保障和賦能并重，促進靈活就業人員高質量就業

張冰子，李恒森，柯洋華

(國務院發展研究中心 a.社會和文化發展研究部; b.辦公廳，北京 100010)

一、引言

共同富裕是社會主義的本質要求，在共同富裕的理論分析和實踐探索過程中，越來越清楚地認識到必須著力破解發展不平衡不充分和居民收入差距懸殊的難題，同時，也要重視初次分配和再次分配過程中的公平性、效率性問題。靈活就業人員的高質量就業有利于提升居民收入、縮小收入差距，進而促進全體人民共同富裕。當前，我國靈活就業人員規模持續壯大，靈活就業涉及的社會群體也更為廣泛。特別是數字經濟的快速發展改變了傳統的就業方式，創造了巨大的靈活就業機會[1]。整體而言，數字經濟發展對我國就業規模、結構和質量產生了積極效應，如創造了更多的新職業種類和新就業崗位，促進了就業方式的多樣化、靈活化轉變。其中，靈活就業已經成了當前就業研究領域的熱點議題。但靈活就業的概念、定義因研究目的不同而眾說不一。有學者認為靈活就業是在勞動時間、收入報酬、工作場地、社會保險、勞動關系等幾方面(至少一方面)不同于建立在工業化和現代工廠制度基礎上的、傳統的主流就業方式的各種就業形式的總稱[2]。靈活就業的界定標準還被視為一個包括就業性質、生產性質、組織方式等方面要素的系統[3]。還有學者認為靈活就業本質上是勞動關系不規范的非正規就業[4]。

從政策實踐來看，我國第十個五年計劃(即“十五”計劃)中提出了靈活就業，具體表述為：“引導勞動者轉變就業觀念，采取非全日制、臨時性、階段性和彈性工作時間等多種靈活的就業形式，提倡自主就業?！逼浜?，《就業促進法》進一步強調了靈活就業的非全日制用工屬性；《社會保險法》則將靈活就業人員定義為無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加社會保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員。2017年，國務院印發的《關于做好當前和今后一段時期就業創業工作的意見》中相關規定明確指出要“通過新興業態實現多元化就業后，勞動者未與新興業態企業簽訂勞動合同的，可按靈活就業人員身份參加養老、醫療保險和繳納住房公積金，探索適應靈活就業人員的失業、工傷保險保障方式，符合條件的可享受靈活就業、自主創業扶持政策”。我國社會保險制度中，將自雇傭者和其他一些未被勞動合同覆蓋的人員視為靈活就業人員，但其目的在于將他們納入靈活就業人員社會保障制度的框架內，更好保障勞動者權益。

從以上表述可以看出，對靈活就業的研究存在一定的泛化傾向，特別是隨著新的勞動和就業方式迅速涌現，對靈活就業的定義顯得更加困難。而從政策實踐的角度來看，靈活就業的范圍則更多地受到勞動力市場突出矛盾和政策目標的影響。本文認為靈活就業側重于強調一種非全日制的、無固定單位的、無勞動關系的就業模式，其突出特點在于其非勞動關系性。“非全日制、臨時性、階段性和彈性工作時間”等工作性質帶來了勞動者與用人方的弱從屬性，從而使其不具備簽訂勞動合同的條件，他們既不是雇主，也不同于應簽訂勞動合同而未簽的勞動者，還不同于勞動關系下具有工作時間、工作地點靈活性的雇員。因此，本文將靈活就業者定義為“自由職業者和臨時務工”，著重分析這些難以被勞動關系覆蓋的勞動者。

二、數據情況

本文使用2021年的中國民生指數電話調查數據。該調查通過電話訪問的方式在全國31個省份(包括自治區、直轄市)的18～74周歲的群眾中采集到51 459個城鄉居民樣本。其中，城鎮樣本占比為63.6%，農村樣本占比為36.4%；男性樣本占比為56.9%，女性樣本占比為43.1%；18～34歲的樣本占比為35.6%，35～59歲的樣本占比為55.1%，60歲及以上的樣本占比為9.3%。其中有8 625個為回訪樣本，即接受了2020年和2021年兩年調查的樣本。

