地提供了可取導向。

(二)測量指標構建

模糊性與沖突性的正確識別是運用模糊—沖突模型的關鍵環節，但馬特蘭德并未對此進行明確劃定。為增強分析過程的合理性和科學性，本文根據模糊—沖突理論模型構建政策模糊性與政策沖突性的測量指標，以分析鄉村人才振興政策從中央政府流轉到地方政府時政策屬性的變化特征。

政策文本是對政策執行過程的整體呈現，是政策目標與手段的具體化，是政策文件的關鍵載體。政策在文本流變中發展，文本必須根據政策產生的情境進行理解[31]。一項公共政策在從進入政策議程到形成可供執行的政策方案的過程中，政策文本從中央政府流轉到基層執行者，包括政策目標在內的政策內容都會進行相應調整。值得注意的是，政策文本自上而下的流轉過程并非是始終如一的線性傳遞，而是各級政府對政策內容進行增減的文本再生產過程，最后形成倚重不同、形態各異的政策文本。政策文本的流轉過程可以一定程度上反映政策執行過程，闡釋自上而下的政策流轉中政策模糊性與沖突性的程度變化，探究導致鄉村人才瓶頸的梗阻因素。

各級地方政府公開的政策文本雖側重不一、形式異樣，但也大體涵蓋政策內容、政策目標、政策手段和政策受眾4個方面。其一，政策內容是政策文本諸多方面的整體性呈現，包括政策文本的傳遞形式和內容描述的基本內容。其二，政策目標是指政策想要取得的效果，根據政策目標的可測量度可以分為抽象目標和具體目標。其三，政策手段是取得政策目標的方式方法，一般包括權責關系、考核方式和工作小組等方面。其四，政策受眾是公共政策利益調節關系中的目標群體，是整個政策過程中的決策者、執行者和評估者。本研究根據政策文本的以上內容，以模糊特性和沖突特性轉化為考究構建了模糊—沖突模型的可測量指標并繪制了測量指標編碼表。

政策的模糊性是指政策目標與手段之間清晰與否，其測量指標主要通過政策內容的傳遞形式與內容銜接、政策目標描述、考核方式、權責關系、領導小組等6個方面進行(見表3)。一是政策內容的傳遞形式，在我國的行政體制中，各級地方政府通常會對上級政府頒發的政策文件采取復制轉發、部分調整或重新制定的傳遞形式。由于政府層級和所轄地區差異，地方政府理應對政策內容進行適當調整，避免直接轉發造成政策模糊性升高。重新制定的模糊程度需要根據具體內容辨認。二是政策內容的銜接程度，主要指相關政策匹配與否。政策內容銜接不匹配極易提升政策模糊性，導致政策執行陷入“敷衍了事”的怪圈。前后如一、內容匹配的相連政策不僅可以完善政策體系，也可以為政策執行提供清晰指向。三是政策目標類型，分為可供考察的具體目標和符號、價值類抽象目標。具體目標可以被政策受眾實際感知，而抽象目標因為難以察覺具有較高程度的模糊性。四是權責關系，包括政策執行的主要部門和其他參與部門。政策執行所形成相對應的法定職責能夠避免因政策模糊而造成的推諉現象，推動政策執行者各司其職、各負其責。五是考核方式，包括對政策執行過程和結果的檢查。切實有效的政策考核方式可以提升政策執行效率，消解政策走樣的風險。六是工作小組，作為中國特色的行政協同機制，工作小組會對跨部門事務進行常規化處理。政府部門之間缺乏良好的合作機制，開展運動式治理時會設置相應小組[32]。工作小組在降低政策模糊性方面發揮著重要作用，由于鄉村人才振興工作是鄉村振興戰略中的基本內容，其日常工作和跨部門協商事務也嵌套于鄉村振興事務中，因此后續分析中不僅要衡量各級地方政府是否成立鄉村人才振興專項工作小組，更要判斷鄉村人才振興工作的跨部門、跨區域協商事務是否開展為參考。