本文將靈活就業與其他幾類主要的就業類型相對比(1)主要工作為“務農”以及“農村專業管理人員”等農業農村就業人員，占比較低的“合資、外資或港澳臺企業員工”“民辦非企業單位員工”“非營利組織員工”“未知性質單位員工”等6種就業類型不作為主要的比較對象。，主要的比較對象為：兩種雇主類的勞動者，包括“民營/私營企業企業主”和“個體工商戶及農村自營業者雇主”；4種受雇勞動者，包括“國有集體企業職工”“民營/私營企業員工”“個體工商戶雇員”“黨政機關、社會團體及事業單位職工”。這7種就業類型涉及樣本共32 783個，占城鄉總就業人員的85.3%。

三、靈活就業在穩定就業中發揮了重要作用

靈活就業方式不但是企業為了應對變化的市場需求而必然做出的用工選擇，更是在勞動力市場的總量和結構矛盾面前，企業、勞動力和政府三方的決策和行為綜合作用的結果[5]。靈活就業能夠與日趨多元化、個性化的產品和服務需求相適應，創造出機制靈活、富有彈性的新就業模式[6]。因此，靈活就業具有很強的崗位創造能力。在2021年的調查中，靈活就業人員樣本共3 613個，占城鄉總就業人員的9.4%，其中在城鎮的占比約7.2%，在農村的占比約13.8%，靈活就業已經成為吸納城鄉勞動者就業的重要渠道。

目前，靈活就業市場中以較低能力要求的工作為主，靈活就業平臺具有低門檻、低市場準入的特點，可以為勞動者提供眾多的就業機會和就業選擇，滿足其獲得勞動報酬、工作時間靈活等求職需求[7]，因此對于在勞動力市場中相對弱勢的群體而言，靈活就業的托底作用更為明顯。2021年的調查數據顯示，大學本科及以上的就業人口中僅有3.2%的人從事靈活就業工作，在專科和高職群體中這一比例為6.1%，高中學歷的群體中這一比例為15.0%，初中學歷的為28.6%，小學及以下學歷的則高達46.9%，靈活就業占比呈現出明顯的隨學歷下降而上升的趨勢。從年齡上看，34歲及以下的青年人從事靈活就業的比例為8.5%，35～59歲人口中這一比例為12.3%，60歲及以上人口中這一比例為21.7%。靈活就業的發展在促進年齡偏大、學歷較低的困難群體就業中起到了重要作用。

靈活就業是未就業人員再就業/新就業的重要渠道，貢獻了1/4的就業崗位。跟蹤樣本中，有552人在2020年沒有工作而在2021年實現了就業，這些再就業/新就業人員中有25.2%的人從事的是靈活就業，在所有就業類型中占比最高；其次為民營/私營企業，就業人員占比為21.9%；務農人員的占比為17.2%；個體工商戶及農村自營業雇主、個體工商戶雇員以及黨政機關社會團體事業單位職工各占8%左右。而在初中以下學歷的人群中，再就業/新就業人員從事靈活就業的比例更是達到了30.2%，在50歲以上的人口中，再就業/新就業人員從事靈活就業的比例為27.9%。

四、靈活就業人員就業質量偏低

(一)收入下滑風險大、勞動時間長的問題突出

靈活就業勞動者擺脫了全日制就業和受雇就業的約束，有了更大的自主權，但這也意味著工作和收入的穩定性下降，勞動者需要直接面對更大的收入波動風險。受整體經濟形勢和多地局部疫情的影響，2021年居民增收的難度加大。靈活就業人員的收入下滑風險大，收入增加的機會不高。從數據上看，靈活就業人員表示收入明顯下滑的占比為17.6%，與個體工商戶及農村自營業者雇主和民營/私營企業企業主這兩類雇主類的就業人員的情況近似，但明顯高于剩下的4類受雇勞動者。靈活就業人員表示收入明顯上升的占比為5.1%，低于這兩類雇主類就業人群，而與雇員類勞動者的情況近似(見圖1)。

圖1 各就業類型受訪者過去一年勞動收入的變化情況

靈活就業工作往往被認為是非全職工作，部分靈活就業者的工作時長明顯低于其他勞動者。與此同時，由于靈活就業崗位多為低收入、低門檻且對專業技能要求不高的崗位，這些崗位的共同特點是勞動力可替代性高、同質競爭激烈。當市場上存在大量同質勞動力時，大部分靈活就業者只得投入更多的時間與精力來應對同質競爭[8]。調查數據也印證了這一點，靈活就業人員中，短工時和超長工時的現象同樣突出，一半以上的靈活就業勞動者周工作時間超過48小時。靈活就業人員中，每周工作時間在24小時及以下的占比為8.6%，明顯高于其他各類型的勞動者，這顯示出部分靈活就業確實具有“非全日制”的特點。但每周工作49小時及以上嚴重超時勞動的受訪者占比為56.4%，僅低于個體工商戶及農村自營業者雇主的69.2%，略高于民營/私營企業主的50.9%，明顯高于各類受雇勞動者(見圖2)。這表明：靈活就業勞動者雖然工作時間自由、更具有彈性，但其工作強度卻更大。

圖2 各就業類型勞動者周工作時間

(二)社會保障水平低

當前，我國許多靈活就業勞動者仍游離于勞動法規之外，未被納入基于勞動關系的社會保障體系，導致靈活就業勞動者的參保比例明顯低于實際就業比例[9]。近年來，靈活就業人員的職業傷害問題日益突出，已經成為勞動保護領域最受關注的問題之一。靈活就業人員中大量人員在建筑、交通運輸等職業安全暴露風險大的行業，同時靈活就業人員受教育水平偏低、年齡偏高，在職業安全教育普遍不足的情況下，職業傷害保障的重要性就顯得尤為突出。從數據上看，靈活就業人員的工傷保險參保比例在各主要就業類型中最低，僅有31.7%的人有工傷保險(見圖3)。在建筑行業靈活就業人員中這一比例僅有28.5%，在交通運輸業則為30.6%。靈活就業人員往往難以確認雇主，面臨的工作環境多變，出現職業傷害事故后的責任認定也通常更為復雜，再加上工傷保險參保率低，勞動者一旦發生事故，保障和救濟將面臨更大的困難。

圖3 各就業類型工傷保險參保狀況

另外，靈活就業人員中僅有17.1%的人有生育保險，明顯低于其他就業類別的人員(見圖4)。25～34歲生育旺盛年齡段的女性靈活就業人員中，參加了生育保險的受訪者占比也僅有33.6%。從事靈活就業的女性一旦生育，繼續工作的難度較大，再加上沒有生育保險的支持，孕期、產期、哺乳期的收入難以得到保障，這將影響母嬰健康。

圖4 各就業類型生育保險參保狀況

(三)就業滿意度低

綜合考慮工作穩定性、勞動強度、收入等各個方面來評價就業滿意度時，靈活就業人員的就業滿意度在各類就業群體中最低，表示對自己目前就業狀況“非常滿意”和“比較滿意”的受訪者僅占44.4%。黨政機關、社會團體、事業單位職工中的這一比例超過了80%，民營/私營企業企業員工和個體工商戶雇員這兩類私營部門受雇勞動者中這一比例也分別為53.5%和58.7%。兩類雇主類的勞動者中這一比例則分別達到了60.8%和67.6%。靈活就業人員中，表示對自己目前就業狀況“非常不滿意”和“不太滿意”的受訪者占比達到了14.5%，高于所有其他類別的勞動者中的占比(見圖5)。

圖5 各就業類型的就業滿意度

五、靈活就業人員生活滿意度低

(一)生活滿意度總體偏低，呈現低水平上的兩極分化

調查采用4個指標來反映居民的生活滿意度，分別為：對當前生活的滿意度情況(簡稱“現狀”)、與上一年相比對生活改善的滿意度情況(簡稱“改善”)、對未來生活的信心(簡稱“信心”)以及生活水平在當地處于的何種狀況(簡稱“主觀階層評價”)，并將評價分為5個等級。結果顯示：靈活就業人員對以上4個指標持負面評價的比例高，持正面評價的比例低，而持最正面評價的比例總體處于中等偏低的水平。