表3 政策模糊性的測量指標編碼表

政策的沖突性是指政策參與者之間相互博弈的討價還價過程，其測量指標主要通過政策目標變化、目標連貫、政策工具、志愿手段等四方面進行(見表4)。

表4 政策沖突性的測量指標編碼表

一是政策目標變化，作為政策內容所達到的理想狀態，政策目標應當符合各級地方政府的客觀條件，不切實際、過于膨脹的政策目標既會降低政策執行績效，也會加劇政策沖突狀況，而持續收縮的政策目標會降低執行者的政策進取意識。二是政策連貫，對于上級政府確定的政策目標，地方政府可以對其加以調整和細化，但政策目標應當是整體相符的。“上下不一”“前后中斷”的政策目標是遭到政策受眾抵制、引發政策沖突的原因所在。三是政策工具，根據參與主體的不同可以分為市場化工具、工商管理技術和社會化手段。政府為實現特定的政策目標所采取的策略性措施在行政層級上應當呈現出一致屬性，即使政策工具存在少許差別，但大體都朝向同一方向。四是志愿參與，以政策客體的自主意識和積極參與為前提，以政府宣傳和引導為主要方式，通過優化軟環境破解鄉村人才振興難題。志愿參與建立在政策受眾的自主參與基礎上，那么在政策執行中就可以有效降解政策沖突程度，避免“政策梗阻”現象發生。

(三)測量結果

1.政策模糊性遞進式下降

測量結果顯示，鄉村人才振興政策模糊性在縱向上呈“遞進式下降”并顯現出層級特征。省級政府公布的政策文本形式大多是實施意見、行動計劃和規劃等長期設計類的，而市級政府、縣級政府公布的政策文本形式則是實施方案、促進條例和政策措施等短期類的，且已形成一定的“地方特色”。例如，四川省廣元市的“蜀道英才”計劃、福建省龍巖市的“雁歸龍巖”工程和內蒙古自治區興安盟的現代農牧民培育計劃等。鄉村人才振興政策模糊性逐漸降低在政策內容、政策目標與政策手段等方面均有體現(見表5)。

表5 鄉村人才振興政策的模糊性測量結果

具體而言：

一是在政策內容的傳遞形式上，模糊程度較高的“復制轉發”比例從省級政府的23%逐次下降，與之相應的是，各級地方政府結合自身客觀實際“重新制定”政策內容比例從省級政府的13%上升到縣級政府的74%。二是在政策內容描述上，大部分省級政府都只是對鄉村人才振興工作的基本流程進行說明，而縣級政府則對政策方案進行了詳密部署，不僅對政策目標和手段明確規定，還對政策效果評估加以解釋。三是在政策目標類型上，具體目標比例從省級政府的10%上升達到縣級政府的91%，這印證了地方政府對政策目標的逐層分解與細化。例如，中共安徽省委辦公廳、安徽省人民政府辦公廳2021年8月14日印發的《關于加快推進鄉村人才振興的實施意見》指出以培育高素質農民和新型農業經營主體帶頭人推進農業生產經營人才建設。六安市葉集區在后續公布的《關于加快推進鄉村人才振興實施方案》(葉辦發〔2022〕17 號)中將其細化為到 2025 年，全區培訓高素質農民不低于1 500 人，農民工職業技能培訓不低于 7 600 人次，并形成了鄉村人才振興2022—2025年主要任務年度分解表，明確了各年度的量化目標、牽頭單位和責任部門等。四是在權責關系上，“明確”比例由省級政府的16%上升至縣級政府的84%，這也是政策手段逐漸清晰的縮影。五是在考核方式上，省級政府只有不到三成在政策文本中會提出將鄉村人才振興工作納入到鄉村人才振興戰略實施和人才工作部署考核中，而市級政府和縣級政府的“提及”率都大幅上升并進一步確定考核明細。例如，杭州市在《關于印發〈2021年杭州市實施鄉村振興戰略實績考核細則〉的通知》(杭鄉振組辦〔2021〕2號)中對鄉村人才振興工作的考核對象、考核內容和指標、考核評分方法、考核結果評定、考核結果運用和考核的組織實施等都有明確規定。六是在工作小組上，省級政府對鄉村人才振興工作的跨部門協商事務大多以會議的形式處理，市級政府、縣級政府則是通過成立專項領導小組或將鄉村人才振興工作附加到其他部門。如山東省日照市成立鄉村人才振興專班確保鄉村人才振興各項任務落實落地。