靈活就業人員中對生活現狀的滿意度總體水平低于其他類別勞動者。靈活就業人員對現狀表示“非常不滿意”和“不太滿意”的人數占比分別為5.5%和9.4%，都高于其他類別，特別是認為“非常不滿意”的人群占比明顯偏高。靈活就業人員表示“比較滿意”和“非常滿意”的合計占比為47.7%，也低于其他類別；其中表示非常滿意的靈活就業人員占比為15.3%，與個體工商戶雇員14.9%的占比近似，但高于民營/私營企業企業員工的12.9%。靈活就業人員對生活現狀非常滿意的比例略高于兩類私人部門的受雇勞動者，但低于國有集體企業職工和黨政機關、社會團體、事業單位職工以及兩類雇主類勞動者(見圖6)。

圖6 各就業類型對現狀的滿意度

靈活就業人員認為生活狀況惡化的比例高而認為改善的比例低，但有明顯改善的比例高于民營/私營企業企業員工。調查詢問了受訪者與上一年相比今年總體生活的改善狀況，靈活就業人員對改善狀況表示“明顯不如以前”的占比為11.4%，與個體工商戶及農村自營業者的11.2%近似，明顯高于其他類別群體中的占比情況。靈活就業人員中表示“有明顯改善”和“有一定改善”的合計占比為36.7%，而其他類別中這一比例都在40%以上。靈活就業人員中表示“有明顯改善”的占比為13.6%，高于民營/私營企業企業員工，但低于兩類雇主類勞動者和黨政機關、社會團體、事業單位職工(見圖7)。

圖7 各就業類型對改善的評價

靈活就業人員對未來表示“沒有信心”的比例高，“比較有信心”和“非常有信心”的合計占比低，但表示“非常有信心”的比例高于兩類私人部門受雇勞動者。從對信心的評價來看，靈活就業人員表示“沒有信心”的占比為5.6%，明顯高于其他類別，而靈活就業人員中表示“比較有信心”和“非常有信心”的合計占比為70.5%，也低于其他類別，其中表示“非常有信心”的靈活就業人員占34.8%，高于個體工商戶雇員和民營/私營企業企業員工，但低于其他類別(見圖8)。

圖8 各就業類型對未來信心的評價

靈活就業人員的主觀階層評價也處于較低水平。靈活就業人員中8%的人認為自己的生活水平非常差，31%的人認為自己的生活水平中等偏下，占比都遠高于其他類別，而認為自己的生活水平中等偏上或者非常好的合計只占了10.2%，低于其他類別。認為自己生活水平“非常好”的靈活就業人員比例為1.3%，與雇員類勞動者的就業占比情況近似，但低于兩類雇主類勞動者和黨政機關、社會團體、事業單位職工中的占比(見圖9)。

圖9 各就業類型的主觀階層評價

(二)高學歷的青年靈活就業人員就業和生活滿意度也偏低

很多新職業、新業態首先是以靈活就業的形式出現，平臺經濟的發展也為靈活就業創造了更多的機會，吸引了很多青年人。不少觀點認為靈活就業提供了更加多元的就業機會、更為自主的就業方式和更加廣闊的發展空間，能夠幫助高學歷的青年人提高就業和生活質量。但從調查的情況來看，18～34歲本科及以上學歷的被訪者中，靈活就業人員對就業和生活狀況不滿意的占比仍然偏高，而對于就業和生活狀況表示非常滿意的比例并未表現出十分突出的優勢。

調查中18～34歲本科及以上學歷的被訪者共6 167人，其中從事靈活就業的人員共232人，占比為3.8%。從就業滿意度的角度來看，高學歷青年靈活就業人員中對就業狀況表示“非常不滿意”和“比較不滿意”的人員占比為9.9%，明顯高于其他各類就業人員的占比；而表示“非常滿意”的高學歷青年靈活就業人員的占比為20.2%，明顯低于黨政機關、社會團體、事業單位職工群體中的這一占比，但與其他各類人員中表示“非常滿意”的占比差異并不明顯(見圖10)。

圖10 高學歷青年就業人員的就業滿意狀況

從對當前生活的滿意度的角度來看，高學歷靈活就業人員對當前生活表示“非常不滿意”的占比為2.6%，高于其他各類就業人員，表示“非常滿意”的占22.4%，僅低于黨政機關、社會團體、事業單位職工中的占比，但高于其他各類就業人員中的占比，是在各指標中表現最好的一類(見圖11)。

圖11 高學歷青年就業人員對當前生活狀況的滿意度

從自評階層狀況來看，高學歷靈活就業人員認為自己的生活水平“非常差”的比例為4.7%，遠高于其他類別就業人員，認為自己的生活水平“非常好”的人員比例為2.6%，高于各類個體戶及企業雇員(見圖12)。

圖12 高學歷青年就業人員的自評階層狀況

六、保障和賦能并重，促進靈活就業人員高質量就業

(一)靈活就業人員面臨高風險和低收益的雙重挑戰

由于不處于勞動關系的框架下，靈活就業勞動者的靈活和自主是以較高的風險為代價的。沒有解雇保護和最低工資制度的保護，靈活就業人員和雇主類就業人員一樣需要直面市場沖擊，在經濟下行期收入下滑的風險更大。與企業主及個體工商戶相比，靈活就業人員普遍掌握的資源有限，抵御風險的能力更弱，在市場中獲得高收益的機會更少。可以說，靈活就業人員處于高風險和低收益的雙重挑戰中，調查結果上表現為其就業質量和生活滿意度都明顯偏低。

受產業結構轉型、新經濟模式蓬勃發展、勞動者就業偏好轉變等因素的影響，傳統的全日制固定雇傭的就業模式受到了明顯沖擊，勞動者進入“非勞動關系”就業的可能性明顯上升。新就業形態的蓬勃發展為進一步擴大就業、促進就業機會均等、提高一次分配效率提供了新的機遇。要夯實共同富裕的基礎，需要在勞動力市場轉型調整的過程中，加強對弱勢勞動者的保護。因此，對靈活就業的研究更要切實關注靈活就業人員面臨的實際挑戰，守住勞動者基本權益保障的底線，統籌好發展的質量、效率和公平，促進這一模式的長期健康發展。

(二)強化制度保障，發揮好靈活就業拉動就業的作用

靈活就業的門檻低，為勞動者提供了在工作時間、工作地點和工作內容上都更為靈活的就業選擇，在經濟轉型和經濟波動中對穩就業起到了非常重要的作用。調查結果顯示：靈活就業是勞動者重返勞動力市場以及失業人員再就業的最主要渠道。但同樣要看到，靈活就業人員中聚集了大量年齡偏大、教育程度偏低、社會階層偏低的勞動者，他們從事靈活就業更多的是被動性的選擇，且面臨工作時間長、勞動收入不穩定、保障水平低等風險和挑戰。要促進共同富裕，就需要要著力促進機會均等和機會公平，建立健全各項基本公共服務和制度保障[10]。首先，在當前較為急迫的是要完善勞動安全及職業傷害保障制度，保護靈活就業人員的基本人身安全；其次，要想實現靈活就業人員中低收入群體的共同富裕必須要逐步縮小中低收入群體與社會平均水平之間的差距[11]，因此需要完善基于靈活就業人員勞動特點的最低工資標準，保障勞動者的基本收入；最后，進一步破除靈活就業人員在就業地參加基本養老、基本醫療保險的障礙，保障跨地區轉移接續時勞動者的權益。

(三)幫助靈活就業人員提升職業技能，創新創業

靈活就業同樣是勞動者進入其他類型工作的重要過渡階段，一方面，要重視對他們的培訓，著力提升和強化靈活就業勞動者的數字素養，提高人力資本欠缺的勞動者的就業質量，實現更充分、更高質量的就業目標[12-13]，拓展未來的職業發展空間，持續穩步推進全體勞動者走上共同富裕之路。另一方面，靈活就業人員由于游離在用人單位內部的培訓和晉升體系外，更需要社會化的服務體系支撐。隨著越來越多的青年勞動者進入這一領域，他們對職業技能提升的需求也更加迫切。應更好發揮公共教育培訓體系的作用，可以通過教育券等方式鼓勵靈活就業人員參與；發揮好“互聯網+教育”的作用，組織力量編寫、制作相關課程并加強推送的精準性；發揮好靈活用工規模較大的互聯網平臺企業的作用，發揮平臺在匯聚人力、識別培訓需求上的作用，通過稅收優惠、培訓補貼等方式調動平臺型企業的積極性來加大培訓力度，在高質量發展進程中持續提高靈活就業人員的人均收入水平，助力共同富裕目標的實現。