2.政策沖突性遞進式上升

測量結果顯示，鄉村人才振興政策沖突性在縱向上呈“遞進式上升”。其成因為鄉村人才振興政策在自上而下的流轉中目標不斷分解調整、政策工具與志愿參與的細微變化。鄉村人才振興政策沖突性逐漸上升在政策目標、政策手段與政策受眾等方面均有體現(見表6)。

表6 鄉村人才振興政策的沖突性測量結果

具體而言：

一是在政策目標上，省級政府通常會將中央政府的政策目標適時調整，在此過程中保證政策目標實現是省級政府擬定目標的基本原則，因此省級政府在明確政策目標時都會較“保守”，不會考慮難以實現的政策目標。但在市級政府與縣級政府中政策目標“膨脹”的比例分別為9%、22%。例如，浙江省湖州市將中央政策中提出的到2025年基本形成各類人才支持服務鄉村格局提前到2022年年底；廣西壯族自治區崇左市大新縣將“三支一扶”人員待遇由鄉鎮事業單位水平升級鄉鎮公務員同等待遇并列入年終績效。這種超額執行現象深受財政資源與政策效益影響[33]。二是在政策目標連貫上，“調整”比例從省級政府的10%上升到縣級政府的74%，這表明行政層級越低的政府所轄區域越小，政策目標的“本地化”特征越明顯，政策執行的沖突性也顯著上升。三是在政策手段上，各級地方政府采用的政策工具大抵相當。由于中央政策文件中對鄉村人才振興實施方式規定為加快培養農業生產經營人才、農村二三產業發展人才、鄉村公共服務人才、鄉村治理人才和農業農村科技人才，后續各級地方政府在政策手段選擇時大致也以此為參照。四是在政策受眾的志愿參與上，各級地方政府在政策文本中有七成以上提及到政策對象的志愿參與。這是因為鄉村人才振興政策是鄉村振興戰略實施的關鍵載體，各級地方政府只有持續建立健全鄉村人才工作的體制機制，通過政府引導、社會參與、市場支持、資源傾斜等手段優化鄉村人才振興軟環境，才能吸納各領域人才在農村大地建功立業，為全面實施鄉村振興戰略和推進農業農村現代化發展提供有力人才支撐。

3.政策輸出與政策結果偏離

鄉村人才振興政策從中央政府流轉至縣級政府過程中政策模糊性遞進下降、沖突性遞進上升，政策執行類型趨近于政治性執行，支配性要素為權力結構。政策輸出是測量政策效果的重要指標，是政府因政策的執行而產生的諸多行為。而政策結果是衡量政策目標的實現程度，是檢驗政策預期效益的獲得。政策輸出并不能說明目標的改善狀況[34]。鄉村人才振興的政策輸出無疑是豐富且恰當的，各級地方政府迅速響應中央政策精神，出臺了大量有關鄉村人才振興工作的政策文件，力圖形成上下貫通、共同協作的鄉村人才工作新局面，建立人才規模穩步提升、尊才愛才氛圍濃厚的鄉村人才生態體系。在政策執行過程中，各級地方政府結合省情、市情、縣情通過財政支持、政策保障已形成一些卓有成效的工作機制。如天津市成立的鄉村振興產業人才創新創業聯盟和浙江省實施的十萬農創客培育工程都在鄉村人才培養中發揮出了各自優勢。政策輸出是鄉村人才振興工作的主要方面，受政策流轉過程中的層層施壓影響，各級地方政府務必采取某種執行策略體現政策執行效果。

然而，與集中的政策輸出形成鮮明對比的是政策結果的偏離。鄉村人才振興的政策結果表現為執行壓力沉積、執行結果多樣、激勵機制倒錯和監管體系失衡。沖突性升高是地方政府避責行為的動機，造成政策執行結果多樣；而政策目標與手段不斷明晰使得政策執行壓力都沉積于基層政府；激勵機制倒錯與監管體系失衡造成地方政府只能通過簡化執行方式為政府行為辯護。趨近政治性執行與政策本身的特性導致地方政府對政策輸出的偏重，使得鄉村人才振興的政策輸出與政策結果之間存在一定程度的偏差。誠如美國學者J.E.Anderson所言，在社會各方要求執行效果的壓力之下，政府部門往往偏向政策輸出而非政策結果，旨在制造“出色”的統計數據[35]。可見，政策輸出與政策結果偏離造成鄉村人才振興政策執行遭遇梗阻。

四、政策執行遇阻的模型解釋：權力結構的變易與沖突政策的避責傾向

模糊—沖突模型視閾下，鄉村人才振興政策執行遇阻的原因可以從權力結構的變易和沖突政策的避責傾向加以剖析。一方面，中央政府和各級地方政府在推進鄉村人才振興政策中構成了復雜的政策執行結構，而利益契合程度的不同，影響政策權力結構的狀態，進而直接作用于政策執行效果。另一方面，逐層升高的政策沖突性使得基層執行者采取相應的執行策略加以應對。

(一)權力結構的變易

中國的政策執行問題離不開央地結構關系的變化。在計劃經濟時代，中央政府作為決策者擁有絕對的政治權威，地方政府作為政策執行者只有較小的政策執行權。在如此懸殊的權力關系中，地方政府享有的行政權、人事權和財政權等都需要得到中央政府的授權。中央政府和地方政府的集權結構在公共政策領域內建構起了簡單的“命令—服從”模式。改革開放以來，伴隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和地方分權改革的持續推進，地方政府在政策執行過程中享有更大的自由裁量權，以便對當地具體條件做出更好反應[36]，進而直接作用于政策的執行績效。基于此，政策執行效果不再是由集權與分權之間的簡單“鐘擺”說明，而是由政策實踐的復雜情景加以解釋。

在推進鄉村人才振興政策落地中，中央政府將政策目標與手段進行模糊處理必然是正當且合理的，考慮到我國東西部之間、南北方之間、城鄉之間不平衡不充分的發展境況，這種政策的模糊處理方法不僅可以保證地方政府在政策執行中的主動性與積極性，也可以避免過于武斷造成政策執行僵化。然而，有關鄉村人才工作的元政策在自上而下的流變中模糊性逐漸降低，當基層政府去執行該項政策時，鄉村人才振興政策的目標任務、權責關系、問責方式等都已明晰規定，各類政策執行事務都集中于基層政府。

1.執行壓力沉積

中央政府是政策制定中的決策者，地方政府是政策落地中的執行者。鄉村人才振興政策理應由各級地方政府共同推進。但省級政府、市級政府在政策執行中更多地是扮演“傳播者”“裁判員”，通過層層施壓將政策內容傳遞到縣級政府并構建政策任務的量化指標加以考核，造成政策執行壓力都沉積于縣級政府。而縣級政府大多不具備有效實現鄉村人才振興的資源和條件，因此當面對上級政府的政策考核和難以實現政策目標的雙重壓力時，縣級政府會寄希望于豐富的政策輸出數據，以展示自身在政策執行中的努力。縣級政府的這種政策執行策略也間接地說明鄉村人才振興政策在傳遞到省級政府、市級政府時，政策執行任務并未得到實際分解，而是直接轉移到縣級政府并附加具體的考核細則，導致政策執行壓力下沉。

2.執行結果多樣

政策結果是政策執行不可回避的話題。面對難以消解的政策內容和自身的資源限制，縣級政府對鄉村人才振興政策采取簡化執行策略，如縣級政府將培養農業生產經營人才、農村二三產業發展人才、鄉村公共服務人才、鄉村治理人才和農業農村科技人才等5類鄉村人才當作實現鄉村人才振興的全部工作，忽視中央政策文件中關于鄉村人才激勵制度、使用制度、等級制度和分類評價體系等體制機制的規定。這種簡化執行方式符合縣級政府有限的政策資源，但也變相地造成多樣的政策執行結果。當基礎設施齊全、配套措施完備時簡化執行可以縮短政策時間、節約政策成本。問題在于，我國的農村發展存在區域差異，東部地區的鄉村人才發展現狀整體高于中西部地區，同樣的簡化執行方式會取得截然不同的政策執行結果。

(二)沖突政策的避責傾向

政策執行者的避責行為對政治過程、政策效益和政府回應等具有顯著影響，且在風險和責任的雙重壓力下，政府官員的行為開始由邀功轉換為避責[37]。當鄉村人才振興政策從中央政府下達至縣級政府時，較高的政策沖突性為執行者提供了避責動機。在實踐中表現為部分基層政府將鄉村人才發展的財政投入、培訓機制、分類管理體系流于形式或消極應對。而較高的政策明晰度可以保證上級政府對政策執行能夠有效監管，但倒錯的激勵機制和失衡的監管體系增加了政策執行遇阻的可能。

1.激勵機制倒錯

當基層政府可能對政策執行消極應對時，上級政府可以通過正向激勵手段鼓勵政策執行者的預期行為和控制基層政府對政策內容的“抱怨”。但在鄉村人才振興政策執行中，對地方政府的激勵更多地是采取負向激勵的方式，且省級政府、市級政府對鄉村人才政策執行的考核方式大多以納入鄉村振興戰略和人才工作一語略過，而縣級政府不僅明確了問責主體與問責對象，還將鄉村人才振興政策的執行效果視作地方官員晉升的重要考量。辯證而言，較低的政策模糊性可以明確考核方式和激勵手段，保證政策持續進行，但不斷下沉的執行壓力和明晰的負向激勵方式都集中于基層政府而鮮有涉及市級政府、省級政府。已有的激勵機制結構性倒錯，未能有效鼓勵縣級政府在鄉村人才振興工作中創新性作為，也未能激勵省、市兩級政府盡力分擔政策執行任務的壓力。

2.監管體系失衡

良好的信息互動和有效的監管體系可以規避政策“走樣”的風險，保證政策執行結果符合政策預期。在鄉村人才振興政策執行中，政策的模糊性在中央政府、省級政府、市級政府、縣級政府的依次流轉中逐漸降低，這為實現對縣級政府的高效監管提供可能，但針對省、市級政府的監管卻難以實施，進而演變成中央、省、市三級政府共同施壓于縣級政府的政策執行過程。省、市、縣級政府明確鄉村人才振興權責關系的比例分別為16%、46%、87%，決策者能夠明顯感知到縣級政府政策執行中的偏差行為，但難以察覺省、市政府的消極應對。上級政府對基層政府的政策執行監管可以克服政策自身的不完備和執行主體的自立傾向，但局限于縣級政府層級會增加基層事務，促使縣級政府轉向政策輸出數據的制造。

五、結論與展望

鄉村人才振興是全面實施鄉村振興戰略、推進農業農村現代化的關鍵所在。模糊—沖突理論模型視野下，鄉村人才振興政策趨近于政治性執行，政策遇阻表現為激勵機制倒錯、監管體系失衡、執行壓力沉積和執行結果多樣。縣級政府受區位劣勢和資源限制會采取簡化執行策略加以應對，側重于政策輸出數據的制造，而各級地方政府作為鄉村人才振興政策的貫徹者理應將政策內容付諸行動，但層級節制的壓力體制和逐層明晰的政策方案致使縣級政府成為政策的實際執行者，省、市政府未能有效分擔鄉村人才振興政策的執行任務與壓力，造成政策執行績效不佳。后續的政策調整應致力于推進鄉村人才振興政策趨近行政性執行轉化和分擔縣級政府的政策執行壓力。

一方面，趨近行政性執行是政策貫徹的理想場景，良好的利益結構、明晰的政策目標與手段是實現政策預期的關鍵政策要素。因此，目前需要通過完善政策體系降低鄉村人才振興政策的沖突性以實現政策執行類型的積極轉化。具體而言，一是科學設定政策目標，防止政策“走樣”。鄉村人才振興元政策的目標是基本形成各類人才服務鄉村格局和初步滿足實施鄉村振興戰略基本需要，但在省、市、縣級政府之間的政策流轉中，部分地方政府會受政績獎勵誘導而提升目標要求，增加政策執行難度，亦或受目標未實現的問責風險而降低政策目標要求。政策目標制定過于超前或保守都會減弱政策實際效果，增加政策“梗阻”的可能。事實上，各級地方政府在設定鄉村人才發展的政策目標時不僅需要遵循中央政府的頂層設計與規劃，還需重視本區域內的農村人才發展概況，據此形成符合鄉村振興戰略，滿足農業農村現代化發展需要，并兼具可行性與可測量性的鄉村人才振興目標。二是暢通利益訴求渠道，尋求政策共識。政策方案的形成是政策參與多方的利益訴求通過政策系統的整合與調整實現，其中如何應對社會分化所帶來的利益訴求多樣的問題是影響政策沖突性程度的關鍵環節。在鄉村人才振興政策的執行中，縣級政府作為實際的政策執行者，承擔著傳達決策者意志和反饋政策受眾訴求的雙重功能，但受限于政策資源的匱乏，未能廣泛凝聚決策者和目標群體之間的共同訴求。故此，可以探索由省、市政府派駐專業人員擔任鄉村人才振興工作專員機制，拓展政策受眾的訴求表達渠道，繼而達到分擔縣級政府政策執行壓力和降低政策沖突性的雙重效果。

另一方面，目前需要構建省、市、縣三級政府聯動機制，以省、市政府的財政支持和資源優勢分解縣級政府的政策執行壓力。具體而言，一是明確職責邊界，避免督查泛化。鄉村人才振興工作是推進農業農村現代化的基礎性工程，屬于財政、人社、民政、農業等多部門的屬事管轄，在執行中不可避免地出現“多方督查、一方落實”的窘況。因此，厘清職能范圍，明確責任邊界是縮減反復督查的必要舉措。政策督查的壓縮不僅是次數的減少，也是政策督查方式的創新。過往的政策督查大多以執行者的材料、報表為主，拘泥于形式而不能感知到政策的實際執行效果。后續的鄉村人才振興政策督查可以采取與政策目標群體面對面的形式，直接了解相關政策的實質進展和狀況。二是合理分配權責，促進資源下沉。鄉村人才振興是由中央政府自上而下推動的政策實踐，各級地方政府應當肩負著側重不同的政策執行任務，順承著不同的權責配置。省級政府應當致力于完善本區域內的鄉村人才振興政策體系，構建妥實的政策考核制度并形成配套的正向激勵機制，鼓勵基層執行者在鄉村人才振興工作中勇于創新、敢于作為；市級政府作為省、縣之間的中間層級，不僅需要傳達中央政府、省級政府的決策信息，還應有效分解縣級政府的政策執行壓力，推動財政資源、編制資源、技術資源和信息資源等下沉到縣級政府；縣級政府作為政策的實際貫徹者必須將政策執行信息及時反饋到上級部門避免政策偏差產生，在實際的政策執行中增強政策理解力和認知力，以切實顯效的政策行為助推政策執行活動的規范運轉，推進鄉村人才振興工作更好更快向前發展。

本文以修正后的模糊—沖突模型為基礎從理論層面探討了鄉村人才振興政策執行陷入阻滯的原因何在，其研究過程還存在一定的局限性：一是政策文本流變并不是復雜政策執行過程的全景呈現。二是本文所構建的政策屬性的測量指標適用性和外部效用還值得進一步開展實證研究加以驗證支撐。